编者按
“说文”是破产法快讯推出的新栏目，旨在提升学术文献传播力，增加读者阅读便利度。本栏目围绕相关学术论文主题，访谈论文作者，展示文献脉络，梳理精彩观点，探索文章背后的深意与故事。“说文”取“说文解字”之意，既契合访谈形式，也体现出对文章的讨论、剖析。
2022年2月27日，张世君教授的论文《破产行政化的理论阐释、功能反思与制度应对》于《政法论坛》公众号网络首发。本推送系“破产法快讯”编辑部在该文基础上，结合该文的主要思路和框架，对作者补充采访而成。相关内容已经本人审阅。欲深入了解作者思想和观点，请阅读前述文献：
《政法论坛》网络首发||张世君：破产行政化的理论阐释、功能反思与制度应对
作者简介
张世君，教授，博士生导师，首都经济贸易大学法学院院长。先后于1999年、2002年获得法学学士、法学硕士学位，2005年毕业于中国社会科学院法学研究所，获法学博士学位。现为首都经济贸易大学商法研究中心主任，法学院民商法学科负责人，主要研究领域为商法、经济法及其交叉领域。
一、问题的提出
Q：请问您是如何开始关注到“破产行
政化”这一现象的？您关注该问题有多
长时间了呢？
我于2014年曾获批国家社科基金一项，研究金融机构破产问题，当时就开始思考破产程序中行政权与司法权的关系，对行政权力介入破产程序的现象持续关注，至今已有接近十年！
二、破产行政化的源考
Q：您的本篇论述有一个理论贯穿
始终，能先简单介绍一下什么是风
险社会理论吗？
在20世纪中后期学术界出现的对风险进行研究的思潮中，德国社会学家乌尔西里·贝克的风险社会理论最为流行。他在著作中系统提出了风险理论的主要范畴，特别强调现代社会的风险主要是指人为事件，认为在风险社会时代，虽然风险控制技术不断发展，但不安全感却普遍存在，风险的发生、分配和预防，而非财富的生产和分配，已经成为风险社会的主要关注问题。风险的出现会导致出现规制国家，也即政府作为规制者的职能在增强，而其作为直接雇主或财产所有者的职能在下降，风险与安全成为了主要规制的增长点。可见风险的出现及对其有效处置的客观需求，型塑了现代国家对各类危机进行管控并创造或改进相应制度规范的社会环境。
Q：关于破产行政化的社会根源，
请问风险社会与破产行政化之间
有什么具体联系？
从风险社会的分析视角出发，破产制度可以被理解为一个广泛的社会支持系统。破产不仅仅关乎债权人和债务人，它具有相当重要的社会意义。一方面，借助公正高效的破产程序，让竞争失败者彻底出局或者恢复再建，一定程度上能够解决风险发生以后所生负面影响的持续积累，进而切断债务锁链，避免风险扩散。另一方面，破产法解决风险发生以后责任主体缺失的问题，借鉴乌尔西里·贝克的论述，风险社会导致一种“组织化的不负责任”，身处风险时代，人类应当积极应对，清晰严谨的破产程序正是一种能促使每个参与主体担负起各自职责，处置风险的制度。由于风险时代中再完善的市场机制也无法消除企业陷于困境的可能，在此意义上，风险社会的出现为各国借助行政化手段快速处置企业破产问题创造了客观的社会环境。
Q：关于破产行政化的规范根源，
请问在破产法的适用过程中，其
行政化需求突出体现在哪些方面？
破产法适用的行政化需求突出体现在以下两个方面。一是破产司法程序本身繁琐复杂，无法满足快速处理破产案件之需求。无论是英美法系抑或大陆法系，长期以来都将破产程序作为一种债务人无力偿还债务时的概括性救济程序，然而这种以公正为价值取向的对债务人财产的概括执行程序在面对风险社会时却勉为其难，司法权主导的破产程序虽然严谨、公正，却易出现复杂、冗长之缺憾。二是破产法规范的适用和实施无法完全排除行政权力的介入。在破产案件的审理中，司法机关面临的挑战是厘清破产债务人与各债权人之间的债权债务关系，但同时破产企业还涉及职工、地方政府、中小股东等多个利益相关方，仅凭司法机关难以综合全面应对。尤其是在我国，现阶段市场经济建设仍不完善，仍需要政府的介入弥补市场不足给破产法功能正常发挥造成的障碍。
现行破产法立法虽然相较于上世纪80年代更加符合法治化市场化的要求，但在维护破产程序的公正性之余，对于提升困境企业破产实施效率兼顾不够。尽管最高院力图通过司法政策来弥补不足，但是司法政策原则性强而权威性弱，现实中的各级审判机关不得不借助行政手段快速、高效的优势来完成破产企业的清算或再建，导致破产行政化需求突出。
三、破产行政化的剖析与反思
Q：您怎样解读破产程序中行政权与
司法权的关系？
我国破产法经历了政策主导到市场主导的变化，在2006年颁布实施的《破产法》立法旨意下，破产法的市场化与法治化特点凸显，政策性特征明显弱化，但是也并未排除政府在破产程序内外的作用，使得法院与政府实质上处于合作互动的状态。行政权与司法权的互动主要体现在两个方面。一是在破产程序中，被广泛采用的府院联动机制，特定企业如金融机构破产的行政前置程序，以及在部分破产程序的启动环节行政机关发挥着重要作用，比如税务机关对欠税企业的破产申请权。二是在破产配套制度中，政府性破产援助基金纷纷成立，破产行政管理机构进行试点，部分破产事务的管理职能逐步由人民法院转移至行业协会。
其实，破产行政化现象并不是我国独有，发达市场经济国家亦不乏此类现象，对于这些客观、普遍存在的现象，只要不是在个别国家或地区偶然出现，其背后一定蕴含着理性的精神。直接的命令、简化的程序、高效的决策，使得行政手段能够快速对经济危机进行反应，能够保障及时处置破产企业的资产和债务，有利于维护市场秩序的稳定，避免风险的传播和危机的蔓延。破产程序中行政权与司法权的互动具有客观优势，能够提高破产法实施效率，也能够影响破产程序的构造理念，推动破产制度的改进与创新。
Q：破产行政化的效率优势毋庸置疑，
但一味追求效率可能带来对公正价值
的威胁，您认为我们应该从哪些方面
警惕破产行政化带来的负面影响？
首先，破产行政化可能违背程序正义，损害债权人利益。破产程序始终处于法院的严格监管之下，法院主导的司法程序能够为各方权利主体提供更好的保障，并且具有权力的确定性、终局性、完整性。但破产行政化却对破产程序的公正性产生冲击，因为快速处理意味着需要减少环节的控制，减少了制约的可能性，容易导致在追求效率的过程中丧失程序的正义。
其次，破产行政化可能导致理念追求错位，激发行政权力扩张。破产法立法理念的发展经历了债权人本位，到债务人与债权人利益平衡本位，再到社会利益与债权人债务人利益并重的发展过程。然而，破产法的首要目标仍然是确保对债权人的公平分配抑或帮助企业重生，至于解决劳动者就业、维护社会稳定等其他价值目标固然重要，却已经超出破产法的能力范围，更适合由其他的法律部门予以解决。行政机关基于自己的管理目标，在危机处理过程中往往有扩展行政权力的天然趋势，倾向于主导和控制破产程序，最终可能会陷入自身行政目标与破产价值理念的冲突之中。
最后，破产行政化可能影响司法信任，阻碍法治社会建设。在行政理念不断影响破产法的适用，行政权力不断深入破产程序的过程中，如果不加以适当控制，必然导致司法权力空间被不断压缩，其虽有助于加快破产案件审理，但也可能引发公众对司法的质疑，破坏民众对司法的信任。
四、破产行政化的制度应对
Q：破产行政化乃风险时代破产法
发展的客观趋势，但其固有缺陷不
容忽视，您认为破产法对此应该采
取何种态度？
我认为，破产法应以审慎、平衡作为规制行政权力介入破产程序的基本理念。两个理念的具体内涵并不相同，但却尊重风险时代破产法制发展的客观趋势，符合商业社会的客观逻辑，具有功能上的协同互补性和内在统一性。
审慎理念蕴含着三个具体层面：其一，尽管行政效率理念不断渗入破产程序，简易破产程序、府院联动机制纷纷得以建立，但立法也应高度注意破产程序作为概括偿债程序的本质特点，程序的公平正义仍然是底线。其二，行政机关介入破产程序具体环节，必须考虑制度的成本，坚持谨慎态度，通过府院协调机制引导法院适用破产程序，不能忽视各类成本问题，应尽力探究破产立法的经济意义，考查相应规范设计可能引发的成本以及能否满足社会发展的需要。其三，虽然人民法院不断让渡和转出对破产事务的处置权，但在破产管理人协会、破产援助基金、破产管理署具体业务的操作过程中，法院仍应当保持必要的监管，只是这种监管主要以业务监管为主。
平衡理念体现为：一方面要求破产制度对所有主体一视同仁，以避免在进入破产程序后产生新的不公，在充分适应风险时代破产案件快速处置的客观需求基础之上，破产程序设计应认真考虑市场主体不同的利益诉求，对债务人、债权人、政府、破产管理人等各类主体赋予权利并课以义务，确保各方在破产法治的框架下相互合作，共同推进破产程序的顺利进行。另一方面，破产程序中的行政权与司法权之间的平衡是动态平衡，行政权力形式灵活，程序简便，处置迅速，但并不关注当事人的具体权利；而司法审查则需要严格依据法律规定执行，注重程序，注重当事人具体权利保护。风险时代的破产程序需要把握行政权与司法权之间的平衡，但两者之间的平衡应当在破产程序的动态发展中，基于两种权力不断的交替行使中实现动态的相对平衡。
Q：您在文中提到了行政权介入破产
法适用的三种类型，请问分别对应着
怎样的制度应对方式呢？
行政权介入破产法适用主要有三种类型，一是破产法制不完善导致需要行政权介入，二是破产法适用本身的行政性特质使得破产行政事务不可避免，三是系统重要性企业破产的社会外部性突出而破产法自身无法应对。针对三种不同类型，应进行不同的制度应对，分别是相关法律规范填补、机构化结构化构建和将政府管理系统重要性企业之困境纳入法治的轨道。三种类型与三种制度应对方式一一对应，面对风险时代更加不确定的世界，在企业破产案件快速处理与债权人公平保护的双重需要之下，我们需要迈向混合型破产程序，既尊重行政权力的适当介入，也对其进行必要的监管，使其与司法权协同互补，共同推进破产程序的公正与高效。
