破产企业国有划拨土地使用权处置实务

    摘要：我国法律规定破产企业国有划拨土地使用权由政府无偿收回，给处置破产企业房产造成困惑。同时长期以来对划拨土地使用权基本形成了一个共识，划拨土地使用者是无偿取得土地，政府可无偿收回，不对土地使用者作任何赔偿。本文结合我国相关法律规定，提出划拨土地使用权的两种处置方式——原划拨土地使用权人（管理人）申请办理协议出让或划拨土地使用权申请协议转让。并对划拨土地使用权权益价格属破产财产进行了分析。

    关键词：破产企业   国有划拨土地   协议转让   土地使用权权益价格

    破产企业划拨土地使用权的处置，是破产案件中一个较为复杂的问题。不同法律、法规、司法解释之间存在矛盾冲突，立法上规定也有不够具体、明确，造成实际操作的困惑。

    一、破产企业国有划拨土地使用权政府收回给处置破产企业房产造成的困惑

    国有划拨土地使用权是指土地使用者未支付土地出让金取得的土地使用权，是国家根据土地使用者的实际需要、用途，划给土地使用者专项使用的一种地上权。

    2003年4月16日最高人民法院公布法释〔2003〕6号文《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第1条规定：“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产；在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”1990年5月19日国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和第3款分别规定：“无偿取得划拨土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”以上司法律和解释规定了国有划拨土地使用权在破产清算中的处理方式——由人民政府收回，依法处置。但在实践中该规定还是带来一些困惑。

    国有划拨土地使用权，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》由国家（政府）收回组织出让。地上建筑物、其他附着物属破产财产，依据2006年颁布的《企业破产法》规定，由管理人提出财产变价方案提交债权人会议讨论，管理人根据债权人通过或人民法院裁定的变价方案适时变价出售破产财产用于清偿破产企业债务。破产清算中出现的划拨土地使用权和房屋所有权矛盾冲突：管理人控制破产企业房产的出卖，而不能讲土地使用权一并出让；国家（政府）的授权部门国土局可以对收回的土地使用权进行出让，而无权同时变卖地上附着的房产。结果可能会出现土地使用权人和土地上的建筑物、其他附着物房屋所有权人不是同一人。如果国土资源局出让土地使用权和破产管理人变卖房产不是同步或协调进行，那么先购买者必然在下一次购买中处于极不公平、极不有利的地位——他有可能为获得房地产的统一而支付更大的代价。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第3款规定政府收回地上建筑物、其他附着物，仅给予适当补偿，既侵犯了《企业破产法》赋予破产管理人处分破产财产的权利，也侵犯了广大破产企业债权人的合法权益。而且破产土地由政府无偿收回，将产生以下弊端：第一，将挫伤债权人申请债务人破产的积极性。我国许多债务人在申请破产前实际已死亡，资产已消耗殆尽，如果将土地剔除，债权人即使申请破产，结果也只能是无功而返。第二，有失公平。在“三资”企业中原国有企业划拨土地使用权作为企业财产的组成要素之一计价入股的，所以“三资”企业破产就应当以作价土地对债权人承担责任，否则对债权人有失公平。第三，造成土地资源浪费。有些已濒临破产的企业，为了不被国家无偿收回土地，宁可负债经营，也不愿走破产之路，导致大量土地不能物尽其用，地尽气力，土地资源浪费严重。

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