正确认知自然资源登记中的行政争议与民事纠纷

　　自然资源登记体系基本可分为三类：一是受不动产登记暂行条例及其系列规范所调整的不动产统一登记业务；二是受有关自然资源单行法调整的资源类行政许可与登记事项；三是受中央“深改委”《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等相关政策指引而涉及的确权类登记。

 

　　《意见》指出，我国已初步形成了一个“以公有制为基础，所有权使用权分离，囊括地权、房权、海权、林权、草权、水权、矿权、渔业权、空间权等诸多权利，横跨陆海空”的自然资源产权制度。

 

　　在自然资源登记工作中，必然会产生相应的行政争议或与有关民事纠纷相互交织。本文意在探析如何正确认知自然资源登记中的行政争议和民事纠纷，以期对实质性化解争议有所裨益。

 

　　第一，自然资源登记及其司法救济程序中的行政争议和民事纠纷类型

 

　　一般可分为三类情形：第一类是单纯性行政争议，也即该登记行政行为与民事法律行为之间不存在相互制约关系，司法审查仅解决行政争议即可终结纠纷。第二类是在表象上虽然体现为登记行政争议，但实质性问题是民事纠纷，即此时解决行政争议没有实际意义或缺乏司法审查的必要性。相反，必须首先解决民事纠纷后，才能回转到登记行政体系的调整范畴中。第三类是行政争议与民事纠纷互相交织，即司法审查中既要解决行政争议，又要解决民事纠纷。

 

　　第二，自然资源登记行政争议与专属管辖问题

 

　　根据行政诉讼法的规定，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。该专属管辖制度可适用的情形是指，因行政行为直接针对不动产而引起的行政争议，不应扩大解释为凡是与不动产有任何联系的行政争议均适用该专属管辖制度。最高法院关于适用行政诉讼法的《解释》亦明确规定：“因不动产提起的行政诉讼，是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。因此，只有直接导致自然资源物权发生设立、变更、转让、消灭等法律效果的登记行政争议，才适用该专属管辖制度。

 

　　第三，准确解析登记行政法律关系和民事纠纷性质，精准选择涉诉案由

 

　　最高法院《关于行政案件案由的暂行规定》和修改后的《民事案由规定》均自2021年1月1日起施行。应注意，“案由”是司法审查的核心要素之一，“案由”能起到明确被诉对象、区分案件性质、规范法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用，故准确选择行政、民事案由，有利于司法审判中正确适用法律，提高审判工作的规范化程度。

 

　　在与自然资源登记工作关联度较高的“行政裁决”类和“行政登记”类争议中，典型案由类型包括：涉土地、矿藏、水流、荒地或者滩涂权属确权的行政争议；涉林地、林木、山岭权属确权的行政争议；涉海域使用权确权、草原权属确权和水利工程权属确权等行政争议，以及房地产所有权登记、矿业权登记、居住权登记、担保物权登记等。

 

　　在与自然资源民事纠纷关联度较高的案由包括，“物权纠纷”类和“物权保护”类案由。诸如，“不动产异议登记不当损害责任纠纷”和“虚假登记损害责任纠纷”等侵权责任纠纷案由。同时，还涉及所有权确认纠纷、用益物权确认纠纷、担保物权确认纠纷、共有权确认纠纷以及占有权纠纷等民事案由。

 

　　上述行政争议与民事纠纷的司法审查结论，均与自然资源登记制度直接相关或构成制约关系，故无论是基于依申请的登记或依职权实施的登记，如确有错误的，均应当予以更正登记。

 

　　目前，一项重要的司法政策精神是“实质性化解行政争议”，故自然资源登记机构不但自身负有“纠错”性质的更正登记之法定职责，而且应积极履行司法裁判结论所确定的义务，遵照有关裁判论理所指出的登记错误之处，按照裁判主文的要求纠正登记错误事项，从而最大限度地降低因违法登记行政行为所造成的不良影响。

 

　　第四，精确选择行政诉讼“类型化”涉诉方案与裁判系属

 

　　我国行政诉讼法已基本构建起了行政诉讼“类型化”的涉诉系属模式。包括：针对行政行为的撤销之诉、违法确认之诉和无效确认之诉，以及针对行政主体的履行职责之诉、特定给付之诉和一般给付之诉等“类型化”裁判模式。同时，行政诉讼制度中亦设置了行政附带民事诉讼和对规范性文件的附带审查之诉等复合案由类的诉讼结构模式。

 

　　以“一并解决相关民事争议纠纷案”类型为例，其请求权基础是行政诉讼法第六十一条的规定，且该等诉讼类型是一种典型的“并列案由”结构。也即，在审理行政争议时，可以一并审理民事纠纷，从而最大限度地为实质性化解行政争议提供制度保障。因此，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。显然，此类制度设计对于解决相互交织型民行案件，避免民事与行政裁判可能发生的抵触性，具有重要意义。

 

　　但是，“一并解决相关民事争议纠纷案”，在性质上是行政争议与民事纠纷的“合并审理”，在立案程序上应当按照“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理”的规定办理。“行政附带民事诉讼”与“一并解决相关民事争议纠纷案”的诉讼类型最易混淆，但二者并非同一诉讼类型。前者适用的是“复合案由”，其与后者应适用的“并列案由”核心区分在于，行政附带民事诉讼中的民事纠纷是该类行政诉讼必须解决的问题；而在后者中，民事案件并不是行政行政诉讼必须要审查的内容，其只是民行两案的“合并审理”。

 

　　行政附带民事诉讼较为典型的案例类型是关于林权纠纷的处理制度。

 

　　根据森林法规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。同时规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

 

　　可见，因林权权属登记发生纠纷的，其核心问题实际上是涉林权权属的民事纠纷，但法律规定该类民事纠纷须接受人民政府的“先行处理”制度约束，否则无法因权属登记行政争议而直接涉诉。也即，此类“行政裁决”或“行政处理”类案件中，民事纠纷是该行政诉讼必须审查的法定内容，故必须适用调整行政争议与民事纠纷的“复合案由”，从而构成行政附带民事诉讼的类型化模式。

 

　　总之，在行政争议与民事纠纷相互交织的情形下，应当着力解决基础民事法律关系的相关争议，从而为解决登记行政争议奠定事实基础。