在市场经济环境下，金融机构作为企业难免会因经营困难、债务危机而发生破产。实践中，证券公司、信托公司的破产已经在我们身边频频发生了。随着中国金融业的全面对外开放，外资银行等跨国金融机构进入中国市场并逐步享受国民待遇，市场竞争将更为激烈。让那些陷入债务绝境的高风险金融机构破产退市，可以避免金融危机的传导与扩散，维护金融体系的安全。所以，中国新《企业破产法》颁行以来，金融机构的破产立法问题引起人们格外关注。
一、金融机构破产的特殊性
所谓金融机构，是指依法设立、从事特定金融业务的企业，包括商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司、证券投资基金管理公司、典当公司、期货经纪公司等，其中最典型的就是银行、证券公司、保险公司三家。《企业破产法》第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。
据此，金融机构作为企业虽在破产法的适用范围之内，但考虑到其破产的特殊性，仍需要制定专门的实施办法。这些特殊性体现在以下方面。
首先，金融机构的经营具有一定的社会性，具有公共服务的性质，其破产案件涉及的利害当事人众多，如果处理不当可能会影响经济秩序与社会稳定。所以其破产程序启动要慎重，往往须经金融监管部门批准，有的还需要事先采取行政手段处理一些特殊事宜。其次，金融机构控制下的资产往往分为自有财产与客户财产两部分，用客户的资产进行投资活动是其经营方式。但金融机构破产时只能破自己的产，而不能破客户的产，为此需要对客户财产的特殊保护作出专门规定。最后，金融机构的破产风险具有巨大的传导性，一方面是金融机构之间有广泛的经济往来，往往存在“一荣皆荣、一损皆损”的关系；另一方面，金融机构如商业银行均是高负债的经营模式，这使其具有内在的不稳定性和脆弱性。而一家商业银行的破产倒闭，往往会造成社会公众的信用危机，引发老百姓对众多商业银行的普遍挤兑提款，甚至因此将银行挤垮、挤破产，造成系统性金融危机。此外，金融机构的破产在管理人的指定、债权人会议的召开、破产财产的分配顺序等方面也存在制定特别规定的需要。
金融机构破产的特殊性不仅体现与其他企业的区别上，在不同行业的金融机构如商业银行、证券公司、保险公司之间也存在着很大的差异。为此，一些国家在制定金融机构破产立法时，采取对金融业分类单项立法的模式，当然也有一些国家对金融机构采取统一破产立法的模式。不过从金融机构破产立法的最初创设阶段看，采取分类立法更易于获得较好的实施效果。此外，现代破产法强调重整再生与破产清算的结合，如何鼓励金融机构通过重整避免破产，并针对其特点建立相应的保障制度，也应成为金融机构破产立法的重点。
二、金融机构破产的特殊制度
1、特殊的受理程序
金融机构破产案件的受理，通常是要经金融监管机构同意的，《商业银行法》第71条、《保险法》第87条规定对此均作有明确规定。有的金融企业还要由监管机构或其委托机构先行采取接管、托管措施，在进入破产程序前解决一些特殊难题，如个人债权的收购、客户资产的分离、正常营业的维持等。
2、必要的保障措施
当金融监管机构对金融机构采取接管、托管等措施时，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序，必要时还可以包括财产保全措施，即所谓“三中止”措施，以保全其资产的完整性、安全性。
3、区分金融机构的自有财产与客户财产
对此问题相关立法均作有明确规定，如《证券法》第139条第2款规定：“证券公司破产或者清算时，客户的交易结算资金和证券不属于其破产财产或者清算财产”。《证券投资基金法》第6条规定：“基金管理人、基金托管人因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的，基金托管人因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的，基金财产不属于其清算财产。”《保险法》第88条规定：“经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销的或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及准备金，必须转移给其他经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的，由保险监督管理机构指定经营有人寿保险业务的保险公司接受。”
4、特殊的管理人指定方式
根据最高人民法院有关管理人指定的司法解释规定，一般的破产案件采取随机的方式指定管理人，但是对金融机构破产案件，为选任出最适宜的管理人，可以采取竞争、推荐的方式指定管理人，还可以采用清算组的方式组成管理人，以保障破产程序的顺利进行。
5、特殊的债权申报和债权人会议方式
由于金融机构如银行破产时往往会涉及大量的个人（存款）债权人，所以对债权的申报需要由特殊程序解决，可以考虑由管理人根据债务人账册登记制作债权表并予以公示，债权人对此有异议的，再通过债权确认诉讼解决。此外，由所有储蓄债权人组成债权人会议也不具有可操作性，可以考虑设定代表制解决，或由存款保险机构在收购个人债权人后代位参加债权人会议。
6、特殊的破产清偿顺序
为保护金融机构客户的利益，对破产清偿顺序也应作特殊的安排。对此相关立法已有一些原则规定，如《商业银行法》第71条第2款规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”《保险法》第89条规定：“保险公司依法破产的，破产财产优先支付其破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）所欠职工工资和劳动保险费用；（二）赔偿或者给付保险金；（三）所欠税款；（四）清偿公司债务。破产财产不足清偿同一顺序清偿要求的，按照比例分配。”
三、金融机构破产的立法与配套制度建设
1、必要的行政处置缓冲程序
许多国家对金融机构破产危机的处理强调行政等手段的综合运用，如接管、托管、重组等措施。我国《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》中也对接管、托管等措施作有规定。目前我国实践中对证券公司的破产就事先采取行政处置程序，以解决对个人债权的收购等问题。规范地采取一些行政措施处理金融机构破产危机，不仅可以及时维护当事人的正当权益，而且有助于保持社会稳定。此外，从国际经验看，一些国家为处理金融机构破产成立专门的重组公司和清理机构，对破产金融机构进行资产接管、资产评估、资产保全及资产处置，这也值得我国加以借鉴。
2、建立存款保险等补偿制度
各国为解决金融机构破产时的客户利益保护问题，多建有银行业存款保险制度、证券业客户补偿金制度和保险业寿险补偿制度等相关配套制度。目前，我国有关部门也正在进行存款保险条例等配套立法的制定工作。这些制度的建立不仅有助于保障老百姓的利益，而且还将使存款保险机构对投保的商业银行等机构建立起更加严密的监督机制与及时的纠错功能，并完善风险预警与危机救助体制。从这一意义上讲，存款保险等体系是金融安全网的重要组成部分。
3、尽快制定金融机构破产的实施办法
要使我国金融机构的破产不仅有法可依，而且更具有可操作性、针对性，就必须尽快制定金融机构破产的实施办法，解决上述有关问题，保障金融机构的市场退出机制畅通。随着金融机构破产法制的日益完善与规范，我国的市场经济体制将得到进一步巩固与发展。
