摘 要：破产重整与传统破产清算制度的最大区别在于前者将社会利益最大化作为制度目标。为了使重整中的社会利益得到有效维护，各国采纳的方法包括对社会利益的立法认可、将社会利益作为司法考量中的重要因素，以及必要的行政干预。我国《破产法》虽然引入了重整制度，但是立法没有对社会利益目标予以明确认可，而且重整实践中普遍存在司法机关独立性和专业性不足、行政机关干预过度等现象，致使重整制度促进企业复兴、维护社会利益的功能未能得到充分发挥。为了改变这一状况，亟需健全相关法规，改善制度实施的环境。
关键词：破产重整；社会利益；立法安排；司法裁量；行政干预
为了顺应“促进企业复兴”的破产法发展潮流，2006年8月27日颁布的新《破产法》专章规定了重整制度，这被学者誉为破产立法的一个重大创新与突破。与传统破产程序不同的是，重整制度将社会利益最大化作为程序目标，并通过一系列积极的措施避免企业破产对社会利益的危害。但是，社会利益是一个抽象的概念，没有特定的主体和具体的内容，重整中的社会利益应该以何种方式来实现？对这一问题的认识和回答不仅事关重整中利益冲突的协调和平衡，而且影响到重整制度的实施效果。本文试图通过比较分析和实证分析对上述问题加以探讨，并对社会利益在我国重整立法和实践中的状况进行评析。
一、社会利益最大化——重整制度的程序目标
破产法律制度是当债务人陷入经营困境、无力偿还债务的情况下，通过法律手段使债权人得到公平受偿的制度。在传统的清算型破产程序之下，破产制度关注的重心在于企业内部的债权债务关系，它通过清算手段将丧失清偿能力的债务人淘汰出局，从而维护正常的债务清偿秩序。但是，在经济生活高度规模化和组织化的现代社会，企业的存续除了与投资者、债权人、企业员工等直接利害关系人密切相关，还维系着诸多社会利益。企业的发展客观上促进了所在社区的经济繁荣，企业的税款构成当地政府收入的重要来源，众多企业的共同发展则推动着整个国家经济的发展和社会进步。因此，“企业并非只是一个经济上的存在，它不但反映了社会经济健康状况，而且反映了道德、政治和社会方面的价值。” 当企业的经营陷入困境时，如果简单地通过清算程序终结企业的生命，可能会引发严重的经济和社会问题，正因为如此，以促进企业复兴为目的的再建型债务清理程序——重整制度应运而生。
重整制度与传统破产清算程序的最大区别在于，重整程序以社会利益最大化作为制度目标，这一点可以从各国的立法资料中清晰地看出来。比如，美国国会1977年在关于修订破产法的第95-595号报告中指出，“重整案件与清算案件不同，它的目的是重建企业财政，以便企业能够继续运营，为雇员提供就业，向债权人进行清偿，并且为股东带来回报。” 在英国，对1986年破产法起奠基作用的科克（Kenneth Cork）委员会报告提出，现代文明社会的破产法应该达到一系列目标，其中的重要一项就是“不仅承认和保护债务人和债权人的利益，而且承认和保护受到破产影响的社会利益和其他社会组织的利益，例如，董事、股东、雇员、供应商、那些同样依赖企业生存的人以及社会利益。” 德国破产法改革委员会特别地被要求完成如下任务：制定防止财团贫困的规定；为有给付能力的债务人适用重整程序起草相应的规范；强化劳动者在支付不能程序中的权利。也就是说，德国重修破产法考虑的因素包括政治的和经济的各种因素。
社会利益事关公共福祉，但是社会利益的实现不能寄期望于社会公众的行为。美国经济学家阿罗（K.J.Arrow）认为，在自主而平等的市场体制下，个人利益的被满足，并不意味着整个社会利益也会满足了；社会的总体利益，是不能由自主而平等的市场主体的行为自身自动满足的，因此，应当由一个超越于市场主体的“裁决者”来识别和确认社会利益。 在重整制度中，为了确保程序的运行不会偏离社会利益最大化的方向，超然于私人利益之上的国家成为维护社会利益的主要力量。从各国的情况来看，国家维护社会利益的主要方式包括立法、司法和行政手段。
二、社会利益的实现路径之一——立法层面的认可和安排
立法手段在调整社会利益方面的优势在于：一方面，法律要遵循严密的制定程序和民主公开的论证，可以使社会利益的内容更加具体，具有确定性和可辨识性；另一方面，法律不仅包括宏观的价值主张，还包括具体的权利义务体系，它可以弥补社会利益主体模糊之不足，使社会利益的实现更有可操作性。各国立法通常通过如下方式对重整中的社会利益加以调整：
（一）通过一般性条款确认社会利益
将保护社会利益作为一般性条款加以规定是很多重整立法中的做法。比如，法国司法重整制度开宗明义地指出，司法重整程序是“为使企业得以保护，企业的活动及就业得以维持，企业的债务得以清偿”。 日本《公司更生法》第1条规定，该法制定的目的是“为了使陷入困境但还有重建希望的股份公司维持、更生其事业，调整债权人、股东及其他利害关系人的利害关系”。 英国1986年的破产法参考美国重整制度设立了具有再建功能的管理令程序，该法第8条第3款(a)指出，管理令程序所要达到的目的之一就是“公司以及公司业务的全部或者任何部分作为正常业务继续进行。”
上述宣示性规定虽然没有设定具体的权利义务，但是它体现了立法的指导思想，是抽象的立法理念与具体的制度设计和实践操作之间的联结点，也是制定具体法律规则和法官适用法律时的重要参考因素。
（二）通过具体规则维护社会利益
一般性条款规定了立法的基本理念和目标，但它通常不能直接作为法律拘束力的来源，而规则却能发挥这种作用。法律规则通过设定具体的权利义务要求人们为一定的行为或者禁止一定的行为。重整立法主要通过以下规则来维护社会利益：
首先，通过促进企业复苏来间接实现对社会利益的维护。如果债务企业能够继续经营，就可以避免破产解散给社会利益带来的负面影响，因此，重整立法为困境企业的经济复苏提供便利，实质也是为社会利益的实现创造条件。促进企业复苏的措施相当广泛，体现在重整程序中的各个阶段和不同方面，各国重整立法中普遍采纳的制度有自动冻结制度、经管债务人制度、强制批准制度等等，这些制度的运行为企业经济复苏提供了极大的便利。
其次，通过某些具体的制度来直接保护一些特殊的社会利益。重整中有一些特殊的主体，企业破产对其影响至巨，如果他们的利益得不到有效的保障，可能会产生扩散效应进而引发严重的社会后果，重整制度必须充分考虑其特殊性并给予特别对待，而赋予此类利益优先权则是各国普遍采用的方式。比如，职工工资（包括社会保障和抚恤金）是其生存基础，而税收是国家公共机构运行的财力来源，法律赋予上述权利优先受偿权，从而使该权利背后的社会利益得到有效的保护。
在破产立法之外，各国还在相关法规中为推动企业重整和保护社会利益作出更多的规定。比如在税法中减轻重整企业的税赋，在金融证券法中降低重整企业的融资门槛，在劳动和社会保障法中为重整中裁减的员工提供生存保障，等等。
三、社会利益的实现路径之二——司法过程中的监督与考量
破产重整又被称为“司法重整制度”，它与其他困境企业救助机制的区别在于法院的介入。 法院的介入使企业的再建过程不完全是私人之间的自愿行为，也不是政府机关的行政行为，而是司法机关主导之下的司法程序。在重整程序过程中，法院一方面要对程序中各方当事人的利益冲突进行协调和裁决，另一方面，法院被视为社会利益的最佳护卫者，将社会利益作为监督和裁决时的一个重要考虑因素。
（一）法院介入途径的比较观察
由于社会、政治、经济等方面的差异，在各国重整实践中，司法力量对社会利益的作用程度是不同的。根据法国司法重整制度的相关规定，法院是推动程序进行的主导力量，对程序中的所有重大事项具有决定性的权利，而法院在作出决定时首先考虑的是司法重整制度的立法目的，即尽力拯救企业，避免企业倒闭带来的经济和社会问题。美国的重整程序主要是在当事人的谈判之下进行的，但是为了防止各方的僵持和对立造成程序拖延和资产损耗，同时也避免当事人形成有害于社会利益的决议，法院一直监督着程序的进行并且在必要情况下进行适当的干预。而在澳大利亚，法院的权力则基本上属于监督权的性质。
法院介入的方式也十分多样，比如对程序进行监督，对程序中的关键事项进行审查，在必要的时候任命监察人，任命破产托管人代替经管债务人，等等。其中，最能体现社会利益取向的是重整计划的强制批准，这一做法几乎在所有国家的重整制度中都得到不同程度的体现。在强制批准情形下，即使重整计划因为少数组别的反对而未能通过，法院也可以在符合法定条件时予以强制批准，从而使困境企业在最大程度上避免破产倒闭的命运。
（二）影响法院干预效果的制约因素
法院的适当干预可以有效维护各方主体的合法权益，确保重整程序的公平、效率和社会整体利益的最大化。然而，从国外的重整实践来看，法院在维护社会利益方面的作用并非总是积极有效的，它的干预效果往往受制于以下因素：
首先是法官的专业水平。重整过程牵涉大量经营性的事项，为了确保重整案件的审理效果和质量，一些国家特别注重法官的专业水平。比如在法国，破产重整案件由商法院审理，商法院在一定程度上仍保留着中世纪以来的商人自治传统，法官都是既有商业经营又熟悉有关法律的工商业者，案件的审理质量也是非常之高。据统计，巴黎商法院审理的重整和清算案件中，当事人上诉的只有5%，而且上诉一般都被驳回。 在美国，破产案件由专门的破产法院来审理，破产法官能够在长期的司法实践中积累经验，并在具体的案件中作出准确的判断，从而更好地维护当事人的利益和社会利益。
其次是法院与法官的独立程度。法院之所以被视为社会利益的代表，源于其地位的独立和超脱，但是法院和法官的独立性需要完善的制度保障，否则，他们也可能成为强势者掠夺社会财富的助手。比如在俄罗斯，破产案件是由联邦管辖的地区仲裁法院审理的，由于联邦经费的缺乏以及在政治上和地理位置上通常远离联邦中心，仲裁法院高度依赖地方政府，在地方的影响下，法院利用破产程序逃避联邦的税收和对区域外的债权人的债务清偿，最终，一部精心设计的制衡法律转变为一种使地方官员同大型地方企业的在职经理互相勾结、令其他债权人不满的机制。 可见，社会利益的保障程度与法官的独立程度是密不可分的，如果法官的独立性受到影响，利益评价的天平就会倾斜，而社会利益则会成为其中的牺牲品。
最后还要注意法院干预的程度与界限。破产法本质上仍然是私法，更多的事务应该交由当事人协商处理，法院即使是以社会利益之名进行干预，也不能超出必要的限度，否则可能适得其反。世界银行曾经以英国和美国的破产实践为依据，对法院权力和取得有效结果的可能性之间的关系做了研究，研究人员发现：法院的权力越大，破产取得有效率结果的可能性越小。简单地说，如果取得有效率结果是破产的一个主要目的，那么在很多国家法院职权过大，其效果可能是适得其反的。
四、社会利益的实现路径之三——行政力量的介入和干预
行政权力以保障个人权利、提供公共物品、维护社会公共利益为其存在的基本目标。破产重整中的企业牵涉到广泛的社会利益，行政力量介入其中的动因亦来源于此。
（一）行政干预的优势分析
与立法和司法途径相比较，行政力量在维护社会利益方面有着自身的优越性：一是灵活性，不同类型的重整案件涉及的社会问题可能不一样，行政机关可以根据情况采取有针对性的措施；二是专业性，行政部门具有相关行业和社会管理经验，所采取的措施也更加专业、更具有操作性；三是适时性，行政机关的决策过程更为简便快捷，能够根据案件的发展形势和实际需要迅速应对。
由于行政手段的多样性和高效率，在与社会利益密切相关的重整案件中，总能看到行政机关的身影，比如美国汽车业最大的破产案——通用汽车公司重整案件就充分体现了这一点。2009年6月1日，拥有22.5万名雇员、50万名退休工人、6000多家经销商和11.5万家供应商的通用汽车公司根据美国破产法第11章正式申请破产重整，按照审理该案的法官罗伯特?格柏（Robert E. Gerber）的说法，破产清算“可能导致北美汽车工业系统性地崩溃，并将对通用拥有机构运营的所有地区造成冲击”。 鉴于此案的影响过于广泛，早在通用申请破产重整之前，美国政府就向其提供了200亿美元的资金来维持企业的运营，在通用进入重整程序以后，美国政府承诺再次提供约300亿美元的资金援助，最终，通用通过保留优质资产，逐步剥离剩余债务、品牌和经销商等措施，重新获得了新生。可以说，通用重整案件的成功与政府各种手段的鼎力支持是密不可分的，而政府干预困境企业的一个主要目的，就是避免企业破产带来的失业剧增、经济衰退和社会震荡。
（二）行政干预的局限性与负面影响
行政干预在困境企业拯救方面的效果可谓立竿见影，然而，“政府是一个集体社会的代言人，但是政府并不是社会本身，而且，政府可能并且确实会滥用他们的权力。”在公共管理机制和监督机制不成熟的情况下，不适当的政府干预行为不仅会偏离社会利益目标，而且会带来更多的负面影响：
一是阻碍破产制度基本功能的发挥。究竟是选择破产清算还是重整，应该根据企业的营运价值来决定，政府如果出于政绩考虑或者其他目的对没有复苏希望的企业实施救助，实际上是将社会资源束缚在没有生产力的企业里，而投资者无法收回这些资产就不能进行更有效率的投资，破产制度优胜劣汰和优化资源配置的功能也就无法得到有效的发挥。
二是破坏法律的稳定性和市场的可预期性。联合国贸易法委员会曾经指出，“破产法在适用上的不可预测不仅有可能损害破产程序所有参与方的信心，而且还会使这些参与方不愿意作出在破产前提供贷款和进行其他投资的决定”。 商业关系的稳定有赖于市场规则的透明度和可预测性，而政府的行政行为往往具有短期性、随意性和不确定性，如果政府的干预成为破产实践中的常态就会破坏法律的稳定。因此，成熟的法制环境要求在法律实施过程中尽量减少违背制度预期的政府干预。
五、对我国重整实践中社会利益实现路径之检讨
为了弥补传统破产清算制度在维护社会利益方面的不足，2006年颁布的新《破产法》引入了重整制度，司法实践中也出现了一些重整成功的案例。但是，如果对其进一步考察就会发现，无论是立法规定、司法裁量还是行政干预，它们在社会利益的保护方面都还存在较大的缺陷和不足，需要进一步完善相关的法律制度、改善制度实施的环境。
（一）立法和实践中社会利益实现路径之现状
首先，在立法层面，重整制度的引入虽然客观上体现了社会利益优先的理念，但是，《破产法》并没有将“维护社会利益”明确规定为重整制度的目标，这种做法可能导致的一个后果是，当不同利益之间发生直接冲突时，立法不能在宏观上为冲突的解决提供明确的价值取向，难以实现对社会利益的优先保护。除了基本理念的立法缺失，《破产法》关于重整制度的适用对象过于宽泛，也是一个严重的问题。从表面上来看，似乎程序的适用范围越广泛越有利于社会利益的维护，然而，“只有在实现普遍利益或公益所必需的时候，才能允许对个人施以强制”， 否则将会导致对个人利益的过度侵害和社会利益目标的落空。很多国家仅仅将重整程序适用于规模较大、社会影响面广的股份有限公司或者上市公司，与之相比较，我国将重整程序适用于一切企业法人的做法不仅难以达到维护社会利益的目的，反而可能导致程序的滥用和严重的社会不公，给重整制度的推行造成障碍。在《破产法》之外，重整企业的经营活动还与金融、税收、证券等领域有密切联系，但是相关立法并没有为企业重整提供有利条件，不得不说是一个重大的缺漏。
其次，从司法层面来看，法院和法官在重整案件中的独立性和专业性严重不足。《破产法》赋予法院在重整中享有广泛的自由裁量权 ，以便法官能够根据个案进行斟酌和裁量。但是在当前的体制下，法院的人事任免、财政来源均受制于地方政府部门，一旦行政部门为了地方利益而介入司法过程，法院的独立性很难不受影响。这种担忧并非毫无依据，在媒体报道的一些重整案件中，时常可以看到法院的不规范操作行为，比如当债权人对重整计划投反对票时，法院甚至会作为说客劝说当事人同意重整计划，司法的独立性和中立性在这里已经荡然无存。除此以外，我国也没有设立专门的破产法院或法庭，破产案件的审判人员由普通民事法官担任，由于法官的专业性不强，很难保证案件的审理质量。
最后，行政力量在重整程序中的干预方式、程度和目的均有待规范。在发达的市场经济中，企业是否破产以及如何操作都有明确的规则，实施规则的主要机构是法院而非行政机关，但我国的情况却并非如此。一方面，由于国有资产在大中型企业中仍然占据相当比重，政府要作为出资人代表参与重整，另一方面，长期以来的破产实践过于依赖行政手段和财政资源，这种思维惯性仍然存在，因此，政府的干预在重整实践中随处可见。 政府对重整的干预固然有保护就业和维持地方稳定等社会利益方面的需要，但不可否认其中也掺杂着创造政绩等自身利益的考虑。这种身份角色的错位和干预动机的模糊极易使重整制度沦为另一种“国有企业拯救法”，并且引发许多潜在的矛盾和风险。
（二）完善社会利益实现路径的几点意见
结合其他国家重整立法和实践中的做法，笔者以为，欲使重整制度促进企业复兴、维护社会利益的功能得到充分发挥，需要从以下方面对社会利益的实现路径加以完善。
在立法上，首先应该将“维护社会利益”明确规定为重整制度的目标，凸显出社会利益在重整程序中的价值和地位。其次，《破产法》应该将重整对象限定为对国民经济和社会利益具有重大影响的企业，具体来说需要考虑如下因素：一是经济价值，即从资产负债状况、盈利能力、发展前景来看，企业重整具有可行性，二是社会价值，即企业的规模较大、具有较大的社会影响力。当然，要实现促进企业复苏和维护社会利益的目标，仅仅依靠《破产法》中有限的条文显然不够，还需要不断完善金融、税收、劳动和社会保障等相关法规，为重整制度的实施构建完善的制度体系。
在司法层面，提高法院的独立性和法官专业水平。法院作为重整案件的主审机关如果不能享有独立的、超越于行政利益和当事人利益之上的地位，那么其裁判的公正性和法律的权威性就将大打折扣，而要提高法官的独立性和权威性，需要在制度上为审判权的独立提供保障，这一点有赖于整个司法体制的进一步改革。至于提高法官的专业水平，笔者以为，我们应当将建立独立的破产法院或破产法庭作为远期目标，但考虑到短期内还有很大的障碍，目前较为可行的是通过专业培训建立一支高素质、懂专业的破产法官队伍，并且在人员配置上使破产案件的审理法官相对固定，以便他们能够在实践中不断丰富知识和积累经验。
在行政力量的介入上，关键是要规范行政干预的方式和程度，防止行政权力的滥用。政府作为宏观管理者承担着维护社会经济秩序的任务，它应该在遵循市场规律的前提下，通过经济和法律的手段来支持重整，防范和解决重整过程中出现的各种社会问题，而不应该直接干预法官对案件的审理，更不能将本应由政府承担的社会责任推给债权人或者债务人。政府在对重整过程进行干预时应该遵循以下原则：一是必要性原则，即限制行政干预的时机和目的，只有在不采取适当的措施就可能使社会利益遭受较大损失的情况下，行政机关才能够介入重整过程；二是间接干预原则，行政机关只能作为社会管理者对涉及社会利益的事项进行协调，比如对行政审批事项的协调，对经济政策的调整，以及不断健全社会保障和社会救助制度，对重整失败的后果进行积极防范；三是适度干预原则，政府的干预应该谨慎适度，特别是不能侵蚀法院在重整中的独立地位和权威性。
【注】陈英，女，法学博士，山东政法学院民商法学院，讲师。
