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中国审判 | 《个人破产条例》:深圳“叩门之问”

作者:花蕾 时间:2020-10-15 阅读次数:310 次 来自:中国破产法论坛公众号

《个人破产条例》:深圳“叩门之问”

《中国审判》记者 花蕾

《中国审判》2020年第17期

2019年1月14日上午,深圳破产法庭正式揭牌成立

为加强我国法治化营商环境建设,填补个人市场主体救治和退出机制在法律法规上的空白,深圳率先通过《深圳经济特区个人破产条例》(以下简称“《条例》”),推动个人破产制度建设,为深陷债务困境的诚信债务人提供了清理债权债务关系的法定程序。“这标志着深圳率先在全国建立了完整的破产法规体系和科学的办理破产体系。”深圳市中级人民法院副院长龙光伟表示。

《条例》共13章173条,全面规定了个人破产制度的适用对象、三大程序、债务人行为限制、豁免财产、免责考察、破产欺诈处理及破产事务管理等重要内容。

“营商环境只有更好,没有最好。”《条例》作为全国第一部个人破产制度的地方性立法法规,其是深圳先行示范区建设第一个具有全国示范意义的制度性成果,也是国家治理体系空白领域的“叩门之问”。

探路7年

《条例》立法酝酿于7年前。

据龙光伟介绍,2013年,深圳中院就开始探索通过对执行不能案件移送破产,来解决执行难问题。实践发现,大量执行案件存在个人债务人,而仅仅依靠《中华人民共和国企业破产法》无法满足实际需要。深圳中院调研结果显示,60%以上的执行不能案件都涉及个人债务。大量无法执行的债务案件,是因为无财产可供执行。

据《全国法院司法统计公报》数据显示,2008年至2015年间,全国法院每年执行结案中“没有财产或财产不清无法执行裁定终结”的案件占当年全年执行结案数的比重,从最少的2012年占比12.18%,到最多的2015年占比31.14%。

2013年,深圳中院组成个人破产法调研组,赴香港破产管理署调研香港个人破产制度,并在“深圳法官大讲堂”开展个人破产立法可行性讨论。

2016年,深圳中院形成个人破产制度调研报告,并向深圳市人大常委会提出了立法建议。据相关媒体报道,当年两会期间,两批逾30名人大代表联名议案,建议深圳争取在全国率先出台破产条例。

深圳探索的脚步一直未停。2018年11月,最高人民法院院长周强在向全国人大常委会汇报时,首次提议“推动建立个人破产制度”。次月,在前期两年多的调研基础上,深圳中院向市人大常委会提交了《关于深圳先行先试个人破产制度的情况报告》。

2019年8月,中共中央、国务院发布了《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,要求深圳用足用好经济特区立法权,在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下,允许深圳立足改革创新实践需要,根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。9月,在深圳市委讨论落实建设先行示范区意见的会议上,深圳中院院长万国营向市委建议,把率先开展个人破产试点列入行动方案,市委采纳了这一意见,直接加速了深圳通过特区立法推进个人破产制度建立的进程。

火速落地

2019年9月,深圳中院将开展个人破产试点列入深圳法院综合授权改革试点内容呈报最高人民法院,得到最高人民法院的肯定和支持。次月,深圳市人大常委会启动个人破产立法筹备工作,与深圳中院成立联合起草小组,委托深圳中院代为起草《深圳经济特区个人破产条例(草案建议稿)》及《草案说明》。 

2020年1月14日,经过三个多月的紧张工作,深圳破产法庭在二十余年企业破产法审判实践基础上,比较研究借鉴世界主要国家的经验做法,形成了11章124条的《深圳经济特区个人破产条例(草案建议稿)》,提交深圳市人大监司委。最终,历经深圳市人大常委会三次审议,深圳市人大和深圳中院联合起草组综合多方意见反复修改后,《条例》于8月26日正式通过。

《条例》之所以能在深圳发芽,首先得益于其得天独厚的制度优势。作为先行示范区,深圳有特别立法权。再者,深圳民营经济发达,对营商环境历来重视。

深圳破产法庭庭长曹启选提供了一组数据。数据显示,截至今年5月底,深圳市商事主体总量已达340万户。其中,企业214万户,个体户126万户,位居全国大中城市之首。“尽力完善个人破产制度,为‘诚实但不幸’的市场主体提供遭遇债务危机的后续保障,能够最大限度地解除个人创业者的后顾之忧,激发市场主体的创业热情。”曹启选表示。

在破产处置方面,深圳亦有深厚积累。1993年,深圳中院就成了全国第一家成立专业化破产审判庭的法院,有丰富的企业破产审判经验。目前在编人员23人,员额法官11人,助理12人。2019年深圳中院新收破产案件(不含衍生诉讼)1320件次,审结888件。2017至2019年,破产法庭案件的新受理数增长150%,破产案件审结数增长100%。回忆2019年的工作量,破产法庭的法官们已经感到压力巨大。 

开拓创新

近三年,深圳法院年均企业破产案件受理增长62.0%,曹启选以此推算,未来三年,深圳法院受理的企业破产案件也将持续高位快速增长。

英国、美国个人破产案件申请占人口比为千分之二,香港个人破产案件申请数占比大概在千分之一。《条例》参照香港模型,以具备在深圳居住、有三年连续社保的人群(2019年该人群为600万人)为基数,深圳个人破产申请数将会在每年6000件左右,曹启选估计深圳个破申请率将会在制度平稳、有序运行后达到上述数字。

曹启选表示,在《条例》实施初期,由于新法颁布、疫情影响、市场环境变化等各种社会经济因素叠加,个人破产申请的数据难以准确预测,破产法庭预计在2000件以上。同时,当前《条例》要求债务人申请人必须满足在深圳缴纳社保三年的条件,待制度实施成熟或者国家统一立法时,个人申请的条件可能放宽到全体居民,申请基数也会一并扩大。

为维护司法效率和提升司法权威,避免出现法院不堪重负的情况,《条例》对标国际先进经济体,首次将破产事务管理权与破产审判权分离,确立了“法院裁判+机构管理+管理人执行+公众监督”四位一体的破产办理体系。破产事务管理机构的设置依法承接破产事务管理工作,作为职能机构负责破产府院联动机制的常态化,全面提升办理破产的整体效率。

徒法不足以自行,《条例》距离真正落地生根仍有待司法实践检验。对此,龙光伟表示,在《条例》立法阶段,最高人民法院和广东省高级人民法院就一直高度关注个人破产立法及其实施,先后到深圳进行专题调研,研判部署个破条例实施的配套工作。接下来,深圳法院要立足审判职能,以“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干”的特区精神,切实为《条例》落地实施和高效运行提供有力的司法服务和保障。同时,深圳法院将以个人破产制度探索为依托,不断加强信息化创新、专业化建设、集约化管理、市场化改革等破产审判综合配套工作,为健全国家统一破产制度和办理体系提供示范样本,以高效、透明、稳定的破产制度实践,为营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境,加快建设开放型经济新体制保驾护航。

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