政府成立清算组参与企业重整的逻辑悖论与矫正路径
作者：刘勇
摘要：政府成立清算组并参与企业重整，具有一定的结果正确性，但是无法规避合法性前提缺失以及政府干预企业自治的质疑，也无法回应清算组与破产重整的逻辑悖论问题。破产重整应坚持法治化市场化方向，通过“府院联动+预重整转重整”的重整模式实现大型企业市场化重整再生。
关键词：清算组，破产重整，逻辑悖论，合法性前提
一、政府成立清算组参与企业重整的案例实践
指定清算组担任破产管理人，在现行破产法框架内，有据可循。根据《企业破产法》第24条和《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第18条的规定，在破产申请受理之前，已经成立了清算组的，人民法院可以指定清算组担任管理人。在破产实践中，人民法院依据前述规定指定清算组担任管理人的案例并不罕见，甚至在一些重大重整案件中，人民法院也指定清算组担任重整管理人。比如，在北大方正集团有限公司重整案中，北京市第一中级人民法院指北大方正集团有限公司清算组管理人；在海南航空控股股份有限公司重整案中，海南省高级人民法院指定海航集团清算组担任管理人；在力帆实业（集团）股份有限公司重整案中，重庆市第五中级人民法院指定力帆系企业清算组担任管理人，等等。在这些重整案件中，人民法院指定清算组担任管理人后，均在较短的时间内快速完成了重整，取得了较好的社会效果和法律效果。
二、清算组的发展历程
1986年《民法通则》第47条规定，企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，这是民法体系中的一般法对成立清算组作出的明确规定。现行《民法典》第70条第1款规定，法人解散的，除合并或者分立的情形外，都应当及时组成清算组进行清算。
1993年《公司法》第190条、191条、192条规定在公司章程规定的营业期限届满以及其他解散事由出现时，或者股东会决议解散的，应当成立清算组，有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。此后，《公司法》先后历经多次修订，基本上延续了1993年《公司法》关于清算组规定的精神。根据现行《公司法》第180条、183条的规定，公司因营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现、决议解散、依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销、人民法院判决解散等原因解散的，应当在解散后15日内成立清算组进行清算。
1986年《企业破产法（试行）》第24条第2款规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。2006年现行《企业破产法》颁布后，破产管理人制度取代了清算组主导企业破产重整、和解和清算程序。为处理清算组与管理人的衔接问题，《企业破产法》和《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》均规定了可以指定清算组担任管理人，从而将清算组装进了管理人的体系中。
三、成立清算组与申请重整的目的相背
（一）成立清算组——清算注销企业
从清算组的发展历程来看，无论是之前的《民法通则》，还是现行的《民法典》和《公司法》，成立清算组进行清算均以企业法人解散为前提，若企业法人尚未解散，则依法不能径直成立清算组。根据《民法典》第68条和《公司法》第188条，法人解散后，依法完成清算、注销登记后，法人终止。也就是说，法人解散后的法律归宿是清算注销，即解散后，依法成立清算组进行清算，清算完成后，办理完结税务、工商等注销登记，企业法人资格灭失，丧失市场主体资格，无法再继续存续和经营。
（二）申请破产重整——拯救企业
破产重整，是专门针对已经陷入经营困境和财务困境，可能或者已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业，经由债权人或者债务人企业向人民法院提出申请，在人民法院的主持和利害关系人的参与下，进行业务上的重组和债务调整，以帮助企业摆脱财务困境和经营困境，恢复营业能力，实现涅槃重生的法律制度。申请破产重整的（预期）目标往往是通过破产重整程序，借助司法权的参与和主持，引入投资人、恢复企业运营能力、依法公平清理并了结全部债权债务后，以获得新生，企业法人资格存续，仍将以适格的市场主体资格存续并持续运营。
（三）清算组不能担任重整管理人
在现行《企业破产法》框架下，人民法院通常通过摇号或者公开竞争等方式从社会中介机构中指定破产案件管理人，指定清算组担任管理人虽是法定方式之一，但已经属于例外情形。“《企业破产法》之所以在以社会中介机构为主体的市场化的管理人制度中保留了清算组担任管理人的例外，不过是在深化市场经济体制改革的过程中无法一步迈过去的沟坎”。从成立清算组和申请破产重整的目的来看，二者是完全相背的，成立清算组是为了处理企业法人解散后的遗留问题，全面清算并最终完成注销登记，并不涉及企业救治的问题，因而清算组就好比是企业的“入殓师”。而申请破产重整的出发点和目的则是拯救企业，由人民法院指定救死扶伤的“主治医生”——管理人，通过适用一整套的司法程序使企业走出经营困境，实现重整再生。若是在重整程序中指定清算组担任管理人，就好比是让“入殓师”来担任“主治医生”，必然存在逻辑上的悖论，因为二者的法律使命截然相反。因此，破产程序中指定清算组担任管理人，应仅限于破产清算案件，而不应当包含破产重整案件。
（四）清算组依法不能申请破产重整
正是因为清算组与破产重整目的相背，清算组也不能作为申请人来申请对企业进行破产重整。有观点认为破产法属于私法，法无禁止即可为，虽然《企业破产法》第7条第3款规定的是清算组发现企业资不抵债时，应当申请破产清算，但是法律并没有禁止清算组申请破产重整，因此清算组是可以作为破产重整的申请人的。这种观点是也不正确的，如前已述，清算组成立的合法性前提是企业依法解散，而根据《民法典》和《公司法》的规定，企业解散后的法律归宿只能是清算注销，现行法律并没有给出其他可供选择的路径。如果在企业解散后的清算过程中，企图通过由清算组申请破产重整来实现企业“死而复生”，显然是违反了《民法典》和《公司法》关于法人解散清算的相关立法宗旨的。而且从破产法的角度来看，清算组也不是《企业破产法》所规定的申请破产重整的适格法律主体之一，依法当然不能申请破产重整。
四、企业解散行为具有不可逆性
（一）解散行为分类
根据《民法典》和《公司法》的立法逻辑，企业法人解散后，应成立清算组进行清算，清算完结后，办理注销登记手续，那么，解散企业的行为是否具有可逆性呢？结合《民法典》第68条和《公司法》第180条的规定，企业法人解散可分为自愿解散和非自愿解散两种情形。
所谓自愿解散，也可以称之为合意解散，是指企业法人通过一定的程序和形式，由法人章程设定经营期限、规定解散事由，或者由出资人（股东）会议、董事会等决策机构形成解散企业法人的合意。合意解散有可以分为预期合意解散和即时合意解散，预期合意解散是指企业法人在法人章程中预先设定经营限期或者解散事由，当法人章程规定的营业期限届满或者解散事由出现时，除非修改法人章程以求继续存续，否则企业法人即告解散。即时合意解散，是指无预期性的，在企业法人存续期间，由企业法人的决策机构直接就解散企业形成决议，股东会或者股东大会决议解散。
所谓非自愿解散，也可以称之为强制解散，是指解散法人的行为不以企业法人的意志为转移，也不以企业法人及其决策机构是否同意为前提，通常由行政机关、人民法院等公权力机关通过法定的程序和形式，作出能直接引起企业法人解散后果的生效法律文书，主要形式包括被行政机关依法吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销，以及人民法院判决解散等情形。
（二）解散行为不可撤销和逆转
对于自愿解散行为，无论是法人章程规定的经营期限届满或者是解散事由发生，还是权力机关作出解散企业的决议，一旦形成，对法人及其出资人均具有约束力，对外体现法人整体意志，具有一定的公信力。解散后，企业法人不得再继续从事经营行为，需依法成立清算组进行清算，不得从事与清算无关的行为。如果在清算过程中，允许法人反悔，再重新作出决议否认解散行为，企图恢复企业经营，则无疑将会给企业的交易伙伴带来诸多的不确定性和风险。甚至可能会出现先随意解散企业后又恢复经营来逃避债务的不法行为，将严重破坏市场交易规则和信誉机制，对优化营商环境有害而无利。因此，自愿解散企业后，应适用禁止反言规则，不得再恢复经营，只能依法清算注销，投资人（股东）可通过新设企业等方式进行市场活动，但这已不属于解散后的恢复行为，不在本文讨论之列。
对于非自愿解散行为，因系行政机关或者人民法院等公权力机关作出生效法律文书而解散，具有强制力和公信力。在法律文书生效之前，企业法人依法享有救济和异议的权利，若不服行政机关或者人民法院作出的法律文书，可依法通过申请行政复议、提起行政诉讼、依法上诉等法定方式和程序寻求权利救济。除非救济成功，企业法人自身当然无法通过自主行为否认公权力机关生效法律文书的解散效力，否则公权力机关作出的法律文书的效力和权威性将荡然无存。
（三）解散清算转破产清算后不能再进行破产重整
在企业法人解散后的自行清算或者强制清算过程中，发现企业资产不足以清偿债务的，可以依据《企业破产法》第7条第3款的规定，申请破产清算，《企业破产法》第70条第2款又规定，债权人申请对债务人进行破产清算的，宣告破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以申请重整。那么，自行清算或者强制清算转为破产清算后，能否依据《企业破产法》第70条第2款的规定申请破产重整，通过破产重整实现企业再生呢？答案当然也是否定的。如前已述，自行清算或者强制清算的前提是企业法人已经解散，解散后的最终法律归宿只能是清算注销，市场主体资格灭失，不能再恢复经营。如果是经由自行清算或者强制清算转入破产清算程序，再允许通过《企业破产法》第70条第2款进行破产重整从而达到恢复经营，“死而复生”的目的，同样也违反了禁止反言规则，破坏市场交易秩序，助长假解散真逃债的不法行为。如果解散行为是基于行政机关或者人民法院的生效法律文书，那么允许债务人或者出资人在宣告破产前申请重整，那岂不是一纸重整申请就能起到否认甚至撤销公权力机关生效法律文书的效果，那对于行政机关和人民法院的公信力和权威性将造成毁灭性的伤害，这是坚决不允许的。
更为关键的是，适用第70条第2款的限定前提是“债权人申请对债务人进行破产清算的”，从文义理解的角度，该条规定已经明确禁止债务人反言了，也就是说，如果是债务人自行申请破产清算的，在宣告破产前，债务人或者其出资人都将无法适用第70条第2款的规定而申请破产重整。若是在企业法人解散，成立清算组进行自行清算或者强制清算过程中，发现资不抵债，清算组依法申请破产清算的情形下，自然也不符合第70条第2款规定的“债权人申请对债务人进行破产清算的”法定情形。
五、政府成立企业清算组的法理困境
破产实践中，企业法人解散后成立清算组进行清算，清算中发现资不抵债后向人民法院申请破产清算，人民法院指定清算组担任破产清算案的管理人，这一作法符合法律的规定和逻辑，自无瑕疵。但实践中这种作法多应用在一些中小微企业甚至是“三无企业”和“僵尸企业”中，而且政府并未参与成立清算组，属于完全的市场行为。而对一些影响较大的困境企业，如本文开端提到的北大方正集团有限公司重整案等案件中，政府则牵头成立了以政府领导担任组长，相关职能部门和社会中介机构担任成员的企业清算组。而事实上，在成立清算组之前，这些企业法人并没有解散，并且这些企业是希望通过破产重整的方式，走出经营困境，实现重整再生，完全没有解散企业的计划和必要。在企业法人并未解散的情况下就成立清算组，是否有充足的法律依据，政府参与成立企业清算组，是否合适，都是值得考究的。
如前已述，在现行《民法典》和《公司法》的法律框架内，成立清算组的前置条件是企业法人已经解散，企业法人解散，是成立清算组的合法性前提和逻辑起点，如果企业法人自身并未形成解散的决议（含法人章程约定经营期限和解散事由等事先合意），也没有被行政机关吊销营业执照、责令关闭或者撤销，亦没有被人民法院判决解散，那么成立清算组就会面临合法性前进缺失的问题，成立清算组就应当被认定为是不合法行为。
企业清算本质上是市场自我调节的结果，是企业法人的自主行为和解散后的法定义务。在市场经济条件下，实行政企分离，政府不应干预企业的具体生产经营和自主清算行为，而是应当不断努力为企业经营发展提供良好的市场环境和法治环境，以及畅通企业退出市场的渠道。根据《民法典》第70条第2款和《公司法》第183条等规定，企业法人的清算义务人为出资人（股东）、董事、理事等执行机构或者决策机构的成员，结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第8条的规定，政府及其职能部门并不在清算组成员之列。因此，政府参与成立清算组尤其是民营企业的清算组，并担任清算组成员，在现行法律体系下，同样也面临法律依据缺失的问题，有突破企业自治理论的嫌疑。
六、矫正路径——府院联动+预重整转重整
（一）反思政府成立清算组的现实考量
其实，政府成立清算组本身是计划经济的历史产物，随着市场经济改革的深入以及公司法、破产法的完善，成立清算组已纳入法人自治的范畴，《公司法》规定已较为明确。但是，目前政府成立清算组的模式在一些大型甚至特大型企业破产重整中扮演了非常作要的角色，具有一定的现实意义。这当然是出于解决现实问题的考量，大型企业重整可能涉及土地、规划、税务、产业结构调整转型及布局等问题，需要结合当地的市场环境和产业政策，离不开政府及其职能部门的参与和指导，否则盲目重整可能会出现定位不精、方向不准等问题。因此，由政府主导成立清算组，可以起到事半功倍的效果，不仅可以快速实现重整，而且还能很好的契合当地的产业结构布局和营商环境建设。
就人民法院而言，在受理重整申请之前，清算组已经就重整开展了大量的实质性工作，甚至已经是万事具备，只欠程序。指定清算组担任管理人，有法可依，且既能符合当地政府的产业政策导向，也可以保证重整工作的延续性和平稳性，从而提高重整成功的效率。如前述的力帆实业（集团）股份有限公司重整案，从裁定受理到批准重整计划、终止重整程序，仅用时103天。
就清算组中的社会中介机构而言，在清算组模式下，通过担任清算组成员，进而直接过渡成为管理人成员，可以免除摇号、竞争等方式带来的不确定性风险，直接锁定管理人身份，在重整完成后收取管理人报酬。
总结起来，政府成立清算组参与重整，优势和目的无非有三，其是一政府及期职能部门提前搭建平台，解决人民法院司法权张力不足的后顾之忧；其二是确保重整受理前后重整工作的延续性和平稳性，使企业破产重整符合政府的产业政策和布局，提高重整效率；其三是锁定清算组中社会中介机构的管理人身份问题。
（二）法治化、市场化选择路径——府院联动+预重整转重整
虽然清算组参与企业破产重整具有以上诸多优势，但是这并不能成为我们在这条“不合法”的道路上继续走下去的借口，因为它仍然无法跳出清算组和破产重整的逻辑悖论，也无法回应企业法人未经解散而径直成立清算组的法律依据缺失的问题。正确的做法应当是在合乎法律、合乎市场规律的前提下，寻找合法、合理的解决之道。在现行的法律体制下，结合多年的破产实践，完全可以通过“府院联动+预重整转重整”的模式来实现前述目的，而且这种做法已经得到了不少大型企业重整成功的实践佐证。
府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制，是各地法院和政府在破产司法实践中不断探索并建立起来的的具有历史阶段性的协调措施。实践证明，良好的府院联动机制，是办理重大复杂疑难破产案件的重要保障。建立府院联动机制，并非要走政策性破产的回头路，而是要解决法院司法权张力不足的问题。在司法权与行政权在分立的基础上，建立良好的沟通合作机制，以提升各自权力的社会运行效果，实现双赢。针对困境企业，结合企业实际情况和当地的产业政策等，由政府相关职能部门成立政府工作专班，协调研究处理重大事项，推介项目，引入投资人，并畅通与法院的信息通道，建立府院联动机制，解除法院后顾之忧。政府和法院分工合作，在遵守各自权力边界的同时积极发挥能动性，确保各方权力不缺位，也不越位，合力解决破产案件面临的一系列重大复杂疑难问题。
预重整是在破产拯救文化的背景下,基于市场主体意思自治但又导向庭内正式重整程序的庭外重组谈判程序,其呈现出预先打包重整、部分预先打包重整、预协商重整、重组支持协议等多种样态。预重整不是现行《企业破产法》下的法定程序，也不是破产重整的前置程序，是在“原有庭外重组和破产重整两种企业挽救制度的法理基础上,通过优势结合和制度创新而产生的企业挽救法律程序”。预重整具有弱司法性质，本质上更倾向于当事人自行协商重组，充分尊重债权人、债务人等各方当事人的意思自治，自主开展投资方案谈判、重整方案协商，共同推荐或者协商确定有资质有能力的社会中介机构担任预重整辅助机构。通过预重整程序，可以有效论证和检验企业的重整价值和重整可行性，然后适时申请预重整转正式重整，实现预重整向重整的平稳过渡，预重整工作成果及法律效力直接延伸至重整程序，并可快速高效完成重整工作，实现企业重整再生。
笔者有注意到，重庆市第五中级人民法院在2022年办理的重庆市能源投资集团有限公司等16家公司实质合并重整案、隆鑫集团有限公司等13家公司实质合并重整案等在重庆当地具有相当影响的大型企业重整案，也都是通过“府院联动+预重整转重整”的模式进行审理，并且都在当年内裁定批准重整计划、终止重整程序，实现了企业重整的预期目标。成功的经典案例，再次证明了大型企业破产重整，无需政府成立清算组参与并担任管理人，“府院联动+预重整转重整”就是一条符合法律、符合市场规律的可行之路。
七、结语
清算组是计划经济时代的历史产物，其存在具有一定的特殊性和历史合理性。政府成立清算组参与企业重整，通常是出于解决现实问题的考量，具有一定的结果正确性。但是，企业未经解散即成立清算组，合法性前提缺失；政府主导成立企业清算组，有越权干预企业、突破企业自治的嫌疑；成立清算组的目的是对企业进行清算并最终注销企业，企业重整的（预期）目的是拯救企业，二者目的截然相反，清算组参与企业重整存在根本上的逻辑悖论。破产重整要坚持法治化、市场化、制度化，要能用、善用、敢用“府院联动+预重整转重整”模式，建立健全困境企业法治化、市场化拯救机制，要敢于摒弃不合法的“旧制度”，通过法治化、市场化、制度化的破产重整制度实现困境企业涅槃重生，助力法治化营商环境建设。
作者简介
刘勇：西南政法大学法律硕士，重庆市破产管理人协会破产清算与强制清算专业委员会委员，具有多年破产案件办理经验，先后参与办理力帆系企业重整案等破产案件数十件。理论功底深厚，公开发表《破产程序中以房抵债协议的法理性质与清偿路径探析》《破产公司高管信义义务法律机制建构》《美国个人破产更生制度》《民营企业破产保护配套机制建构》等破产相关论文十数篇。
