【学科类别】经济法
【出处】微信公众号：锦天城乌鲁木齐律师事务所
【写作时间】2022年
【中文摘要】 11月1日，财政部公布《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称“《意见》”），要求加快行政事业单位对房屋、土地、车辆等各类国有资产的盘活利用，提升资产盘活利用效率。
数据显示，2020年全国行政事业性单位国有资产总额43.5万亿，其中，行政单位资产总额15.3万亿，事业单位资产总额28.2万亿。此次《意见》盘活行政事业单位国有资产实现全覆盖，涉及资产量大，盘活手段除自用、体系内共享、调剂、社会公用外，也包括资产出租、处置、委托专业机构集中运营管理等，此类涉及对外运营及国有资产处置相关行为依法应予规范，避免因程序不当造成国有资产流失或追责，本文在此对行政事业单位国有资产监管体系及具体处置程序在此予以初步探讨。
【中文关键字】国有资产；行政事业单位；审批权限
【全文】
一、行政事业性国有资产监管体系
国有企业涉及的国有资产监管相关政策法规渊源已久，核心文件包括2003年发布、其后两次修订的《企业国有资产监督管理暂行条例》，2009年生效的《中华人民共和国企业国有资产法》，国资委、财政部第32号令《企业国有资产交易监督管理办法》及其配套文件2022年39号文《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，各项法律及政策清晰完整且广为人知；相对而言，行政事业单位国有资产管理体系起步较晚，第一部行政法规《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称“《管理条例》”）于2021年4月1日正式实施，标志着行政事业性国有资产管理被正式纳入了法治轨道。
《管理条例》以改革为引领，以夯实资产管理基础为根本，以资产配置、使用和处置为主线，以资产绩效评价为监督为抓手，以建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，进一步完善了行政事业性国有资产管理的监督制度。《管理条例》生效后的一年半，《意见》随之出台，也反映了我国国有资产管理体系有序推进、逐步落实的顶层设计智慧。
除国务院颁布的上位法外，在实施行政事业单位国有资产监管时还应关注2016年财政部1号文《行政事业单位资产清查核实管理办法》（以下简称“《资产清查核实管理办法》”）。《管理条例》规范了资产属性已经明确定性为行政事业单位国有资产后的管理程序，而在此之前，行政事业单位首先应当依据《资产清查核实管理办法》清查本单位国有资产，处理盘赢盘亏事项，明确权属。《管理条例》生效后，公布在先的《资产清查核实管理办法》依然有效。在日常管理中，事业单位的国有资产管理具体法规政策还包括《事业单位国有资产管理暂行办法》《事业单位财务规则》等。
综上，行政事业单位应依法依规清产核资、界定本单位国有资产，并录入行政事业单位资产管理信息系统，依据《行政事业性国有资产管理条例》对国有资产予以管理，对其中符合《意见》的应予盘活。
二、行政事业性国有资产监督管理组织机构
与企业国有资产管理以国资委统筹、各级人民政府分级监管的体系略有不同，依据《管理条例》规定，行政事业单位国有资产也由各级人民政府承担分级监管职责，各级财政部门对应各级国资委制定本级行政事业单位国有资产监管的制度并负责组织实施和监督检查，不同之处在于加入了机关事务管理局的管理平台，即《管理条例》第五条第二款：“国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受国务院财政部门的指导和监督检查。”
类比中央行政事业单位，各省、自治区也存在将本级行政事业单位部分国有资产统一由本级机关事务管理部门管理运营的类似规定，这一组织机构的设立也与行政事业单位天然不以赢利为主要目的之属性相匹配。而本次《意见》第二条第八款规定：“有条件的地方财政部门可建立资产集中运营平台或者委托专业机构，整合行政事业单位低效、闲置资产，实行专业化、市场化运营和管理，提升资产资源统筹能力和资产运营收益。”也即集中运营不再局限于机关事务管理局，可以采取市场化的手段，引入有能力的专业机构，专业机构包括但不限于各类资产管理公司。
三、行政事业单位国有资产处置的合规路径
如上所述，除自有、调剂使用、设立公物仓、向社会公众开放共享更好的利用资产，不涉及运营收入及权益变动的盘活方式外，《意见》第二条第七款还提出“开展资产出租或者处置”，其中出租属于对外运营，“处置”可以理解为包括但不限于出售、投资等涉及权益变动的路径和方式，要求盘活的资产类型则包括“行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产”，相关处置原则与基本程序如下：
（一）处置原则
依据《意见》规定，行政事业单位国有资产基本处置应当遵循公开、公正、公平和竞争择优的原则，以市场化方式出租、出售的，依照有关规定可以通过相应公共资源交易平台进行。
《意见》中对通过相应的公共资源交易平台进行定性为“可以”而非“必须”或“应当”，可以同步参考《政府采购法》相关规定，即在资产购置与资产处置时一般性的均应采取招投标方式，特殊情况下可以类似于“单一来源”采购，不做入场交易，具体哪一类资产处置可以不通过公共资源交易平台进行还有待于实践中探索学习。
（二）处置程序及相关文件
1.《资产盘活方案》
依据《意见》第三条第九款、第十款之规定，行政事业单位首先应自行制定《资产盘活方案》，重点对房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器进行摸底，形成《待盘活资产清单》。其次，上级部门要指导所属单位盘活资产，对于本部门无法盘活的，要及时将信息反馈至本级财政部门。
2.集体决策与审批、备案
依据《管理条例》之规定，行政单位不得以任何形式将国有资产用于对外投资或者设立营利性组织，事业单位利用国有资产对外投资应经可行性研究和集体决策，按照规定权限和程序进行。此外，事业单位应当明确对外投资形成的股权及相关权益管理责任，按照规定将对外投资形成的股权纳入经营性国有资产集中统一监管体系。
在资产处置方面，《管理条例》则明确，各部门及所属单位应当依据实际情况，“经集体决策和履行审批手续，依据处置事项批复等相关文件处置行政事业性国有资产。”
实践中需要格外注意的是如何“履行审批手续”，2022年3月1日，新的《事业单位财务规则》生效，依据财政部相关答复，修订《事业单位财务规则》也是为了更好的与《管理条例》衔接与对应，修订内容包括资产处置的审批权限，老的《事业单位财务规则》规定：“事业单位出租、出借资产，应当按照国家有关规定经主管部门审核同意后报同级财政部门审批”，新的《事业单位财务规则》则规定：“事业单位出租、出借资产应当严格履行相关审批程序。”删除了“经主管部门审核同意后报同级财政部门审批”的具体操作程序。
上述变更符合十九大报告中明确提出的“深化简政放权、创新监管方式”，国有企业与事业单位都在逐步建立授权监管体系，赋予各级地方政府相当的自治权，例如上海市财政局在2019年印发了《关于进一步加大简政放权力度促进市级事业单位国有资产管理工作的通知》，将事业单位资产的处置审批权限更大的授权于主管部门，并允许主管部门根据所属事业单位的资产规模、管理水平等情况将资产处置审批权限下放至事业单位。
当然在地方政府及财政部门没有对应出台授权审批的具体文件前，事业单位的国有资产处置则还应依据《事业单位国有资产管理暂行办法》之规定，“单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。”
3.权属不清晰的行政事业单位国有资产
由于我国行政事业单位国有资产管理体系的建立与完善相对较晚，实务中存在产权不明的情况，而行政事业单位国有资产盘活的前提应当是产权清晰、完整，权属不明的资产，则应依据《资产清查核实管理办法》之规定，若核实产权属于其他行政事业单位或国有企业的，在双方协商一致的基础上，可予无偿划转；若产权属于其他单位的，由当事双方协商解决，如行政事业单位需要收购或租赁该资产的，应当按照市场价值签订转让或租赁合同，并按照规定程序上报。
4.中介机构配套文件
《管理条例》未对资产处置的其他文件做明确规定，但参照《行政事业单位资产清查核实管理办法》之规定，资产核实处置时应提供社会中介机构的“经济鉴证证明”，即“会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、专业鉴定机构等中介机构按照独立、客观、公正的原则，对单位的某项经济事项出具的专项经济鉴证证明或鉴证意见书。”上述条款中“某项经济事项”应包括资产处置行为。
四、小结
综上，我们理解在依据《意见》之规定盘活处置国有资产时，如相关国有资产产权尚不清晰，首先应当依据《资产清查核实管理办法》清产核资，对产权清晰完整的资产，制定《资产盘活方案》作为资产处置的核心文件，制定该方案时，应当予以可行性研究，形成《可行性研究报告》为方案的前置配套文件，方案成熟后，应当依据《管理条例》之规定，由本部门集体决策并履行审批手续。其中具体履行审批手续的程序及部门依据各地财政部门相关文件确定，当地财政部门未出具简政放权具体文件的，应依据涉及资产规模报该上级主管部门审核或审批、财政部门审批或备案。
在具体实施中，则应尽量采取招标等公开、透明的方式并入场交易，如基于特定原因未入场交易的，应当在《资产盘活方案》中予以明确并由审批部门批复同意，此外，在资产处置时应当视具体情况配套《审计报告》《评估报告》《法律意见书》等中介机构相关文件做为经济鉴证或鉴证意见书。
【作者简介】
陈娟律师团队长年专注资本市场业务，主要业绩包括全疆首单资产支持票据、首单供应链资产证券化、首单永续债、西北五省首单绿色债券、百亿规模成功PPP项目，以及全疆唯一境外产业园投资建设、境外银行收购等，曾为疆内外多家上市公司、大型国企、民企及金融机构提供各类专项法律服务，团队成员一半以上拥有硕士学位。
陈娟律师团队长年专注资本市场业务，主要业绩包括全疆首单资产支持票据、首单供应链资产证券化、首单永续债、西北五省首单绿色债券、百亿规模成功PPP项目，以及全疆唯一境外产业园投资建设、境外银行收购等，曾为疆内外多家上市公司、大型国企、民企及金融机构提供各类专项法律服务，团队成员一半以上拥有硕士学位。
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