2021年11月25日，上海市人大常委会审议通过《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》（以下简称《若干规定》），该规定系市人大常委会依据全国人大常委会2021年6月10日授予的立法权而制定颁布的浦东新区法规之一。浦东新区法规是支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的重要法治保障。企业破产制度是社会主义市场经济体系的基础性法律制度，是助推经济社会高质量发展的重要保障，也是法治化营商环境的重要支撑。立法机关高度重视企业破产制度的构建完善和有效运行，根据我国企业破产制度的实施情况和发展需求，已将现行企业破产法纳入全面修订的进程。在此背景下，我市在首批浦东新区法规立法成果中推出具有创新内容的企业破产制度，对破产审判工作提出了新的更高要求。其中，《若干规定》第六条设立的重整保护期和无正当理由未申报债权失权制度，是对企业破产法重整程序规定的重大创新。鉴于浦东新区法规具有试验性、变通性、区域性等特点，在司法实践中，根据《立法法》第九十条第二款的精神，变通法律法规的特殊法规在其适用范围内具有优先适用性，在一定范围可以产生“替代”相应法律法规的效果。为在办理破产工作中依法正确实施《若干规定》，充分发挥重整保护期及失权制度的价值与功能，全面保护债权人、债务人、重整投资人等利害关系人的合法权益，上海市浦东新区人民法院经过近一年的探索实践和深入调研，在市、区两级人大有关部门和上级法院指导下，在组织多方面专家学者认真研讨论证的基础上，制订了《关于办理破产适用浦东新区法规的实施规则(一)》（以下简称《规则一》），经院审判委员会讨论通过，现已发布并试行。
《规则一》共11条，整体分为6个部分，分别是：债权申报、重整保护期制度、无正当理由未申报债权失权制度、重整与破产清算的程序衔接、追加债权申报以及附则。本规则进一步明确了《若干规定》第六条重整保护期和无正当理由未申报债权失权制度的适用条件，并对适用该条的办案规范、操作流程予以细化，主要在以下4个方面作出规定，保障困境企业司法重整得以有序推进、顺利实施。
一、明确重整保护期制度的适用条件
《若干规定》第六条第一款规定，在企业破产重整程序中，债权人未在人民法院确定的期限内申报债权的，不得在重整计划执行期间及重整保护期内行使权利。该条款系在企业破产法第九十二条基础上，将重整计划执行完毕后的一年期间规定为重整保护期，在该期间内继续冻结逾期申报债权人的权利行使。但无论是企业破产法还是《若干规定》均未明确延迟债权人权利行使的适用条件，因此在审判实践中适用重整保护期制度时，需要明确《若干规定》第六条第一款规定的“人民法院确定的期限”应如何认定。实务中对此有不同认识，有观点认为应限定在法院发布受理重整案件公告中确定的债权申报期限，即企业破产法第四十五条规定的最短三十日、最长三个月。未在该期限内申报的债权人需延迟行权，以防止重整计划草案因债权补充申报而多次修改，影响重整进程。经反复讨论后倾向于认为，无论是破产清算程序还是重整程序，法律均给予未在法院确定期限内申报债权的债权人在一定期限内补充申报的权利。人民法院在关注促进重整质效的同时仍应注意保护债权人等利害关系人的合法权利。参照最高人民法院编写的人民法院受理重整案件的公告样式，目前审判实践的常见做法是以“重整计划草案提交债权人会议讨论前”作为债权补充申报的截止时间。鉴于《若干规定》第六条未对既往的债权申报期限作出调整，同时考虑到将重整计划草案提交债权人会议的目的是交付债权人表决，而表决程序是影响重整成败的最重要环节，故《规则一》第3条将债权补充申报期限进一步明确界定为“重整计划草案提交债权人会议表决前”，并在第4条第1款中再一步明确债权人未在该期限前申报债权的，须延迟至重整保护期届满后方能行使权利，从而使重整保护期制度的适用条件更加清晰，也较为合理，避免产生争议。
根据前述所明确的适用条件，浦东法院制定了裁定债务人重整的公告样式作为规则的附件，以规范相关工作流程。
二、规范失权制度的实施方式
《若干规定》第六条第二款规定了无正当理由未申报债权的失权制度，对于已收到债权申报通知和失权后果告知书的已知债权人，无正当理由未申报债权的，法律剥夺其主张清偿的权利，从而激励已知债权人及时申报，减少重整程序的时间和经济成本，提升重整质效。但鉴于失权制度涉及对债权人实体权利义务的调整，对债权人利益影响较大，因此在具体适用时应当精准操作，防止不当损害债权人利益。《规则一》秉着对这一创新制度既要有效适用又要审慎把握的原则，从以下方面完善相关实施机制。
1.明确已知债权人的范围。《规则一》第5条第3款对已知债权人概念进行界定，规定已知债权人系指能够查明有效联系方式的债权人，并详细罗列了债权人信息的查询途径，从而对失权制度的适用主体予以明确。
2.规范告知送达的流程。失权制度的适用前提是已知债权人已收到债权申报通知，知悉债权申报期限及未按期申报债权导致的失权后果。为保护债权人合法权益，浦东法院制定了《债权申报通知和失权后果告知书》文书样式，作为本规则的附件，供办理案件过程中使用。《规则一》第5条第1款、第2款还对管理人协助通知债权人并送达相关材料的工作流程予以规范，明确送达材料内容、送达方式，以便管理人在实务中正确履行职务，提高工作质效。
3.界定正当理由的判断标准。失权制度的具体适用需要明确什么是已知债权人逾期申报债权的正当理由。实务中有观点认为，可根据民事诉讼法第八十六条关于期限顺延的规定，以是否属于不可抗拒的事由作为判断标准。经认真讨论后倾向于认为，不可抗拒的事由在审判实践中的认定过于严苛，失权制度的法理基础在于，债权人因主观过错怠于行使的权利，法律不再予以保护，故应当从债权人是否具有可归责性的角度设置正当理由的衡量标准。据此，根据《规则一》第6条的反面解释，如已知债权人未按期申报债权系因不可归责于自身的事由，则不适用失权制度，从而将不存在主观过错的债权人继续纳入法律保护的范围。
另关于债权人对异议处理的后续救济途径，起草中也极为关注，但由于目前认识不尽统一，且作为地方法院也不宜就此作出规定，故本规则中暂未作出规定。
三、细化管理人对逾期申报债权审查处理职责
管理人对于债权补充申报期限届满后所申报的债权应如何处理，实务中有不同做法，部分管理人认为逾期债权仅能在重整保护期届满后得以受偿，此时管理人已履职结束，逾期申报债权能否受偿及受偿金额不再属于管理人的审查职责，因而对逾期申报债权不予审查。这种做法既不利于重整企业全面梳理负债情况以尽早处理与债权人的争议纠纷，亦将导致投资人难以准确评估重整企业面临的债务及潜在风险，从而对参与重整投资产生严重顾虑，不利于重整程序的顺利推进。对此，《规则一》第4条第2款明确了管理人对逾期申报债权的登记审查义务，要求管理人将逾期申报债权作为单独类型进行登记并按照重整计划规定的债权类别注明清偿条件，以便于重整企业及投资人全面掌握企业负债情况，对逾期债权的后续清偿早做规划、提前准备，防止重整企业在后续清偿中因资金短缺而再次陷入困境。
此外，《规则一》第7条进一步规定，如管理人认为逾期申报债权符合无正当理由未申报债权的失权情形而不应清偿的，应当向已知债权人说明具体理由和依据，并提供《债权申报通知和失权后果告知书》等通知材料的送达凭证供债权人核查，从而尽可能妥善处理与化解已知债权人对失权后果可能引发的异议与纠纷。
四、完善程序转换衔接机制
破产审判实践中存在重整程序和破产清算程序互相转换的情况，《规则一》对适用重整保护创新制度中遇到两种程序转换的特殊情形，亦作出相应规定。
根据《若干规定》第六条，重整保护期与失权制度仅限于破产重整程序，在破产清算程序中没有适用的余地，《规则一》对此予以进一步明确。其中，第9条明确，当重整程序转为破产清算程序后，此前未在重整计划草案提交债权人会议表决前申报的债权人可在破产财产最后分配前补充申报并参与财产分配，不受重整程序中重整保护期与失权制度的限制。对于破产清算程序转为重整程序的案件，第8条第2款要求管理人进一步履行通知义务，向尚未申报的已知债权人送达申报通知和失权后果告知书，从而完善程序转换后的制度衔接机制。
总之，《规则一》作为浦东法院贯彻实施浦东新区企业破产法规关于促进重整保护创新制度的试行规范，还需要在今后办理破产工作中不断深化实践。我们期待有一批取得成功经验的典型示范案例不断涌现，以更好体现运用重整保护制度救治困境企业的司法职能，为助力浦东引领区经济社会高质量发展、进一步优化完善破产制度提供可复制可推广的经验。
来源：上海市浦东法院
