摘要：从重整制度的历史起源、社会制度的变迁、法律的功能视角进行考察，公司重整中考量公共利益具有正当性。一般而言，公司重整中考量公共利益的主要表现形式为铁路、石油、电信等特殊行业大型公司的重整、大规模侵权行为的被告公司的重整、国家税收债权的相对优先性、劳动者债权的相对优先性。
关键词：重整；公共利益；正当性；表现形式
一、公司重整中公共利益考量的正当性
（一）从重整制度的历史起源考察正当性
追本溯源，破产法框架内的重整制度起源于美国。翻阅美国破产法史，美国破产重整制度发轫于铁路公司的重整。实际上，美国公司重整的历史就是一部十九世纪铁路公司经营的失败史。铁路的周期性崩溃最终引发了第一轮公司重整，这被称为“衡平法上的破产财产接管”。当国会最终把一个具有实质意义的公司重整条款加入到二十世纪三十年代《破产法》的时候，它所依据的就是法院长期以来在铁路破产财产接管方面所使用的模式 。在美国联邦破产法第11章第7节，有几个特殊条文暗示着在任何的铁路重整案件中，法官必须考虑公共利益问题。比如，铁路债务人绝对不允许废弃铁路轨道，除非这样的废弃行为是与公共利益相符合的 。因此，通过分析公司重整制度的历史起源，我们可以发现，在公司重整中考量公共利益是该制度创设和存在的应有之义，具有逻辑自洽性，符合正当性的要求。
（二）从社会制度的变迁考察正当性
法律是社会生活中的法律，对其制度构建的理解必须根植于对社会制度变迁的考察。农耕时代，社会中个体之间的联系极为松散，个体基本能够做到自给自足。但随着社会的城市化和工业化进程的发展，现代社会逐渐发展成为一个复杂的多元化、交叉性社会，社会中的诸多个体不再是孤立存在的，而是相互紧密联系在一起的，诸多个体之间具有社会连带关系，这种关系构成人们行为规则的基础。发生在多元化、交叉化社会中的公司重整制度涉及多种利益主体，可以视为一个广泛的社会综合系统，它涉关债权人、债务人、出资者、新的投资者、职工、社区、乃至于国家等诸多主体的利益，构成了一副具有横向和纵向社会意义的动态网状图。重整程序不仅可以在更大程度上维护债权人、债务人、企业出资人的正当权益，还可以防止出现企业连锁破产、职工失业以及由此引发的社会不稳定等问题，对于我国建立和谐社会具有重要的现实意义 。鉴于现代社会重整所具有的广泛而深远的社会影响力，公司重整中考量公共利益是社会制度变迁所需，符合正当性要求。
（三）从法律的功能考察正当性
法律是利益的平衡器。法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理。从这种意义上讲，我们必须把法律规范看成是价值判断，亦即“这样一种看法：相互冲突的社会群体中的一方利益应当优于另一方的利益，或者该冲突双方的利益都应当服从于第三方的利益或整个社会的利益” 。重整（reorganization）是指对已具备破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的旨在挽救其生存的积极程序 。在公司重整中，涉及债权人、债务人、出资者等各方利益主体，法律的利益平衡功能凸显。正是在这些不同的利益主体中，在这些不同利益形态里存在着抽象的、超物性的、超形式的共通的意义性，这种意义共通性表现为它是由个别的个人利益、团体利益中的普遍利益所构成的体现为不特定社会公众的社会共同体的利益，是一种普遍利益，即维护社会的经济秩序，是一种包括各利害关系人在内的国民经济的健康发展，这也就是重整制度所要保护的公共利益 。因此，公司重整法律制度的功能就是平衡诸多利益，并对诸多利益中归纳抽象出的公共利益给予特别的考量。然而，由于公共利益是整体性、类型化的概念，在破产重整案件中，考量公共利益的可操作性表现为对具体利益进行权衡和取舍，从而在形式上表现为对特定利益主体，或特殊债务人、或特殊债权人的保护。综上，从法律的利益平衡、价值判断功能分析，公司重整中考量公共利益符合正当性的要求。
【注】丁燕，中国人民大学经济法博士生，青岛大学法学院讲师。
二、公司重整中考量公共利益的主要表现形式
（一）特殊债务人利益的保护
1．铁路、石油、电信等特殊行业大型公司的重整
铁路、石油、电信等特殊行业大型公司属于特殊企业。特殊企业的“特”，从形式上看在于特殊的专门立法，实质上则在于国家或政府基于社会要求或公共利益，对其经营活动加以一定程度的直接控制，即使是私有私营的特殊企业也不例外 。铁路、石油、电信等特殊行业大型公司的存亡往往涉关一国产业结构的调整，有时甚至涉关一国的经济安全。因此，此类大型公司重整时，就必须考量公共利益。随着经济全球化的发展，各国经济竞争日益激烈，大型公司，尤其是大型跨国公司的竞争，愈演愈烈。由此带动各国有关经济的法律制度也处在激烈竞争过程之中，法律与经济的关系更为紧密。有关经济的法律制度已经成为各国发挥制度优势、吸纳资本、进行经济竞争的强有力工具。涉关一国产业战略、产业规划、产业布局的基础产业，如铁路、石油、电信等特殊行业大型公司，其破产重整从申请到重整计划的制订、批准、执行和监督，都应当考量公共利益。美国铁路重整案件就是典例。
我国现行《企业破产法》未针对特殊行业大型公司的重整规定专门的制度。《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发〔2009〕36号）虽然对此有所涉及 ，但是该意见的相关规定并不足以建构起特殊行业大型公司的重整法律制度。因此，我们建议未来破产法修改时，应当对该项法律制度予以补充完善，从而将破产法和产业政策法有机结合起来，使二者并行不悖，共同发挥法律的利益平衡和价值判断功能。或者，我们也可以效仿国外对于特殊企业所采取的“一企一法”做法，为每一类乃至每一个特殊企业专门立法。专门立法时，也要考量公共利益，为某类或某个特殊企业规定特殊的重整法律制度。
2．大规模侵权行为的被告公司的重整
大规模侵权是指基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害。在现实中，产品责任、医疗瑕疵、环境污染、反托拉斯、证券诉讼或者消费者保护、违反宪法的各种侵犯人权案件、违反国际人权各种公约的行为都可能产生大规模侵权。由大规模侵权行为的被告公司提出的第11章破产重整申请，对各种利害关系当事人都有好处。
大规模侵权行为的被告公司面临巨额赔偿时，通过申请破产重整，可以逐步走出困境。在美国，通过1978年的破产法改革，再加上破产的适用范围得以扩大，破产专业人员们使破产成为处理大规模侵权诉讼的一种更为可行的出路所在 。在公司被大规模侵权赔偿问题压垮之前，管理层抢先提出破产申请，并试图援用破产法第十一章来为公司的赔偿责任问题获得一个一了百了的解决办法 。债务人获得了“重新开始”的机会，它可以继续作为一个有生存能力的市场主体而存在。如果债务人有存续价值或保留债务人的营业资格比对其进行清算更为合理，那么社会从赢利的公司的继续经营中也能受益。
大规模侵权行为的受害者众多，赔偿数额巨大，社会影响广泛，已远非单纯的侵权法所能解决。大规模侵权行为的被告公司重整对预期债权人的好处也是实实在在的。如果对债务人进行清算并将财产一分了之，那么预期的债权人在发现他们对公司享有债权的时候也可能一切都晚了，因为债务人已经没有资产可供他们分配 。在每个案件中，重整程序的中心问题就是建立一个信托基金，为债务人产品目前的和潜在的受害者提供赔偿 。美国著名的石棉案件就是典例。对于大规模侵权的受害人，尤其是对于潜在的受害人，重整程序中信托基金的设立无疑是一种较好维护其权利的途径和方式。然而，要想真正保护大规模侵权受害人，仅仅依靠此种方式还远远不够，还需要设立政府赔偿基金，并完善责任保险制度，条件具备时，还应当构建综合性救济机制。
综上，鉴于大规模侵权行为的被告公司重整具有其特殊性，建议应当在我国破产立法或者司法实践中考量公共利益，规定特殊的处理方式和原则，并贯穿于公司重整的申请、重整计划的制订、批准、执行和监督等全部过程中。
（二）特殊债权人利益的保护
1．国家税收债权的相对优先性——公共财政视角的诠释
财政是以公共权力进行的资源配置，专制经济、集权等级国家基础之上的财政是家计财政，现代市场经济、社会法治国家基础之上的财政是公共财政。公共财政是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共产品和公共服务的财政模式，具体体现为财政目的的公共性、财政产品的公共性，以及制度层面的公共性。根据公共财政理论，公司重整中，国家税收债权是一种特殊的债权，是具有公法上信托关系的债权，应当具有相对优先性。目前，世界上大多数国家破产法赋予税收债权优先受偿效力，联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南（草案）》也以税收债权优先清偿为标准形态，因此，在今后相当长时期内，赋予税收债权优先清偿效力仍将是各国破产立法通例 。
根据我国《企业破产法》第82条的规定 ，国家税收债权是一类独立的破产债权，这在立法层面明确了国家税收债权的特性，无疑是一项重大的进步。在表决重整计划草案时，只要重整计划不对税收债权造成损害，税务机关就应当表决通过。对于重整期间发生的纳税义务，应当作为共益债务处理，在破产偿债的第一顺位得以清偿。在受偿方式的选择上，对于普通债权，受偿方式包括现金清偿、实物清偿等多种方式；而对于国家税收债权，一般都是采用现金方式进行清偿。在清偿顺序方面，根据《企业破产法》第113条的规定，首先清偿有物的担保债权，其次清偿劳动者债权，然后清偿国家税收债权，最后清偿普通债权。可见，我国立法者进行公司破产重整立法时，考量了公共利益，对国家税收债权赋予了相对优先的法律地位。
2．劳动者债权的相对优先性
公司重整过程中，劳动者债权是具有特殊性质的债权，对其相对优先性的立法设计，体现了对公共利益的考量。劳动者债权涉关国民经济发展、社会稳定、弱势群体的公平保护等问题，如果立法不给予重视并妥善处理，势必会引起社会动荡，有损社会经济的稳定和长远发展。以前我国破产司法实务中，对劳动者债权给予的是绝对优先地位，这严重损害了银行等担保债权人的利益。《企业破产法》草案几经讨论和修改，争议焦点都是劳动者债权和担保债权哪个优先的问题。最后，我国立法者在借鉴国外立法例和司法实务的基础上，平衡各方利益、考量公共利益，在正式生效的法律文本中对劳动者债权赋予了相对优先的法律地位。即劳动者债权仅次于担保债权之后，优先于国家税收债权和普通债权得到受偿。这既符合各国现行立法例，也符合我国经济生活的现实需要。
根据《企业破产法》第82条的规定，劳动者债权人可以作为独立的一组，参与讨论重整计划草案的债权人会议，并对重整计划草案进行表决。其债权包括债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。以上规定体现了我国重整立法对劳动者债权人的特别关注，不仅将其列为独立一组赋予其表决权，而且扩大了劳动者债权的范围，对劳动者的保护更加到位。当然，劳动者债权的保障仅是一种有限优先权，其保障本身并不仅仅依赖于破产程序中的保障，更重要的是需要通过建立严格的工资支付制度、社会保障制度实现 。
三、小结
如何实现公司重整中公共利益的考量将是一个永恒的课题，一旦公司重整中公共利益的考量固化为一种合法性的秩序，其边界就会不断扩大和突破，从而将公司重整制度推向发展巅峰，最大限度地回归该制度的价值本位。行动者可能以各种方式描述某秩序的合法性效力。首先，秩序的合法性可以被承认是在于传统性：效力就在于它一直存在着。其次，秩序的合法性效力可以源于效果，特别是感情上的和信念上的效果，这在新形成的或典型的时候常常出现。第三，因价值-合理的信念而具有的合法性；这种效力在于它的绝对命令性。第四，因实在的制定而产生合法性效力。这种合法性可以是因为（a）所有相关人同意制定的；（b）一部分人统治另一部分人。 公司重整中公共利益的考量要固化为合法性的秩序，最直接的方式是因实在的制定而产生合法性效力。鉴此，笔者建议，未来我国破产法修订时，应当明确规定公司重整中公共利益考量的内容和主要表现形式。
