摘要
破产案件法院监管是保障破产程序正当、高效、公正进行的重要环节。但是，在实践中，破产案件法院监管存在着一些问题，如监管主体不明确、监管职责不清、监管措施不力等。本文在剖析法院与管理人关系的基础上，进而提出管理和监督的原则：尊重管理人独立的法律地位，发挥其主观能动性；法院重视自身建设，加强业务培训学习，提高监督管理水平，引导其他监督主体协同推进；树立共同体意识，秉承管理是服务、是监督、是尽责的理念。此外，法院还应在实体、程序、管理人管理行为等方面进行审查监督，走出去、请进来，向专家学习，组织管理人座谈学习，取长补短，促进管理人的管理行为合法、合理、高效、公开、规范，实现破产制度的价值。
关键词：法院与管理人之间的关系；监管乏力的原因；建议
引言
破产案件是经济活动中的重要组成部分，法院监管对于保护债权人利益、维护市场秩序以及促进经济恢复具有重要意义。实施破产程序的目的是依法保护债务人和债权人的权益，促进经济健康发展。然而，目前的监管方式存在一些问题，亟待改进和完善。
当前，破产案件的法院监管主要停留在数量考核上，忽视了破产案件的质量和效果。这种考核方式无法全面反映破产程序的公正性、债务人的清偿能力、债权人的权益保护等重要因素。此外，破产案件的法院监管缺乏有效的监督机制，导致监管不够严格和规范。缺乏专业力量的支持也使得评估和决策的科学性和准确性不足。
为了解决这些问题，本文将从以下几个方面进行分析和阐述。首先，探讨当前破产案件法院监管存在的问题，包括停留于数量考核、缺乏监督机制和专业力量支持等。其次，提出相应的建议，包括引入定性指标、建立监督机制和加强合作与专业支持等。最后，总结这些建议的重要性和可行性，以期改进破产案件的法院监管，保护各方合法权益，促进经济健康发展。
一、法院与破产管理人的关系、现状、法院监管存在的问题
（一）法院与管理人之间的职责、关系
在破产程序中，法院是秩序的维护者和终极裁决者，负责争议解决及利益调整，保障破产程序依法持续推进，是破产程序的主导者。管理人为执行机构，负责具体破产事务的办理。法院和破产管理人之间有着密切的关系。破产管理人是由法院任命的专业人员，法院在任命破产管理人的同时，也会对其工作进行监督和管理，以确保破产程序的公正和透明。法院和破产管理人的职责是相互独立的。法院的职责是监督和管理整个破产程序，包括审查破产申请、批准破产计划、裁定破产事项等；而破产管理人的职责是在法院的监督下，负责具体执行破产程序，包括调查企业财务状况、处理债务、清算财产等。尽管法院和破产管理人的职责不同，但管理人需要主动接受法院监督，定期向法院报告工作进展，并接受法院的管理。同时，法院也会及时向破产管理人提供必要的支持和指导，以确保破产程序的顺利进行。总之，在破产程序中，法院和破产管理人之间的关系是相互独立又密切合作的。两者共同为破产企业的重组和清算工作提供必要的支持和保障，以最大程度地保护债权人和企业的利益。
（二）管理人在破产程序中的现状
管理人一般为律师事务所或会计师事务所，有的是政府组成的破产清算组。人员业务水平参差不齐，对企业经营和管理方面知之甚少。对于《企业破产法》所赋予的权利和义务，多数破产管理人都是一知半解，教条主义、本本思想比较严重。履行职务时，照本宣科，不能处理突发事件，导致履职受阻。如此一来，破产重整等具有极大优势和价值的制度就形同虚设，甚至断送一批优秀企业的生命。
1.专业能力不足：律师事务所和会计师事务所作为破产管理人应当具备广泛的专业知识和技能，包括法律、会计、财务等方面的知识。然而，有些律师事务所和会计师事务所某些方面的专业能力存在局限性，特别是政府组成的破产清算组，缺乏足够的专业知识和经验来有效管理和清算破产企业，无法胜任复杂的破产案件。审判实践中，还存在不少管理人虽已获得管理人资格，但尚不具备管理人履职能力的现象。多数管理人机构在获得管理人资格时上报的人员配置和实际承办案件的人员往往存在较大出入，除去人员流动，实际办案人员寥寥无几的现象时有发生，导致管理人在案件处理中错误频出或缺乏有效的解决方案。
2.尽职调查不足：作为破产管理人，应当对破产企业进行充分和适当的尽职调查，以确保对债务人的财务状况、资产和债务的详细了解。然而，部分管理人由于时间和资源限制等原因，不能充分进行尽职调查，从而可能忽略某些重要信息，影响破产审判工作有序推进。
3.利益冲突：律师事务所和会计师事务所通常有多个客户，因此存有潜在的利益冲突问题。在破产案件中，管理人需要协调和平衡各方的利益，但如果管理人与其他相关方有特殊的利益关系或亲密关系，可能导致利益冲突，影响管理人处理事务的公正性和客观性。
4.信息不对称：律师事务所和会计师事务所在破产案件中扮演着重要角色，他们需要收集、整理和分析大量信息。然而，某些重要信息只是被有关方面单方面掌握，造成信息不对称。导致管理人缺乏客观、真实、全面的信息，对案件了解不完整，从而影响他们的决策和行动。
（三）法院监管存在的问题
《中华人民共和国企业破产法》规定，对管理人的监督主体有三个：法院、债权人会议和债权人委员会。同时规定，管理人要向人民法院报告工作，即确定法院为最核心的监督主体，这与各国破产管理人的监督原则基本相同。从新破产法的规定中看，对于债权人会议或债权人委员会监督权的行使，必须通过法院才能真正地发挥作用。同样认识到管理人在重整、和解和破产清算程序中担负着十分重要的职责，直接影响甚至决定着企业破产的成败。“管理人能否胜任职务，是否依法、公正、忠实执行职务，勤勉尽责，是保证破产程序能否顺利进行的决定性因素。”因此，在破产案件的审理中，法院对管理人的监督将是一项重要的工作。但在审判工作中，监督主体并未发挥有效的监督作用。实践中缺乏一系列监督管理人的有效操作规程，导致管理人处于“失控”状态。例如，向法院报告工作消极被动；对某些事项实行先斩后奏，导致破产进度受到影响；对某些情况刻意隐瞒导致法院信息不畅；对破产费用进行私下控制、擅自制定报酬标准；对行使清收债权、追回财产、申请撤销债务人某些行为以及申请确认债务人某些行为无效等权利采取懈怠态度等等。综上，法院对管理人监管存在诸多问题，主要表现为以下几点：（1）职业道德和廉政风险问题。在一些案件中，审判人员和破产管理人存在职业道德和廉政方面的问题。如：收受贿赂、行贿、滥用职权等，导致他们偏袒某些利益相关方或以不正当的方式处理破产资产，损害破产程序的公信力和公正性。（2）法院对破产管理人缺乏有效监督和审查。优化营商环境是政府工作的重点，法院对破产案件的审理也受到当地政府的高度关注，其中特别要求对“僵尸”企业应快速出清。但笔者认为，破产的价值在于既要清理僵尸企业，也要挽救尚有生存可能的企业，最终营造良好营商环境。一些法院仅以数量多少论英雄的绩效考核方式，无利于破产案件的办理。在审判实践中发现，①法院对管理人的行为缺乏有效监督和审查，由此造成滋生腐败和贪污的风险。管理人会利用其职权获得不当利益，甚至会出现债权人或其他利害关系人串通一气以获取非法利益。②缺乏透明度和外部监督，会导致管理人行为不受约束，权力滥用。③缺乏有效监督和审查的破产管理人，容易出现有违公平和相关法律规定的操作行为。其会对债务人和债权人资产给予不公正处理，直接损害参与方的合法权益。④缺乏有效监督和审查的破产管理人，会导致公众对破产程序的信任度下降，从而影响法院的公信力和司法权威。人民法院往往优先考虑自身考核指标，缺乏监管的主动性。（3）审理破产案件的审判人员业务水平不高。基于目前大部分法院存在“案多人少”的现实，有的法院不重视破产案件的审理，存在谈“破”色变，闻“破”丧胆的现象，不担当，不作为，缺少亮剑精神，有些法院法官的业务水平甚至不如管理人。鉴于上述情况，对管理人实施“监管”无异于纸上谈兵。至于债权人会议和债权人委员会，大多形同虚设，要对管理人实施监管极为困难。据现状分析，管理人为掌握专业知识的律师事务所或者会计师事务所，但除去委托了律师或者专业人员的债权人以外，其余债权人对于破产程序了解甚少，不懂得债权申报、认定以及财产分配等事务的专业法律知识。众所周知，破产程序由管理人主导，而债权人会议只在特定时间存在，无法做到对管理人实时监管、全程监管；更为重要的是，债权人会议的监督权除了破产法第六十九条规定的监督范围之外，并未明确其法律后果。审判实践中，除了重大案件而外，设立债权人委员会的必要性较小，即便设立，通常情况下也只是由管理人提议再经债权人会议表决和法院认可。因此，整体分析，对破产管理人的监管看似有多方介入，婆婆不少，实际只是表面现象，根本没有达到立法的目的，更没有达到“僵尸”企业快速出清的社会效果。
二、人民法院对管理人监管乏力的原因
人民法院对管理人监管存在问题既有主观原因，也有客观因素，笔者认为主要有以下几点：
（一）管理人制度不完善
破产管理人在破产清算中扮演着重要角色，负责管理和处置破产企业的资产，保护债权人的权益。然而，由于我国管理人制度起步较晚，相关法律法规和制度不够完善，导致人民法院在监管管理人时缺乏明确的法律依据和制度支持。《企业破产法》规定，人民法院可以对管理人采取监管举措，人民法院可以对不能胜任职务的破产管理人进行更换，管理人需向人民法院报告工作、管理人重大事项需由人民法院许可等，但上述规定尚不够具体。首先，上述条款操作性不强。法律虽然规定对于不能胜任本职工作的管理人，人民法院可以进行更换，可是此处的“不能胜任本职工作”应如何界定？直接更换管理人是否会损害债权人、债务人的利益？除了更换管理人外是否还有其他的救济途径？根据审判实践分析，除了在指定管理人阶段存在利益回避情形外，尚未出现因“不能胜任本职工作”而进行管理人更换的案例。笔者经办的一些破产案件，经常会遇到管理人履职不力、工作懈怠现象。由于没有具体的法律规定，审判法官也只能口头讲一讲，无关痛痒，再加上有些法官存在“老好人思想”，对于管理人履职不力的行为也是睁一只眼闭一只眼。因此，仅凭以上原则性的条款规定，司法实践无法适用，需要出台与法律、法规相配套的更细化的实施细则和量化标准。
其次，由于法律中没有明确规定破产管理人的职责和行为规范，有的法院虽然制订了《破产管理人考核办法》，却是一纸空文，没有发挥作用，难以评判破产管理人的行为是否违反法律规定。导致一些地方出现破产管理人滥用职权或不当行为，而无法受到法律的制约和追责。众所周知，法律规定若是缺失了法律后果，就没有执行力度。对于管理人责任的规定就是如此。《企业破产法》规定人民法院可以对管理人进行罚款，管理人若给债权人、债务人或者第三人造成损失的，应依法承担赔偿责任。但此规定依旧缺乏可操作性,在确定破产管理人应承担赔偿责任的情况下，存在审判标准模糊的问题,缺乏明确的标准和指导，降低了规定的可操作性。对于受损害方来说，要证明破产管理人的行为或错误导致其损失会是一项艰难的任务，需要提供充分的证据。即使确立管理人存在赔偿责任，受损害方要追索赔偿也会面临重重困难。管理人或者没有足够的财产或资金进行赔偿，或者因缺乏有效的执行机制，受损害方需要经过漫长的诉讼程序才能获得赔偿，这都会降低规定的可操作性。如果没有监督和强制执行机构来确保管理人履行赔偿责任，受损害方依然难以获得实际赔偿。
如何界定管理人未“勤勉尽责、忠实执行职务”。破产案件非常复杂，涉及多个利益相关方、大量资产和债务。在处理这些复杂案件时，管理人会面临许多困难和挑战。因此，评估管理人是否“勤勉尽责、忠实执行职务”需要考虑案件的复杂性。“勤勉尽责、忠实执行职务”是一个相对主观的概念，不同人可能对其有不同的理解。因此，在界定这一概念时，会存在一定的主观性和解释上的不确定性。有关破产管理人职责和行为的法律规定和行业标准并不是完全详尽和具体的。这会导致具体案件审理中存在一定的弹性解释空间。判断管理人是否未“勤勉尽责、忠实执行职务”通常需要依赖于相关证据。然而，有时证据可能不完整或不清晰，使得性质界定变得更加困难。另一方面，由于管理人在破产案件的“强势地位”，如何保证债权人、债务人或者第三人获取管理人损害其利益的信息和证据？这些问题无不构成实际要求管理人承担责任的障碍。
（二）破产案件考核存在瑕疵
破产案件考核通常需要评估破产管理人履行职责的表现。这种评估因涉及主观判断，对于破产管理人的职责和标准评判往往存在不确定性。不同的人对同一件事情有不同的看法和解释，这可能导致评估结果的不一致性。目前，法院对于破产案件的考核仍停留于数据的考核，包括案件数量、债权金额、清偿率等等。这些数据自然包含破产案件大多数信息，以其作为考核指标必然有一定的道理。但笔者认为，破产案件的质量和效果应该包括更多的方面，破产案件的目标之一是实现企业的财务恢复。评估破产案件的质量和效果应考虑企业在破产过程中是否成功实现财务恢复，并能否重新恢复到稳定和可持续的经营状态。这可能涉及对企业的财务表现、现金流状况、债务重组、重建信誉等方面的评估。评估破产案件的质量和效果应充分考虑债权人的保护程度以及各利益相关方之间的利益平衡情况。这包括审查债权人的权益得到合理保护的程度、利益分配的公平性、债务重组方案的可行性等方面。评估破产案件的质量和效果应考虑职工权益的保护情况。这包括是否充分支付职工的工资、福利和社保费用，是否提供转岗、再就业等支持措施，以及在破产过程中与职工进行充分沟通和协商的情况。同时应考虑其对社会的影响。这包括对供应链的影响、地方经济的影响、就业和稳定性的影响等。评估应该综合考虑企业是否采取措施减少不利社会影响、提供有效的社会责任回应等方面。这些方面的考核需要更多的定性指标和综合评估，而不仅仅是数据指标。
从目前优化营商环境现状分析，高质量的经济发展应当重于高速度的经济发展。而破产制度本身也是对企业的一种“综合诊治”，对于企业存在的所有问题进行全盘考量分析，以确定企业是否具备破产条件，并决定采取何种破产程序。若企业尚有存活可能，则应进行重整、和解程序，盘活企业；若企业已无存活希望，则破产清算，使企业腾笼换鸟，这也是优化营商环境最根本的意义所在。总之，破产制度本质上不仅仅是简单的“为企业办丧事”，更应该是对企业问题的全盘考量分析，因此，人民法院对于破产案件不应当局限于数据的考核，更应当考量其质量，考量每个破产案件的政治效益、法律效益、社会效益，以此来推动整个社会对破产制度价值的认同，从而发挥破产制度的优势。
（三）破产审判团队配置不当
经调查，鲁西南地区2022年度破产案件数量合计达560余件。对于破产案件逐年递增的现象，有的法院重视程度远远不够，至今未设立破产法庭，有的虽设立专门的破产法庭但名不符实。有的法院专职负责破产审判的只有一个合议庭；有的法院只安排一名员额法官负责破产案件的审理，还兼顾其他民事案件的审理；有的法院专职审理破产案件的法官身兼数职。同时发现，承办法官对于破产案件的业务学习仍有欠缺，法院内部对于破产审判交流、学习等机会少之又少，也缺乏较为专业的学者型人才，一旦碰到难点堵点问题无法形成指导意见。破产案件的审判本身较为复杂。首先，破产案件的社会影响面较大，审理法官除了需要对案件的当事人负责，还需要监督管理人，以及向府院联动领导小组进行汇报，客观上缺乏时间和精力去提升破产案件的理论研究水平。
三、法院对管理人监管的建议
法院对破产管理人的管理与监督，既不能事无巨细，不分轻重，也不能放任自行，任由发展，应该掌握火候，适时适度。做到管理科学、监督有力。笔者认为，法院的管理和监督应遵循以下几项原则：
（一）完善法律、法规、司法解释
根据监督主体不同，明确债权人会议、债权人委员会、债权人、债务人、利害关系人以及人民法院等进行监督的具体程序。虽然债权人会议和债权人委员会无论从理论上还是从实践上都无法起到有效的监管作用，但笔者认为仍应保留其监管主体的身份，并在此基础上加强人民法院的监管职责和范围。目前，不少法院逐步出台对管理人监管的考核办法，其中也有明确条文规定：“人民法院应当依法支持配合管理人执行职务，并对管理人执行职务进行监督”。另外也对管理人硬件设备、人员配置、破产流程、定时报告、考核要求等作出了较为详细的规定。有的法院对管理人考核列举了462项内容，可以说该类考核办法的出台从某种程度上能够督促管理人更好的履职。但与《企业破产法》的规定存在同样的问题，其对管理人违反考核办法或未尽职的行为，依旧缺乏可具操作性的惩戒措施，例如罚款的力度，以及对未尽职行为的认定等。笔者由此建议，在法律层面出台可依照的规范之前，法院自行出台的管理人考核监管办法，应当结合当地破产审判的实际情况，加强对当地管理人履职薄弱环节的监管，对每项工作量化评比并对应奖惩措施。例如，可以规定管理人应当在限定时间内完成破产财产的处置，如需超过限定时间应当提前向人民法院报告，超过限定时间未处置且未向人民法院报告的，可以对其处1万元以下罚款，如有两次以上违规行为，则可进行管理人更换或是建议将其移出管理人名录等，形成管理人退出机制，倒逼管理人重视破产案件的承办。另一方面，对于管理人而言，承办破产案件是其业务和创收的一部分，而随着破产案件数量的上升，“无产可破”案件的概率也在逐步提高。说到底，这也是最终能让管理人产生学习和提高业务水平的动力，一旦收入与付出不成正比，管理人对于是否持有这个资质也就视作无关紧要了。因此，建议各地人民法院联合当地政府及财政部门，破产管理人协会出台对于无产可破案件管理人的救济政策，充分调动管理人办理破产案件的积极性。
（二）建立法院内部考核规章制度
目前人民法院内部对于破产案件的考核大多还局限于各类数字式指标，而在此考核机制下工作的破产审判人员不得不舍弃破产案件中的部分办案质量和社会效果。如此一来，破产制度的价值势必有所丧失。破产法并非“死亡法”，而是“重生法”。从司法实践中可以看出，很多破产案件的申请，并非追求企业破产，而是督促企业清偿债务。从此角度来看，选择破产重整或破产和解更有利于实现其诉求。目前营商环境评估体系中，对于破产重整和和解的考核指标较少，对于破产清算考核指标较多，而破产清算程序本身就是彻底的“死亡程序”。笔者认为，对“僵尸企业”进行考核已无更多意义和价值，如其清偿率较高，是否应当反思其为何不能进入破产重整和破产和解，而直接宣判其死刑呢？因此，在审判工作中，要灵活考量每一个企业的具体情况，灵活运用法律法规，因案而宜，切勿照本宣科一刀切。另一方面，破产企业的职工是决定社会稳定与否的因素，如果企业破产，其基本生活都难以得到保障。而《企业破产法》规定人民法院审理破产案件应当依法保障企业职工的合法权益，也规定企业职工以破产企业无担保的财产进行优先受偿。笔者认为，考核破产案件，应当关注职工工资是否能够获得优先、有效清偿，职工债权是否得到有效认定，是否产生不良社会影响等。这些方面均应作为优先考核标准。
（三）培养破产案件的专家能手
1.培养专业的破产管理人
在保障管理人机构于破产案件中能有盈利的前提下，应当全方位提高管理人的知识储备。破产案件不仅仅是一部《中华人民共和国企业破产法》及相关司法解释而己，其中还涉及到财产、合同、税务、劳动关系以及劳务等一系列专业知识，而作为管理人还需要代表破产企业进行追偿、诉讼等，同时还可能需要企业管理、经营等技能。对于大多律师事务所、清算组、会计师事务所的管理人来说，要求他们出色地完成以上知识储备并在破产案件中发挥作用似乎有些强人所难，尤其是缺乏相关法律经验的会计师事务所、清算组。目前，我国律师事务所呈现出团队化、公司化运作模式，但有的管理人人数不多，“单打独斗”为主要办案模式，其中拿到破产管理人资质的律师事务所亦如此。申请资质时借用全所之力，甚至借用其他力量，实际办案却只有几人参与，会计师事务所多数会挑选几名有相关法律从业经验的骨干成员，让其组成负责破产案件承办的团队，有的管理人被指定后，选择与其他律师事务所进行合作，一旦人员流动或者中止合作，其承办的的破产案件很快陷入僵局。而此现象的发生，除了上文所述的实际原因，管理人机构中更缺少掌握破产领域专业知识的人员。鉴于此，笔者建议入选管理人名册的机构，应当不断学习和更新相关的法律、财务、会计和管理知识，了解最新的破产法规和规章制度。参加专业培训、研讨会和工作坊，获取行业内的最新信息和最佳实践经验。对参与和处理各类破产案件，及时反思和总结，不断改进工作方法和处理策略。通过积极学习提升自身的专业素养，以便更好地应对复杂的破产案件和处理各种挑战。与同行和相关领域的专业人士建立联系，并积极参与各种破产管理机构和协会的活动。通过参与行业组织的会议、研讨会和论坛，与其他专业人士交流经验、分享知识，获取行业内最新的发展动态。通过建立专业网络获取支持、指导和合作机会，从而提高自身的业务水平。
2.培养高素质破产审判人员
在破产案件审理中，提高管理人履职能力，势必需要提高破产审判人员的专业素养。目前司法能力和水平与新时期高要求不相适应等现实困境下，法官特别是基层法院的法官所具备的破产审判能力已经远远不能满足审理破产案件的需求。因此，首先，法院要建立起一支专业性强、综合能力突出的审理破产案件的法官队伍，为解决今后大量涌入法院的破产、清算、重整案件作好前瞻性准备；减少破产员额法官及法官助理的岗位流动，要建设好破产审判人员梯队，防止出现破产审判人员调动或退休时人才断层现象，使破产审判工作无缝衔接。其次，加强破产审判人员专业知识和技能的培训。破产审判涉及到财务、法律、管理等多个领域，因此破产审判人员需要具备扎实的专业知识和技能。可以通过举办培训班、研讨会、实践操作等方式，定期对破产审判人员进行培训，提高其专业素养。同时破产审判人员应该具备高尚的职业道德和职业操守，包括诚实守信、保持中立、公正审判等。可以通过开展职业道德教育和职业操守培训，加强破产审判人员的职业道德意识和职业操守水平。通过开展模拟审判等方式，提高破产审判人员的实践操作能力。要针对破产案件审理实践性强的特点，多组织经验交流会议，并将在实践中获得的行之有效的经验加以推广。但基于人民法院现状来看，建议充分运用清算与破产审判庭功能，集中司法资源，实现破产案件审理的专业化。增加破产审判人员人数，采取走出去、请进来的方式虚心向破产专家学习。具体而言，就是将其他法院的优秀法官、管理人、专家学者请进来求教、指导，并主动出击前往“取经”，以缩减“摸着石头过河”的过程。多参加破产法论坛学习，借助破产专家的丰厚理论，结合破产审判人员提供的鲜活实践素材，以达到理论与实践的结合，共同解决实践中存在的问题并推动我国破产法不断趋于完善。一言蔽之，法官审判能力的提高必然提高对管理人的监督能力，同时增强管理人的履职能力。
结语
破产案件法院监管存在的问题必须引起广泛关注并及时解决。通过优化资源配置、加强法官培训、完善监管框架，尽快建立起科学、规范、有效的监管体制机制。对破产管理人而言，动态管理既是一种约束，也是一种激励，有利于褒扬积极，鼓励后进。既正向激励管理人依法依规履职，又反向惩戒管理人失职失责行为，促使管理人提升专业化水平。有利于解决利益冲突问题以及加强协调执行，提高破产案件法院监管的效果和效率，维护破产制度的公正与稳定。总之，破产管理人监管机制对于推动管理人工作更加规范化、科学化、信息化具有强大作用，但在实践中仍需完善和发展，以最大程度发挥管理人在破产程序中的作用，提升破产审判质效，促进社会经济的健康发展，最终实现破产制度应有价值。
来源：作者授权发布
