关于政府收回破产企业国有划拨土地的有关问题
——政府收购破产企业的现状、问题和对策
贾良
老河口市法院破产庭庭长
近年来，老河口市法院围绕老河口市委、市政府确定的经济工作重点，充分发挥审判职能作用，以审判促发展，以审判促企业破产重组，甩掉了企业的巨大债务包袱，实现了资本结构的优化组合，有力的推动了我市企业产权制度改革和招商引资工作。但尚有部分破产企业资产未能变现，市政府本着破产重组和安置职工并使破产企业资产保值增值的目的，决定收购一批破产企业。我们就收购破产企业的现状进行了调研，感到在收购的程序和方式上存在一定的问题。针对这些问题，提出几点建议。
一、政府出资收购破产企业资产的现状
2006年以来，政府拟收购的企业12家，分别是粮贸一公司、市北京路粮油购销公司、市孟楼粮油购销公司、和平路粮油购销公司、市粮食工业贸易三公司、林化总厂、铅厂、泡沫塑料制品厂、五金制品厂、酶制剂厂、晋公酒厂。这批企业，分别由国资局、土地储备中心、金剑公司以竞买、合同转让、会议纪要等不同的形式进行收购。
（一）06年6月金剑公司通过竞买以145万元收购了市冶炼厂土地、厂房和机器设备；出资1000万元收购粮食系统5家企业的房地产、设备等所有资产。
（二）国资局与市酶制剂厂清算组签订《产权转让合同》，由国资局出资500万元，代表市政府收购该破产企业的土地、厂房和全部生产设备和原材料、库存等各类物资。
（三）土地储备中心收购张集晋公酒厂土地（房屋、设备未处置）。
（四）根据政府（2007）8号会议纪要，国资局准备收购铅厂、工艺美术厂、泡沫塑料厂、五金制品厂、铁合金厂5家破产企业房地产等所有资产。市金剑公司准备收购市林产化工厂。
二、政府出资收回破产企业的国有划拨土地存在的瑕疵和问题
（一）金剑公司、土地储备中心和国资局三家分别收购破产企业的国有划拨土地，程序上有瑕疵。
《企业破产法》规定：破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务的财产。变价出售破产财产应当通过拍卖进行。破产企业的国有划拨土地不属于破产财产，政府可以依法收回。但厂房、机器设备、原材料，库存各类物资属于破产财产，在变价时，必须按照上述的法律规定进行拍卖或者通过债权人会议决议进行其他方式转让。这是法律强制性规定。
国资局与清算组签订的《产权转让合同》未经拍卖，未经债权人会议决议，通过协商方式取得破产财产，该合同应为无效合同。第一，国资局与清算组签订的《产权转让合同》没有法律、法规、政策的授权；第二，该合同不是履行其管理职责；第三，该合同是民事合同范畴，而民事合同要求主体平等，而国资局是政府职能部门，履行的是行政管理权，与清算组签订的合同主体是不平等。据此，国资局与清算组签订的《产权转让合同》有悖于法律规定。
金剑公司是市政府出资设立的法人企业，没有法律、法规的授权，企业不能代替行政部门行使行政职权的。破产企业的国有划拨土地只能由政府收回，金剑公司只能通过民事行为活动才能取得破产企业的财产。如：市冶炼厂通过公开拍卖，金剑公司以竞买方式收购破产企业的土地、厂房和机械设备。
土地储备中心以政府的名义收回破产企业的国有划拨土地，需要有一定的工作流程和报批手续。如果不按法律规定处置破产财产，法院无法依照法定程序分配和终结。
（二）土地收回后，地上附着物无法变现。
《物权法》规定：建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其他附属设施一并处分；建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。由于上述13家破产企业的土地政府出资已收回，而该地上的建筑物、构筑物、附属设施所有权与土地使用权分离，无法变现。
（三）政府已支付土地收回款，清算组未按法定程序分配，破产企业的债务包袱仍未甩掉。
《企业破产法》规定，只有债权人会议讨论并行使表决权，才能通过破产财产的分配方案，债权人会议表决通过破产财产分配方案后，由破产管理人将该方案提请人民法院裁定认可。目前，已终结破产程序的案件中，第一顺序劳动债权有资金分配的，第二、三顺序分配比例为零，这些都需要债权人会议讨论通过，并经法院作出裁定认可。只有这样，才能依法甩掉破产企业的债务包袱。上述13家破产企业，政府收回土地的资金，未经法定程序，直接分配给职工――劳动债务，使破产企业的其他债务放置不管，债务包袱仍然存在。
三、解决问题的对策建议
（一）加强组织领导，督促各清算组依法、及时的搞好清理清算工作。
资产处置、职工安置、化解债务、破产重组是一项复杂的系统工程，需要在市委、市政府的统一领导下，各方齐心协力，程序到位、规范运作。成立工作专班，全面负责所属企业破产的组织协调，定期召开清理清算工作会议，督促清理清算进度。建立破产工作领导责任制，实行目标考核，定期督办，并及时通报进展情况。
（二）完善土地储备制度。
完善我市的土地储备制度，一是政府要加大对土地储备资金的投入，对偏僻的破产企业土地进行收回，依法安置职工，尽快终结破产程序；二是明确土地储备机构的性质，土地储备机构具有独立的法人资格，代表政府无偿收回国有划拨土地，进行土地储备和综合利用开发；三是要界定土地储备机构的权利、职责；四是建议我市破产企业的国有划拨土地统一由土地储备机构收回，有统一的政策、法律标准，完善收回的各项手续。各破产企业的国有划拨土地需政府收回后，由清算组申请，上报市政府批准，由土地储备中心与清算组签订《国有土地使用权收购合同》。
（三）制定国有划拨土地上附属物补偿标准，由政府统一收购。
依照《城镇国有划拨土地使用权出让和转让暂行办法》的规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物，其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿，这笔补偿金在破产程序中属于破产财产，用于偿还债务。《房地产管理法》规定，建筑物等范围内的建设用地使用权随建筑物等一并处分。建议市政府在收回破产企业的国有划拨土地的同时，一并收购该宗地上的建筑物、其他附着物，并对该建筑物、其他附着物进行适当补偿。补偿应制定一个基本的标准，或者按评估价进行补偿。
（四）整体出售破产企业的财产和土地。
破产企业的国有划拨土地、厂房、机器设备通过评估后，整体拍卖。建议金剑公司通过竞买方式合法取得破产财产和土地，使处置破产财产合法化，为市里招商引资扫清法律上的障碍。
（五）依法清理清算，使破产企业合法的甩掉债务包袱。
依照《企业破产法》的有关规定，破产财产分配，由清算组拟定破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过后，再经人民法院裁定认可该分配方案，这是法律规定的强制程序，在我市的企业破产案件中，绝大部分破产财产变现后，只能满足或者按比例分配劳动债权，其他债权分配的比例为零。建议市政府监督各综合清算组，在破产财产分配上，特别是政府出资收回土地资金的破产企业，履行上述法定程序方可分配，从而合法的甩掉破产企业的债务。
