理公破产法漫谈
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人民法院受理破产申请后，债务人财产自动受到破产程序禁止个别清偿保全效力的保护，这是破产程序中债务人财产保全措施需要解除的理论基础，也是破产申请受理裁定的法律效力之一。
根据《企业破产法》第十九条的规定，在人民法院受理破产申请之后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。但保全措施该由谁来解除、何时解除、应当采取什么程序解除等，《企业破产法》及相关司法解释没有进一步作出规定。
法律规定的缺失在一定程度上引发了司法实践的混乱以及制度架空虚设。在形式主义与功能主义相平衡的立法模式下，为了维护破产程序的优先效力，《企业破产法》第十九条亟需立法层面的完善。
《企业破产法》第十九条的实施现状与困境
《企业破产法》第十九条没有规定解除保全措施的实现程序，只对解除保全和中止执行的结果状态进行了笼统表述。受理破产申请后，解除债务人财产的保全措施是推进破产程序的前提工作，在破产程序中解除债务人的保全措施是必要且紧迫的，其根本目的也是基于全体债权人的利益考量，通过解除保全措施达到禁止个别清偿及消除影响破产程序的各种负担，以便于债务人财产接管、评估、处置，进而保障各类债权的公平清偿。债务人财产的保全措施能否解除对发挥破产法的程序利益，建立市场化、法治化的破产制度至关重要。
然而，在实践中要充分发挥《企业破产法》第十九条解除保全措施功能却存在诸多困难：
（一）解封主体不明确，未明确赋予受理法院解封权
《企业破产法》第十九条虽未规定保全措施的解除主体，但根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》法释[2013]22号（下称《破产法司法解释二》）第七条及《全国法院破产审判工作会议纪要法》〔2018〕53号（下称《破产审判会议纪要》）第四十二条的规定看，解除保全措施的主体仍然限定为采取保全措施的相关单位，并未突破《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释（2022修正）》（以下简称《民诉法解释》）第一百六十五条关于“解除保全措施的主体必须是作出保全裁定的法院或其上级法院”的规定。换言之，在法律和司法解释层面并未明确赋予受理破产法院解封权。但从破产实践看，对债务人财产采取保全措施的单位并无主动或者快速解除其自己保全措施的动力，这是导致破产程序解封效率底下的根源。由于《企业破产法》第十九条及相关司法解释对解除保全措施的主体存在制度空缺，给破产实践解除保全措施制造了分歧与困难。
（二）解封期限不明确，未及时解封无不利后果
《企业破产法》第十九条未规定解封期限的问题。《破产法司法解释二》第七条对此的规定是采取保全措施的相关单位在知悉法院已经裁定受理债务人破产申请时应当“及时”解封。但多长时间算“及时”？不得而知。这种模糊的立法用语，于破产实践有百害而无一益。对于未及时解封的不利后果，破产法及《破产法司法解释二》均未有规定，仅在《破产审判会议纪要》第四十二条中规定执行法院收到破产受理裁定不解除查封、扣押、冻结措施的，破产受理法院可以请求执行法院的上级法院依法纠正。该规定在实践中具有一定的作用，但刚性不足，仍然未解决破产解封效率低的问题。
（三）需配合解封的主体广泛引发解封难
由于实践中债务人财产的保全措施基于不同的发生原因，而产生了民事保全、行政程序中的保全（如海关、税务机关的保全），甚至是刑事司法保全措施。为此，《破产法司法解释二》第七条规定“对债务人财产已经采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人对破产申请后，应当按照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施”。但实践中，在法院系统内部，解除受理破产申请法院以外的法院的保全措施效果甚微，相关法院通常会以未收到保全申请人的解除保全申请为由拒绝解除保全或者拖延办理解除保全，甚至以处于轮候状态保全未生效来进行回应。在此情况下，针对法院系统外部的保全更是难以得到配合，这些部门与法院没有隶属关系与监督关系，并不配合破产管理人，导致解除查封难。如实践中，有的财产登记机关只认可查封机关，当管理人携带协助解除函向财产登记机关申请协助解除保全措施时，得到的回应通常是“仅受理查封机关的解封申请”，即使是受理破产申请的法院通过工作函的方式以及寻求共同的上级机关进行协商寻求解决也于事无补。《企业破产法》第十九条的“应当解除”看似有强制效力，公安机关、税务机关、海关、工商行政管理机关等行政机关可以完全视而不见而不会遭受任何不利后果。
上述种种“解封难”现象对于破产程序的顺利进行造成了阻碍，严重影响了破产进程。
破除解封难的实践路径
针对破产程序中债务人财产保全措施的解除，《企业破产法》第十九条仅规定人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，但并未进一步规定解除程序以及解除保全措施的主体，故实践中存在不同的解除保全措施的路径。破产管理人向作出财产保全措施的法院申请解除保全措施是企业破产实践中最普遍的情况，因执行法院作出解除财产保全决定的前提为已知悉破产受理法院裁定债务人进入破产程序，且人民法院在裁定受理破产申请时应当同时指定管理人，故司法实践中多由破产管理人通知相应法院解除对债务人财产的保全措施。如果所有采取保全措施的单位都能积极依法处理管理人提出的解封申请当然是最理想的状态。
但正如上文所述，实践中往往相反，对债务人财产采取保全措施的单位往往抱着事不关己高高挂起的态度并不主动或者快速解除应当由其自己解除的保全措施。
人们在意识到解封难问题存在的同时，也在积极探索破除的方法，目前存在多种路径的选择与尝试，主要包括：
一是首封法院移交处置权。《破产审判会议纪要》第四十二条规定“……（执行法院）根据破产受理法院的要求，出具函件将查封、扣押、冻结财产的处置权交破产受理法院。破产受理法院可以持执行法院的移送处置函件进行续行查封、扣押、冻结，解除查封、扣押、冻结，或者予以处置。”该规定首次提出了由首封法院移交处置权的方式解决解封难问题。根据执行相关规定，对财产首次查封的法院享有执行财产的处置权，由首封法院移交处置权的方式只需要对接一个法院即首封法院即可解决问题，该种方式的优势是简便易行。缺点是对非法院作出的保全措施，没有“首封法院”的情况下，该种方式无法适用。
二是破产管理人可先行处置采取保全措施的财产。安徽省人民政府支持该做法，并鼓励优化破产案件财产解封及处置机制，在人民法院受理破产申请后，有关保全机关在收到解除通知或联系函，以及在知悉破产申请受理后未及时解除保全措施的，财产处置方案经债权人会议同意和法院审核后，破产管理人可不经保全机关同意先行处置被查封的破产财产，处置后依据破产受理法院出具的解封裁定等相关法律文书办理解封和财产过户、移交等手续即可。
三是上级法院径行解封。受理破产申请后，省内法院不予解除保全措施的，受理破产申请的法院可以层报共同上级法院解除保全措施，上级法院收到报请后立案监督，符合解封条件的，径行裁定解除保全措施。
四是特定条件下破由产受理法院径行解封。裁定受理破产申请的法院是否可径行裁定解除其他法院作出的保全措施，实践中争议较大。支持者认为在《企业破产法》相关司法解释制定的过程中，全国人大法工委就此问题向最高人民法院复函指出：相关法院或者行政机关未依据《企业破产法》第十九条的规定解除保全的，受理破产案件的法院可以径行作出解除对债务人财产的所有保全措施的裁定。在破产实务中，也曾有案例，破产申请受理法院向作出保全措施的法院发通知要求解除保全措施，但相关法院基于作出的是轮候查封以及需由申请人申请解除保全措施而不采取相关措施，在这种情况下，破产申请受理法院直接裁定解除其保全措施。
反对受理破产法院可径行裁定解除其他法院作出的保全措施的观点可归纳为，受理破产法院仅仅是在企业破产阶段的发挥司法裁定效力，无权对其他阶段的保全措施产生效力，径行裁定解除其他法院作出的保全措施将赋予破产受理法院超越其自身应有的司法权能。
基于法律适用统一和效率原则的制度构建
在破产实务中为了发挥《企业破产法》第十九条的规范目的，应在个别债权人与全体债权人的利益中进行取舍，为破产企业的所有合格债权人创造平等清偿的权利与机会。因此，要推动制度构建，以立法的途径完善破产法第十九条，当面对不同程序、不同机关时才能更加有效地推进企业破产的进程。基于法律适用统一和效率原则，既要维护保全机关的权力与威信，也要促进解除保全措施的高效实现。在《企业破产法》的修改已被纳入全国人大常委会2023年预备审议项目的大背景下，未来应当在以下几个方面对《企业破产法》中关于债务人财产保全措施的解除规定进行优化：
（一）原则上应当由采取保全机关解封
首先，如上文所述，《破产法司法解释二》及《破产审判会议纪要》的相关规定并未突破《民事诉讼法》及《民事诉讼法解释》关于解除保全措施的主体必须是作出保全裁定的法院或其上级法院”的原则。破产程序作为民事特别程序，不应当突破该原则，债务人财产的保全措施原则上应当由作出保全的单位解除，以便统一法律适用。其次，虽然企业破产作为民事诉讼中的特别程序具有优先效力，但采取保全措施的机关具有多样性和复杂性，涉及不同性质的机关，故应首先妥善协调好各机关间的协助关系，发挥司法机关与行政机关之间的联动，共同促进破产程序的顺利推动，发挥对法院内部系统、法院与行政机关之间的职业尊重。具体可通过破产管理人及受理破产申请的法院对其他机关发出的工作协助函件。事后可由共同上级机关对未依法解除保全措施的有关机关进行相关处罚，造成严重后果的，破产受理法院可向纪检监察机关提供线索。同时，除民事保全外，应明确规定将行政保全和刑事保全等保全措施均纳入进《企业破产法》第十九条的范围中，以便于统筹发挥解除权能。
（二）应对保全机关解除保全措施设置合理期限
在通知保全机关依法解除保全措施时可在通知函件中设置合理的期限，在合理期限内相关保全机关未采取解除保全的措施或未明确答复的，则可立即进一步采取其他措施保证解除效果的实现。在《企业破产法》中设立解除保全、中止执行的期限至关重要，比如对法院解除企业的查封保全的时效作出规定，同时可通过建立法院与其他机关系统的互联网连接、平台共享实现解除保全措施期限的通知，节约时间成本，为企业赢得生存时间。
（三）如保全机关怠于解封或者拒绝解除查封，破产受理法院可径行作出解封裁定并通知保全机关
为了妥善推动破产程序的进行，当采取保全措施的机关在合理期限内未解除保全或未明确答复的，受理破产法院可径行作出解封裁定，并由破产受理法院实施解除行为，无需上级机关或其他机关的批准，此观点也被全国人大法工委所支持。
（上下滑动文字可阅览）
从域外立法经验看，域外破产法对保全措施的解除大多采“自动解除”观点。
美国破产法
TheUnitedStatesofAmerica
“申请破产会产生‘自动停止’的效果，自动停止可以立即阻止债权人的诉讼的或非诉讼的追债行为，因此至少具暂时的，债权人不能依法扣划债务人的工资、冻结债务人账户、开走其汽车、占有其房子或切断其公用服务或福利待遇”。
日本破产法
Japan
“诉讼当事人一接受破产宣告，关于破产财团的诉讼程序就中断”。
域外立法的内涵机理可为《企业破产法》第十九条的阐释提供指引，即发挥解除机制的应然效果，减少外部因素的过多介入，解除不一定必须要通过一般程序进行，应从制度价值、立法原意出发选择最合适的解除措施。
基于上述分析，《企业破产法》第十九条应当理解为在法院受理破产申请后，关于债务人财产的保全措施的解除是当然效力之一，法院一旦受理了破产申请，附加于债务人财产之上的查封等措施也即解除。《四川省高级人民法院关于审理破产案件若干问题的解答》也持此态度。司法实践中，湖北省丹江口市人民法院在（2018）鄂0381执保79号执行裁定书中认为：“本院裁定受理申请人破产清算，同时本院经审查认为申请人丹江口市祥和房地产开发有限公司申请解除财产保全符合相关法律规定。于2018年6月13日作出（2018）鄂0381破3号之三号民事裁定书，解除襄阳市中级人民法院对申请人丹江口市祥和房地产开发有限公司所有的共计23套门面房的查封”。
需要注意的是，破产受理法院解除保全后负有向原保全机关的通知义务，该义务的履行虽然不会对破产程序产生影响。但出于平衡司法权力与行政权力的需要，通过破产受理法院向原保全机关寄送相关财产已解封的告知函等方式履行通知义务是必要的。
END
责编|邹起涌
审核|方孝安
参考文献
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