破产程序中收费权质押权实现的法律问题
随着融资方式的多样化，涉及诸如行政性、经营性、事业性各类的收费权质押[1]作为一种债权保障方式，在企业融资中发挥了重要作用。当借款企业走向破产时，如何看待和解决收费权质押问题，也成为了破产程序中的热点议题和难题。
本文拟从法律与司法实践的角度，探讨企业破产后收费权质押优先权的存续、范围、金额、实现方式等相关问题，对破产程序中如何处理收费权质押的优先权争议问题提出相关建议。
一、破产程序中常见的收费权质押类型
收费权质押是指，企业将其未来获取的特定收入或收费权利作为质押物，向债权人提供担保的法律行为。我国现行法律并未将收费权（理论中也有称为“收益权”）作为独立的权利类型予以规范，相关内容散见于司法解释、部门规章及其他规范性法律文件。[2]
《民法典》物权编对动产及权利质押作出了规定，为收费权质押的设立提供了法律依据。《民法典》第四百四十条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、本票、支票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）现有的以及将有的应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”[3]虽然本条未直接在可出质的权利中列出“收费权”，但其规定的“将有的应收账款”、“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”内容，也为收费权质押提供了可能性。
《动产和权利担保统一登记办法》第三条第二款明确规定：“本办法所称的应收账款包括下列权利：（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。”[4]由此可见，收费权属于该条第三项规定的“……基础设施和公用事业项目收益权”，符合应收账款的概念，可以适用与应收账款相关的法律规定。
由于收费权质押具有法律基础稳固、融资能力强、风险可控等优点，金融机构对其认可度较高；加之市场需求不断增长，基础设施建设领域对资金的需求越来越大：如在新能源项目中，光伏、风电等电站项目的建设和生产往往需要大量的资金投入，为了筹集资金，项目公司通常会采用多种融资方式，并通过多种增信措施来提高融资成功率、降低融资成本，如，项目公司通过将电费收费权质押给金融机构或垫资机构，从而获得所需的资金支持。上述越来越大的市场需求推动了收费权质押的广泛应用。
如濮阳濮范高速公路有限公司、四川成安渝高速公路有限公司、南阳市高速公路有限公司、内蒙古准兴重载高速公路有限公司等破产案件中均存在公路收费权质押的情形。由于公路的所有权属于国有，故公路收费权质押不会与其所占有的土地使用权、房屋、附属设施的抵押权产生冲突。
但是，市场变化、初期成本过高以及经营管理等问题，可能导致以质押收费权而获取贷款的企业，其收费所得无法满足该企业的还款需要，因而被债权人提起诉讼并予以强制执行，最终进入到破产程序。
目前，涉及到收费权质押的破产案件中相关的收费权类型包括以下几种：
（一）公路收费权
如濮阳濮范高速公路有限公司、四川成安渝高速公路有限公司、南阳市高速公路有限公司、内蒙古准兴重载高速公路有限公司等破产案件中均存在公路收费权质押的情形。由于公路的所有权属于国有，故公路收费权质押不会与其所占有的土地使用权、房屋、附属设施的抵押权产生冲突。
（二）电费收费权
如福建加华电力开发有限公司、苏州康盛风电有限公司、东港市深能新能源有限公司、天威（大安）新能源有限公司等供电企业的破产案件中存在电费收费权质押的问题。但同时，也存在着对电站所占有的土地、房屋、设备等财产上抵押权或其它担保物权的冲突问题。
（三）门票收费权
如南京欢乐水魔方水上乐园门票、河北野三坡旅游投资有限公司、陈家沟太极拳发展有限公司、桂林广维文华旅游文化产业公司，存在着门票收费权质押的问题。运营“印象·刘三姐”项目的桂林广维文华旅游文化产业公司破产案件被最高人民法院在2018年被选为十大破产典型案件。
（四）其他收费权
按照司法实践，如排污收费权、学费收费权、水费收费权、天燃气收费权等其他收费权质押问题并无相关案例可供参考。但在盛运环保系公司破产案件中，涉及了电费、垃圾处理费、省补、国补等相关收费权质押的问题。
二、收费权质押优先权在破产中是否存续
根据《破产法》的规定，质押权作为担保物权，在债务人破产后应当优先于普通债权受偿。[5]然而，因收费权属于未来权利，故其质押效力在债务人破产时可能会面临挑战。
如在中国农业银行股份有限公司大安市支行与天威（大安）新能源有限公司别除权纠纷案（【2019】吉08民初84号）中，吉林省白城市中级人民法院认为：
“大安天威在人民法院受理破产重整后，双方当事人原签订并正在履行的《固定资产借款合同》、《抵押合同》、《权利质押合同》，以及大安天威与国网吉林省电力有限公司《吉林省新机购售电合同》应视为解除。……大安天威重整计划草案被人民法院批准执行后，享有优先清偿的担保债权已经依法予以保护，对于按照重整计划减免的债务，债务人不再承担清偿责任。因此，大安农行请求对人民法院受理重整后的大安天威，继续享有大安天威在国网吉林省电力有限公司应收电费质权及优先受偿权于法无据，本院不予支持。”
但是，在类似案件中，也有法院明确认定优先受偿权仍然存在。在中国长城资产管理股份有限公司江苏省分公司与苏州康盛风电有限公司普通破产债权确认纠纷案（【2018】苏0507民初6991号）中，江苏省苏州市相城区人民法院认为：
“不管是2016年4月签订的《购售电合同》，还是自2018年7月19日后开始建立的事实上的购售电合同关系，康盛风电公司所享有的电费收费权以及基于收费权产生的应收账款并未产生实质变化，长城资管江苏分公司享有的电费质押权于2013年6月5日登记在中国人民银行征信中心《动产权属统一登记——初始登记》上，具备一定的公示效力，登记信息上显示‘电费收费权产生的应收账款作为质押标的，金额共计3亿元，期限十年’，故该质押标的‘电费收费权产生的应收账款’至今尚未到期，因此经公示登记的电费质押权至今仍然有效。”
最高人民法院在南京欢乐水魔方旅游有限公司、中国进出口银行保证合同纠纷二审民事判决书（（2020）最高法民终910号）中，在收费权出质人进入破产程序后，仍然认定质权人对收费权享有优先受偿权，作出如下判决：
“进出口银行对南京水魔方公司享有的南京欢乐水魔方水上乐园门票收费权在死海旅游公司应偿还的贷款本金7881万元以及利息、复利、罚息……按《借款合同（进口信贷固定资产贷款）》约定的方式计算）范围内享有优先受偿权。”
我们认为，在收费权出质人进入破产程序后，仍应认定收费权质押有效存在，并享有优先受偿权，理由如下：
首先，收费权质押本质上是基于收费的长期性而进行的融资安排，债权人和出质人在签订质押协议时，存在通过长期收费还本付息的预期，如出质人一旦进入破产程序就推翻这一融资安排，则将使得这一金融工具的基石被瓦解。
其次，目前否认收费权质押在破产后仍存在的理由多是认为，在破产后，尽管形成收费债权债务关系的主体之间的合同关系被推定为解除，但实际上收费行为却以事实合同关系的形式继续存在。如果仅仅依据《企业破产法》中关于合同解除的规定来否定收费权质押的合法权益，则存在利用破产程序逃避债务的嫌疑，破产法的公正性和权威性可能会被玷污。
最后，在破产实践中，拥有收费权质押的企业一旦进入破产程序，由于其特许经营权所蕴含的价值，如果进行破产清算，将会造成极大的经济损失。因此，这些企业通常会选择破产重整，以保留其主体资格，维持特许经营权的有效性，从而确保收费权的持续存在。在这种情况下，以破产清算为前提的推定与实际的破产操作并不相符。因此，基于破产清算的假设来否定收费权质押的有效性，这种做法缺乏合理性。
总之，我们认为，在出质人启动破产程序之后，应当明确收费权质押不会因出质人的破产而失效。这样的立场有助于确保破产法与金融法、物权法等现有的法律体系协调一致，维护收费权质押作为一种担保措施的公信力。
三、收费权质押优先权的范围
根据司法实践，管理人在确认收费权质押权的优先受偿权金额时，应当从以下方面来确定：
（一）在特定账户内沉淀的收费
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条第四款规定，“以基础设施和公用事业项目收益权、提供服务或者劳务产生的债权以及其他将有的应收账款出质，当事人为应收账款设立特定账户，发生法定或者约定的质权实现事由时，质权人请求就该特定账户内的款项优先受偿的，人民法院应予支持。”[6]
在实务中，金融机构以收费权质押的方式放款时，通常都会设定特定账户以作为还本付息的账户。特定账户往往都是由出质人在质权人（以银行为主）开立收费专用账户，并且出质人定期将款项转入该账户。如《国家开发银行公路收费权质押贷款管理暂行办法》中规定：
“开发银行和出质人可在公路收费权益质押合同中约定：（一）在质押期限内，出质人应在开发银行分行或指定行开立公路收费专用账户，出质人对公路过往车辆收取的通行费全部或按贷款比例存入公路收费专用账户；（二）在质押期限内，质权人监管出质人使用专用存款账户内的资金；（三）在质押期限内，出质人应保证开发银行贷款对金到期日、每季结息日前10日内，在开发银行分行或指定行的专用账户中备有足够的资金用以偿还开发银行的当期贷款本息，开发银行有权在到期日或结息日当日从出质人在分行设立的专用账户中直接扣收贷款本息或指示指定行从出质人在其设立的专用账户中以特种转账方式扣收贷款本息。”[7]
实践情况下，出质人则不会将全部通行费均转入特定账户。以高速公路收费为例，出质人通常会与高速公路联网收费结算机构进行结算。通行费首先汇入出质人的账户，随后，由出质人按照还本付息的金额要求将所需资金转入特定账户，其余通行费用由出质人自行支配。然而一旦出质人遭遇债务困境，他们可能就会停止向指定账户转账，导致该账户资金枯竭，变成所谓的“僵尸账户”。
值得注意的是，只有资金进入到特定账户的收费质权人才能享有优先受偿权；对于进入到普通账户的资金，因其与其他资金混同，质权人的优先受偿权也随之灭失。如国银金融租赁股份有限公司与北京科诺伟业科技股份有限公司案外人执行异议之诉案（【2018】甘民终270号）中，甘肃省高级人民法院认为，
“中能公司在中国工商银行张掖新建街支行的账号为×××的银行账户系该公司的日常结算账户，并非设立的质押专户或监管账户，该账户内收入并非仅有电费结算收入这一唯一来源，支出也非租金支付这一唯一支出，国银公司未能对该账户进行特定化、区分及控制，中能公司可对该账户自由使用，进入该账户的电费等款项已经与其他资金混同，作为种类物的货币资金，进入中能公司的普通账户后，即形成中能公司的一般财产，国银公司并未实际占有或者通过特定化中能公司的银行账户间接占有质物，已丧失对该部分电费享有的质权。故国银公司主张其对张掖市中级人民法院从中能公司×××的银行账户内扣划的19100703元存款享有足以排除强制执行的权利的上诉理由不能成立，本院不予采信。”
（二）已经被查封扣押的收入
《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第十二条规定，“生效法律文书确定申请执行人对被执行人的公路、桥梁、隧道等不动产收益权享有质权，申请执行人自行扣划收益权收费账户内资金实现其质押债权，其他债权人以申请执行人仅对收费权享有质权而对收费账户内资金不享有质权为由，向人民法院提起异议的，不予支持。在执行过程中，人民法院可以扣划收益权收费账户内资金实现申请执行人质押债权，收费账户内资金足以清偿债务的，不应对被执行人的收益权进行强制变价。”[8]在实务中，收费权质押案件在执行过程中，执行法院通常通知收费权的结算对方（如电网、公路费用结算中心等），将结算账户的资金（包括已有的和将有的）予以冻结，从而保障收费权质押权的实现。
在中国康富国际租赁股份有限公司与红河华君电力有限公司等执行案（【2019】京01执863号之一）中，北京市第一中级人民法院称，
“在诉讼中，本院还保全了被执行人蒙自奥特斯维光伏发电有限公司所享有的对云南电网有限责任公司未到期债权，执行中，本院依法扣划了已到期的部分，共计执行回款人民币30638277.27元。上述已执行的款项，本院扣除部分执行费后已发还申请执行人中国康富国际租赁股份有限公司。”
在出质人进入破产程序时，通常在结算账户还有资金未予执行，对于该部分资金的归属，收费权质押权人应当具有优先受偿权。
（三）未来的收入
由于收费权通常具有持续性和稳定性，如公路、桥梁、隧道、渡口等交通设施的收费权，这些设施将在未来一段时间内持续运营。并且，基于上述设施过往的流量和收费标准，能够合理预测到未来的收费金额。这些费用在未来一段时间内将持续产生，因此，质权人不仅有权就现有的收费权优先受偿，还有权对未来可能产生的收费权享有优先受偿权。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条第四款规定，“质权人请求折价或者拍卖、变卖项目收益权等将有的应收账款，并以所得的价款优先受偿的，人民法院依法予以支持。”[9]上述所称的拍卖变卖项目收益权，其本质上就是对未来收入的价值的变现。
2018年，衡南县人民法院依法决定对潭衡西高速公路收费权进行整体拍卖，湖南省高速公路投资集团有限公司以106.24亿元拍卖成交，即是将公路收费权未来收入的权益进行处置变价的典型案例。
（四）收费权的代位物
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第四十二条第一款规定，“抵押权依法设立后，抵押财产毁损、灭失或者被征收等，抵押权人请求按照原抵押权的顺位就保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿的，人民法院应予支持。”[10]这是担保物权的物上代位性的体现，同样，质押权的物上代位物，质押权人也享有优先受偿权。
在邻水县交通发展有限公司、东方前海智伟投资管理（杭州）合伙企业、中国农业银行股份有限公司邻水县支行金融借款合同纠纷案（【2020】川民终1514号）中，四川省高级人民法院认为，
“根据《中华人民共和国担保法》第七十三条‘质权因质物灭失而消灭。因灭失所得的赔偿金，应当作为出质财产’的规定，因国家取消政府还贷二级公路收费致质押的收费权灭失，使质权归于消灭，但国家因取消收费权由中央、省级人民政府给予补助金应当作为出质财产。”
四、收费权质押权与其他优先权冲突问题
实务中，应收账款的质押往往会与底层资产的抵押权人发生冲突，最常见的是租金收益质押权人与房屋的抵押权人发生冲突。如在内蒙古万兆商贸有限公司、天津银行股份有限公司天保支行再审案（【2020】最高法民申2989号）中，在房屋抵押之后，房屋所有权人又将房屋租金收益设定应收账款质押权，最高人民法院认为，
“万兆公司（注：在后登记的质押权人）则对案涉房产租金收益，仅是相较于无担保的普通债权人享有优先受偿的权利。从现行法律规定看，对于同一财产向两个以上债权人抵押的，法律确立了根据是否完成公示以及公示先后情况来确定清偿顺序的规则。……万兆公司仅可在抵押权人天津银行天保支行的债权得以完全清偿后租金仍有剩余时，就该剩余部分租金享有优先受偿权。”
如最高人民法院民二庭所言，
“之所以将不动产收益权纳人应收账款，是因为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和共用事业项目本身不能转让，甚至只能允许特定的主体进行经营，具有限制流通的特点，因而不能作为抵押权的客体。但其本身又有稳定的收益，为实现物尽其用的目的，例外地允许其以收益权的形式间接地实现其财产价值。”
许多特许经营权的底层资产因限制流通，故无法设定抵押，只能采用收费权质押的方式融资，这也使得收费权质押在许多情形下并不会与底层资产抵押冲突。如高速公路项目，根据《民法典》第二百五十四条：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有”，因此在高速公路的土地使用权与高速公路设施都无法设定抵押权。
但在收费权质押中，仍然会存在着与特定财产的优先受偿权的冲突问题，体现在：
（一）与建设工程款优先受偿权的冲突
《最高人民法院关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优先于质权的请示的答复》（【2005】执他字第31号）中认为，
“车辆通行收费权是公路经营权中的主要内容，执行中可以转让收费权或者直接从所收费中提取款项。施工单位的优先受偿权应及于该收费权，可以从提取的款项中优先受偿。根据《担保法〉及最高人民法院有关司法解释的精神，工程款优先受偿权应优先于异议人就公路收费权设定的质押权。”[11]
基于上述讨论，由于从收费中获得清偿是工程款优先受偿权的主要实现途径，并且收费的实现依赖于施工单位的工作成果，因此，建设工程款优先受偿权及于收费权并且优先于收费权质押权。
（二）与底层资产抵押权或担保权利的冲突
除了工程款优先受偿权之外，收费权质押权还可能与其他底层资产的抵押权或担保权利存在冲突。
除了工程款优先受偿权之外，收费权质押权还可能与其他底层资产的抵押权或担保权利存在冲突。就实务而言，土地使用权抵押、房屋抵押、设备抵押或融资租赁、所有权保留等非典型担保通常也会对收费权质押权构成威胁。对于上述冲突，我们认为应当从以下角度进行处理：
其一，通常而言，收费权质押权通常是基于特许经营权而建立的这种权利的价值依赖于整体运营资产。因此，如果收费权的实现所依赖的资产已经被设定了担保负担，那么在继续经营的过程中，应当给予优先受偿权人以适当的补偿。具体来说，当底层资产上存的优先受偿权时，这一权利应当优先于收费权质押权。
其二，对于让与担保、所有权保留或融资租赁等非典型担保形式，考虑到它们对于整体运营价值的重要性以及其内在的担保属性，我们认为应当限制相关权利人行使取回权。同时，应依据资产的评估价值对权利人进行补偿，确保其获得的清偿不低于在破产清算程序中所能得到的清偿。
五、收费权的价值评估
根据我们检索到的资料，涉及收费权质押的案件在实践中往往选择了破产重整而非破产清算。这一趋势的出现，主要原因在于收费权质押与特许经营权紧密相关。一旦原主体被注销，办理特许资质将面临重重困难，而仅有底层资产在市场中很难找到买家，进而导致清偿率大幅下降。因此，破产重整成为了一个更为合理的选择。
在破产重整的程序中，通常需要对债务人的资产进行评估，以确定在破产清算情况下债权人能够获得的清偿利益，并评估重整计划的优越性。在实务中，多数企业采取清算价值来确定优先受偿权的金额，即优先受偿权人在特定财产的清算评估价值内享有优先受偿权。超过该价值的部分，优先债权转为普通债权进行受偿。当然，也有部分重整计划是依据特定财产的市场评估价值来确定优先受偿权。
但是，对于收费权质押中的收费权如何评估的问题，在实务中存在以下难题。：
（一）有没有必要进行估值
有的破产案件（如前述天威（大安）新能源有限公司破产案）中认为，在收费权质押出质人进入破产程序后，收费权质押就因收费合同本身的解除而不复存在，因此没有必要进行估值。
另外的案件只承认在破产受理之前收费权质押权的价值，如四川省宏阳水电有限公司重整计划草案中安排：
“上述中信银行关于铁西电站电费应收账款质押优先权实际价值按照设立质押权时起至法院裁定受理破产时止（2018年10月底）期间的发电收入扣除应缴税费和人力成本等支出后的收益计算:发电收入4790万元-78.5万元（应交税费）-763.30（电站人工成本）=3948.2万元。”
在这种安排之下，自然没有对收费权进行估值之必要。
但是，如前所述，我们认为，收费权的价值进入破产程序后是客观存在的，考虑到破产重整实务的惯常操作以及为各方决策提供参考的需要，因此，对收费权的估值是有必要的。
（二）应当按照清算价值（清算假设）还是市场价值（持续经营假设）进行估值
在法律实务中，确定优先受偿权的金额一般是基于特定财产的清算评估价值，但是也存在依据市场价值确定的情形。如在东北特钢重整案中，“清算假设下的三家公司资产评估值合计为105.34亿元，持续经营假设下的三家公司资产评估值合计为214.78亿”，[12]最终是以持续经营假设下的评估价值（即市场价值）来确定优先受偿权金额。因此，我们认为，以清算假设进行评估并不是唯一确定优先受偿权金额的方法。
对此问题实务中曾有过争议，在广东巨石投资有限公司、东莞市光华医院有限公司等破产债权确认纠纷案（【2023】粤1971民初6482号）中，东莞市第一人民法院认为，
“申请人珠海横琴润创投资企业（有限合伙）向本院申请光华医院破产重整，并非破产清算，光华医院管理人以评估报告的市场价值认定中融信托公司担保债权的特定财产价值，并未损害普通债权人的权益，也没有违反法律规定。”
诚然，如果承认收费权出质人在进入破产程序后，收费权仍然存在价值，那么只能假定出质人仍在持续经营而不能假定出质人进行破产清算。因此，无法进行清算价值的评估，只能进行市场价值的评估。但是，如果进行市场价值的评估，就会面临另一问题——重整投资人投资的意义在哪里？通常重整投资人对破产企业进行投资，相较于投资未破产企业而言，要面临更多的问题，但是因为资产价格较低，故重整投资人权衡之后决定进行投资，因为资产价格方面的优势可以弥补其它方面的风险。如果以市场价值确定优先受偿权，并以此进行模拟破产清算，则意味着资产价格方面没有任何吸引投资人的优势，并且导致与投资人谈判的空间被大大压缩。
我们认为，对于收费权的估值，只能在持续经营假设的情况下进行市场价值评估，同时，应当考虑到出质人已经进入破产程序的客观情形，在市场评估价值的基础上再运用快速变现法进行折现，计算出快速变现的价值，作为重整程序中确定优先受偿权金额的参考。
（三）对收费权市场价值评估
对于电费收费权价值的确定，在南平市融桥融资担保有限公司、福建加华电力开发有限公司破产债权确认纠纷二审案（【2022】闽07民终877号）中，福建省南平市中级人民法院认为应从以下方面进行判断：
“1.加华公司的经营范围为旧县松源一级电站及岩后雷打裂二级电站建设和经营，即加华公司除了电费收入以外，并无其他经营收入，案涉电费收费权价值与经营权价值可予以等同。2.前述投资人支付的对价实际上囊括了实物资产价值以及后续经营权的价值，故实物资产价值应从该对价中予以剥离……3.加华公司进入破产重整前，管理人为提升加华公司资产价值（主要是经营权价值）投入人力、物力，包括添置、维修设备等，为此产生共益债务6086451.36元，并支出破产费用5321300元（已扣减预留的财产追索费用300000元），该部分费用已物化于交易价值中，应在转让价款中予以扣减。”
在实务中，评估公司提供的公路收费权质押价值见下图[13]：
在收费权评估的过程中，最有争议的是底层资产的价值是否排除在外，对此，我们认为应当区分情况对待。
1.底层资产无法抵押或设定担保的收费权
对于公路资产中的土地使用权和公路设施来说，目前上述资产在实务中无法办理抵押，只能通过收费权质押进行融资，而收费权质押本身就包括了这些资产的价值。对于这类收费权，我们认为，底层资产的价值基本均已整合进收费权价值之中，因此，对收费权的价值评估时不宜再扣除该部分底层资产的价值。
当然，对于底层资产上存在的法定优先权，如建筑工程款优先受偿权等，在对收费权进行价值评估时应当扣除这部分优先受偿权金额。
濮阳濮范高速公路有限公司重整计划中即采取上述做法：
“濮范高速相关基础设施不应作为濮范公司的固定资产，故濮范公司土地使用权、设施设备、濮范高速建安工程(主要包括路基、路面、桥梁、涵洞、办公楼、宿舍楼、服务区、收费站等)不作为固定资产进行评估，其价值包含在特许经营权的评估价值中。”
2.底层资产能够抵押或设定担保的收费权
对于能够设定抵押或担保的收费权，如，电站的土地使用权、办公用房、机器设备等，在评估收费权价值的时候，应当充分考虑到这些底层资产的价值：
如果这些资产被设定了有效的担保，则应当保障这些资产的担保权人优先于收费权质押权人的清偿利益；
如果这些资产未设定担保，则相关资产的价值应当作为可用于作为无担保财产向无担保债权人清偿。
六、收费权质押优先权的独立行使
根据《最高人民法院关于印发<全国法院破产审判工作会议纪要>的通知》第二十五条，“担保权人权利的行使与限制。在破产清算和破产和解程序中，对债务人特定财产享有担保权的债权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权，管理人应及时变价处置，不得以须经债权人会议决议等为由拒绝。但因单独处置担保财产会降低其他破产财产的价值而应整体处置的除外。”[14]。
又，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第一百一十二条，“重整程序中，要依法平衡保护担保物权人的合法权益和企业重整价值。重整申请受理后，管理人或者自行管理的债务人应当及时确定设定有担保物权的债务人财产是否为重整所必需。如果认为担保物不是重整所必需，管理人或者自行管理的债务人应当及时对担保物进行拍卖或者变卖，拍卖或者变卖担保物所得价款在支付拍卖、变卖费用后优先清偿担保物权人的债权。”[15]可见，无论是破产清算、破产和解还是破产重整程序，都存在脱离集中清偿程序而独立行使担保权的空间。
涉及到收费权质押权独立行使的问题，我们认为应当区别对待：
（一）破产受理前已形成的确定利益
对于收费特定账户内沉淀的资金以及破产受理前已经查封、扣押的资产（例如已经向结算机构送达保全或执行通知的），属于收费权质押权人已形成的确定利益。对于该部分利益，我们认为属于可以独立行使担保权的利益。
对于能否独立行使担保权，并直接就相关利益向担保权人清偿这一问题，在实务操作中，有时管理人会以“重整所必需的财产”为由，拒绝担保权人直接行使担保权并获得清偿。然而，我们对此持有不同看法。我们认为，由于货币资金具有可分性，并且无需变价即可使用，它本质上不需要与其他债务人的财产一起整体处置。如果货币资金被认定为重整所必需，仅仅是为了满足无担保债权人的清偿需求，这可能意味着重整安排在牺牲担保债权人的利益来补偿其他债权人，这与破产法的基本原则背道而驰。相反，如果货币资金的使用是为了推动重整程序或维持企业的持续经营，那么这种使用应当被严格限制在必要的范围内。对于超出这一范围的资金，应当及时清偿给担保权人。此外，如果管理人因程序需要而占有这些资金，那么这部分资金应当被视为共益债务，并在后续收到款项后立即向担保权人进行清偿。
（二）破产受理后的收入
对于破产受理后的收入，担保权人是否应当享有优先受偿权的问题，我们赞同将收入作为收费权的孳息，即使是此前收费权质权人未申请法院对相关收入进行查封、扣押，正如我们在此前的文章中所说：“正是由于管理人的接管具有概括保全的性质，且是为所有债权的公平受偿而为，此间当然包括对担保物权人利益的充分保护，因此，我们认为，破产受理之日应当视同为法院扣押之日，在此之间的孳息均应当纳入担保财产范围。”[16]
但是，在实务中，评估报告通常将收费权的基准日设定在破产受理之日。这意味着，从破产受理之日起产生的收入已经在评估价值中得到了体现，并且将根据这一估值来安排清偿。如果在此之后，仍然将实际收入视为有优先受偿权的财产，并直接向收费权质权人进行清偿，那么质权人将获得重复清偿，从而获得不当利益。因此，如果评估基准日定在破产受理之日，则破产受理后的收入不宜再直接向质权人清偿，质权人亦不得独立行使对该部分收入的担保权。
（三）未来收入利益
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条第四款规定：“特定账户内的款项不足以清偿债务或者未设立特定账户，质权人请求折价或者拍卖、变卖项目收益权等将有的应收账款，并以所得的价款优先受偿的，人民法院依法予以支持。”[17]该条是针对未来收入对应的财产性权益的变现处置，在涉及收费权质押的案件中，也不乏有质权人要求独立行使担保权而将收费权予以拍卖变卖的。
但是，客观看来，收费权通常是债务人最核心的资产以及资产价值的集合，在债务人进入破产程序后通常也持续地经营并获得收入，如果进行拍卖变卖必然涉及到较高的税务负担，且特许经营权的主体变更也会存在困难。《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》第十二条也规定，“在执行过程中，人民法院可以扣划收益权收费账户内资金实现申请执行人质押债权，收费账户内资金足以清偿债务的，不应对被执行人的收益权进行强制变价。”[18]因此，在实务中，不能允许质权人独立对收费权变价处置，并以此提前清偿其质权的请求。
七、重整程序中收费权质押的清偿安排
（一）收费权质押破产企业的破产模式
1.引入投资人的问题
在司法实践中，引入重整投资人已经成为破产重整的标准操作，许多法院甚至以是否存在重整投资人判断重整的可行性。对于收费权质押的破产企业，多数也引入了重整投资人，比如广西桂林广维文华旅游文化产业有限公司重整案中引入了广西桂林广维文华旅游文化产业有限公司；平山县滹沱河水电开发有限公司破产案中引入了河北航远投资有限公司；盛运环保系公司破产案中引入了浙江伟明环保股份有限公司。
对于收费权质押的破产企业来说，引入重整投资人却存在较大困难，主要原因在于收费权质押的企业的核心价值在于就特定项目的特许经营权，这一特许经营权在相当一段时间内的收入基本是稳定的，资产和业务的增值空间较小，对重整投资人的吸引力较小。如赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司在重整过程中，经过四次招募重整投资人都未招募到重整投资人。
由于收费权稳定性的特点，重整投资人进行投资时所支付的货币投资对价较之于资产的整体价值的较小，如濮范公司的重整计划中，收费权质押清偿方式分为两部分，其中12.89亿元延期清偿，1.1733亿元一次性货币资金清偿，绝大部分的收费权质押优先受偿权无法通过一次性现金清偿方式实现。
2.引入经营主体进行托管经营的问题
国家计委、人民银行《关于印发农村电网建设与改造工程电费收益权质押贷款管理办法的通知》第十六条第一款规定，“借款人应加强对资金的计划管理，按期归还银行贷款本息。如借款人已无力偿还贷款，贷款人可以根据质押合同的约定，将借款人经营的电网委托其它有资格的单位经营管理，直至收回贷款，或将经营的电网拍卖或变卖收回贷款。”所谓的“委托其它有资格的单位经营管理”即是托管经营。
在实务中，将托管经营引入破产程序已有多个先例，如安徽金星钛白（集团）有限公司对中核华原钛白股份有限公司的托管经营，昌江华盛天涯水泥有限公司对广西柳州鹿寨金利水泥有限公司的托管经营，在包商银行破产前其业务也由建设银行进行托管。
在涉及收费权质押的破产案件中，托管经营是可供选择的工具之一，其原因在于：
(1)托管经营更便于引入业内具有丰富管理经验的企业，提升收费权的运营效率，提高企业服务质量；
(2)企业进入破产之前，债权人与债务人的管理层、实际控制人往往经历多次博弈，存在较深的不信任感，因此原管理层和实际控制人继续经营管理往往受到债权人的抵制，托管经营可以减少这种对立；
(3)收费权质押的破产案件中，收费权的实现是长期的，往往受到政策、市场、企业自身管理等多种因素的制约，在破产期间对未来作出铁口直断的价值判断，往往实际走向不符，通过托管经营可以由债权人甚至原股东实际享有收费权的收益且托管经营主体也不必承担投资风险。
3.收费权出售的问题
实务中涉及收费权质押企业进行破产清算的较少，但是并不是没有。有一些特许经营权的企业，原有主体保留存在困难（主要原因在于历史遗留问题较多，投资人可能会承担较重的历史负担），因此只能将资产整体出售给投资人，实务中称此模式为“出售式重整”模式。
在濮范公司破产案件，就采用了“出售式重整”模式：
“濮范公司将剩余期限的特许经营权连同其他资产(货币资金除外)整体出售给重整投资人，所得对价(含利息)及现有货币资金在对担保债权人国开行的优先债权做出合理清偿安排后，部分货币资金用于支付破产费用、共益债务，以及清偿职工债权社保债权、税收债权、普通债权。重整投资人承接濮范高速运营事业接收安置在岗职工，濮范公司于重整计划执行完毕后适时注销。”
我们注意到，在采取出售式重整的案件中，考虑到收费权的长期性，对于收费权质押权人采取延期清偿的方式进行清偿，延期清偿的期限从2024年到2041年。
（二）收费权质押的清偿安排
1.现金清偿安排
在实务中，进入破产程序后，特许经营企业往往在结算机构的款项停止强制执行，而特许经营企业用于维系正常经营所需的成本（不含财务成本），因此，在制作清偿方案时结算机构账户上总能沉淀资金。如前文所述，至少对于破产受理之前的收入，收费权质押权人享有优先受偿权，在重整计划中应当在进行结算后进行现金清偿。
盛运环保系公司重整计划中安排，
“自重整计划裁定批准之日，相关给付主体尚未向管理人或盛运环保系公司支付基准日前产生的电费、垃圾处理费、国补、省补的，相关债权人以取得该笔费用所有权的形式受偿，如因前述费用特殊性质致使相关给付主体必须将前述费用支付至盛运环保系公司或管理人名下账户的，管理人将在收到前述款项后七个工作日内向相关债权人进行支付。”
2.留债清偿安排
一般来说，设定质押权特许经营权的期限都比较长，基本都在30年以上，而且由于项目出现债务危机一般都在早期（市场没有形成、还债压力大等原因），所以在安排清偿方案时收费权往往还有二三十年的期限。对于这种情形，重整投资人一次性支付优先受偿权金额不现实，只能采取留债延期清偿方式，即将优先受偿权清偿期限与剩余特许经营权期限进行匹配，以特许经营权的部分收入来清偿优先受偿权。
以濮范公司为例，如前所述，濮范公司采取出售式重整模式，但在对收费权质押权人采取留债清偿安排，具体安排为：
“延期清偿金额为1,289,000,000.00元。濮范公司延期清偿的资金来源为重整投资人分期支付的濮范高速剩余特许经营权(收费权)转让对价及延期付款的利息补偿，延期期限为自重整计划草案经法院裁定批准之日起至2041年12月21日，延期清偿期间以未清偿的延期清偿金额、实际延期天数及适用的利率计算利息，利率为浮动利率，2024年至2030年利率为0.5%，2031年至2037年利率为1%，2038年至2041年利率为1.5%，利率调整日为2030年12月21日、2037年12月21日。”
3.债转股清偿安排
如前所述，在收费权质押的破产案件中，如果对收费权评估价值过高，考虑到收费权的稳定性和长期性，对于重整投资人的吸引力会降低。在破产企业资不抵债的情况下，按照公司法的基本法理，债权人作为剩余财产受益人，承担着最终的风险并应当享有最终的收益，其角色与股东无异。因此，在此情况下，进行债转股是符合公司法的基本法理。当然，在无法引入重整投资人的情况下，债权人也不得不接受债转股的安排，以避免破产清算这一极端不利的局面。
丰伟怡公司重整中即未能引入投资人，最终债权人要求进行债转股，于是在丰伟怡的重整计划中形成以下安排：
“债转股方式为成为伟丰怡公司的股东，与大额普通债权人一起成为伟丰怡公司的股东，共同持有伟丰怡公司的的100%股权。伟丰怡公司的后续营业收入在清偿完毕前述赣州银行会昌支行、会昌农商银行的债权后，开始由全体债权人进行分配，原则上根据各自的股权比例即债权比例进行分配。”
4.永续债安排
考虑到收费权的长期性，引入重整投资人的难度，现金清偿会存在困难，留债清偿也可能面临着不确定性，进行债转股又可能面临股东关系形成的随机性而无法形成股东之间的人合性。对于许多金融机构来说，如果进行债转股，则会面临着资本占用率过高的问题，存在进行转让的迫切性，从而又得进行引入投资人以及二次转让损失的问题。因此，我们建议，可以采取永续债的安排以解决上述问题。
在实务中，有财务顾问曾经提议采取永续债的清偿安排，具体安排是：将收费权质押权人的担保债权中超过收费权评估价值部分转为永续债，利率为5.5%，利息可递延，并在递延期间利息累积计算；破产企业每年应使用偿还留债和新增借款本息后结余资金中不少于80%支付永续债利息和赎回本金；以收费权为永续债提供第二顺位质押担保。
相较于其它清偿方式，永续债清偿安排有以下优势。首先，可以让债权人享有收费增长而带来的收益，又不会给债务人带来固定的过重的负担；其次，相较于债转股而言不会给金融机构带来过高的资本占用率；再次，永续债不视为削债，不会因债务重组收益而造成企业所得税负担。
八、结语
企业破产程序中，收费权质押优先权的实现具有复杂性和挑战性，本文仅是对既往的经验进行归纳总结，提出可供选择的解决方案。在未来立法和实践中，应进一步明确收费权质押有关的法律法规，对已存在的裁判难点给予更明确的立法回应，以更好地平衡收费权质权人、其它债权人的合法权益以及公用事业的健康发展之间的关系。
注释
[1]参见李斌,王晓伟.有关国内收费权评估问题的探讨[J].时代金融,2013,(18):280-281.
[2]参见段智露.民法典视角下基础设施和公用事业项目收益权质押有关实务问题探讨[J].农业发展与金融,2023,(12):74-78.
[3]《中华人民共和国民法典》第四百四十条
[4]《动产和权利担保统一登记办法》（2022年2月1日施行）第三条
[5]《中华人民共和国企业破产法》第109条
[6]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条,2020年12月25日最高人民法院审判委员会第1824次会议通过。
[7]《国家开发银行公路收费权质押贷款管理暂行办法》（开行发[1999]377号）第八条。
[8]《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（法发[2019]35号）第十二条。
[9]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条,2020年12月25日最高人民法院审判委员会第1824次会议通过。
[10]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第四十二条,2020年12月25日最高人民法院审判委员会第1824次会议通过。
[11]《最高人民法院关于公路建设单位对公路收费权是否享有建设工程价款优先受偿权以及建设工程价款优先权是否优先于质权的请示的答复》（【2005】执他字第31号）
[12]金成峰：《东北特钢重整案：债转股在破产重整程序中的运用》，刊载于微信公众号天同诉讼圈，https://mp.weixin.qq.com/s/5Hg0EAxDaG_XAb4kIA_5Bw，2024年9月23日登录
[13]德誉土地房地产资产评估有限公司：《【评估案例集】公路收费权质押价值的评估案例》，刊载于“德誉土地房地产资产评估有限公司”公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/-iJMgze95tpKCr5ermTH0A，2024年9月24日登录
[14]《最高人民法院关于印发<全国法院破产审判工作会议纪要>的通知》（法[2018]53号）第二十五条
[15]《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第一百一十二条，2019年9月11日最高人民法院审判委员会民事行政专业委员会第319次会议原则通过
[16]李佳星：《破产程序中抵押物范围是否及于孳息——江苏奥海船舶配件有限公司、中国华融资产管理股份有限公司江苏省分公司别除权纠纷二审案件》，刊载于公众号破产圆桌汇，https://mp.weixin.qq.com/s/uLMfh86EosAlPVGqGsYvvQ，2024年9月25日访问
[17]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十一条,2020年12月25日最高人民法院审判委员会第1824次会议通过
[18]《最高人民法院关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》(法发〔2019〕35号)第十二条
