一、现行破产案件立案审查程序中“乱象”的多维考察
破产法规定了完善的破产案件申请和受理程序，立法确定的“显规则”在司法实 践运行中异化为一套不成文的“潜规则”，导致破产案件立案审查环节乱象丛生。笔 者结合自身审判实务，以所在法院破产案件立案审查中遇到的工作机制性问题为研究 切入点，对制约破产案件立案审查的多种因素进行多方面解读。
1、受理程序与审理程序混同，“审理前置”、“以立代审”现象普遍存在 新破产法及司法解释确立了破产案件申请和受理的法律标准。鉴于破产案件自身的特殊性，如审理周期长、面对社会矛盾问题多、案件审理工作量较普通商事案件大， 法院受理破产案件会对破产企业的商业信誉、涉诉案件、职工权益甚至区域金融环境 产生巨大影响，且破产案件的审理程序具有不可逆转，法院在破产案件立案审查时遵 循依法、严格、审慎审查原则，寄希望于通过立案审查解决审理中面临的问题。虽然 新破产法大幅度降低了立案门槛，但各地法院在执行中通常以内部审理规程、指导意 见、立案通知等形式“人为”提高企业破产案件的立案标准。一般来说，企业破产案 件的立案，应当满足以下条件：企业实际状况符合破产法设定的立案条件；当地政府 以明示或默示方式同意法院启动破产程序；法院有启动破产程序的主观意愿；申请主 体同意且积极申请启动立案程序。其中，受现行体制影响，地方政府在破产立案审查 方面对法院施加着较大的影响，迫使法院在破产案件立案时将诸多问题前置审查，以立代审，主要体现在基于地方经济发展大局考虑，地方政府对于企业破产案件立案设 定了不能损害当地金融秩序及融资环境的硬性标准，由此造成了法院在个案审查中， 将审理程序中的资产处置、债务清偿等程序前置。
司法实务中，还存在未区别不同主体申请模式，而适用同一审查标准，也导致审 理前置现象。对于债权人申请的破产清算、破产重整案件，合议庭进行审查时会拟制 采用债务人申请的标准，这一方面降低了法官的办案风险，另一方面也增加了审判委 员会通过立案的机率；但却无形中增加了债权人申请债务人破产的难度，债权人申请 启动破产程序的积极主动性不高，考虑到破产程序启动后债权受偿比例可能降低，债 权人一般也不会积极申请债务人破产。
从法院自身来看，破产立案时会事先预判案件受理后的信访风险、职工安置风险、 维稳任务、结案周期等因素，会尽可能将审理过程中遇到的风险和障碍人为向立案环 节转移。以上多种因素造成了司法实务中掌握的破产案件立案标准远高于破产法规定 的立案标准，破产案件审理程序与受理程序发生了很大程度的混同。更甚，对于不予 受理的破产案件，法院不执行破产法第十二条的规定，采取不作为方式，对当事人的 申请材料搁置，不向当事人制作并送达裁定书。破产法设立的上级法院在立案审查环 节对下级法院的监督权形同虚设，当事人的上诉权等程序性权利无法保障。
2、搜集和获取企业破产案件信息的渠道交叉混乱，本末倒置现象严重 企业破产是市场主体正常退出机制中的重要手段，应当充分尊重市场优胜劣汰的选择。宏观调控作为政府调控市场经济的有效手段，是市场经济健康发展的重要保障。 然而在当前经济形势下，地方政府对经济发展的调控力度过大过严，出现用宏观手段 解决微观经济发展中的问题，在市场主体退出机制方面干预力度尤为严重。对于部分 大中型国有企业破产案件，企业在地方税收、就业中发挥着支柱作用，在企业出现经 营困难时，地方政府会主动召开由政府相关职能部门和法院共同参加的协调会，研究 企业解困对策，为企业进行的破产清算抑或破产重整做好准备。这种现象在企业破产 案件立案审查中的常态化和泛滥化，使法院对于企业破产案件的重要信息和基本情况未立先知”。本应通过正常的申请、审查和受理程序获取的重要信息，合议庭在未 接到任何书面申请材料前，法院已被要求做好了立案的准备和决策，造成破产合议庭 的审查和审委会的把关流于形式，严重不符合程序正义理念和破产审判工作规律。
3、职工安置中行政权配置缺失，司法权被动延伸 破产案件审理是一项系统工作，需要司法权和行政权各司其职，共同应对。行使行政权的政府有关部门，对现行破产法律制度熟悉程度不高，尤其对破产重整和破产 和解等全新的制度设计缺乏了解，造成破产案件立案中行政权或司法权行使存在模糊 不清的交叉地带，政府在具体工作中无法发挥职能。如依照旧破产法实施的国有企业 破产和政策性破产期间的破产案件，法院破产审判主要发挥着配合国有企业改制和地 方经济结构调整的职能，尤其是在政策性破产阶段采取的做法是以牺牲银行等债权人 利益为代价优先安置职工，国家对银行债权人的权益通过其他政策予以保障，对于职 工安置等工作由地方政府全面负责解决，法院在职工安置和社会维稳方面没有太多压力。 现行市场经济条件下，由于劳动社会保障制度不完善和相关配套制度缺失，企业 破产和职工失业成为社会不稳定的直接诱因。新破产法确立的依法破产模式，3对职工 的安置并没有相关解决措施，将法院推向了社会维稳工作的风口浪尖。甚至可以说， 新破产法在职工安置方面对行政权配置缺失的规定，造成行政权的主动退缩和司法权 的被迫延伸，然而由于司法权自身的被动性注定了其不能像行政权一样以积极主动的 方式发挥作用，造成法院在面临破产企业职工安置问题时无法作为的被动状态。
4、依法破产模式配套制度缺失，历史破产模式与现行破产模式衔接“断层” 旧破产法实施期间，政府对职工全面安置模式在国有企业职工中形成了惯性思维，相当一部分职工仍寄希望于破产立案后通过政府的积极作为获取一定利益，职工信访 隐患较大。同时，很多濒临破产的国有企业拖欠职工在计划经济时期应当缴纳的合理 费用，如独生子女养老补助、一次性住房补偿和住房补贴等，在政策性破产实施期间， 政府全面负责解决；然而在现行依法破产模式中，政府处理此类问题的主观意愿不强或拒绝处理。这类现象造成了法院在审查国有企业破产案件过程中，首先会预判立案 后法院应对此类问题的能力和信心，如无十足把握彻底解决，法院将不予立案。由此， 进一步导致地方法院与政府有关部门协调沟通中，通过收紧立案标准迫使地方政府通 过行政权的积极作为，消除案件审理中可能遇到的障碍。法院内部也存在思维理念更 新缓慢，仍以政策性破产思维审查立案问题的思想认识。
5、申请启动破产程序参与主体和审查标准混乱，审判组织专业化程度不足 地方法院人为提高立案标准，导致大量符合破产条件的中小企业无法通过正常程序进行破产立案。破产法仅规定了企业破产申请主体的三种类型，但未明确界定各类 型申请主体，司法实践中，多方主体各自寻找不同路径向法院施加压力，造成企业破 产申请主体混乱。笔者所在的法院曾发生对省政府有政策支持的部分企业破产立案审 查中，因立案标准过高，申请破产企业的职工集体到法院上访，要求法院尽快立案的 “奇怪”现象。尽管实务中掌握的立案审查标准已远远高于破产法设定的审查标准， 但对于不同类型的案件，合议庭还会根据案件的复杂程度和政府推动力度，“量身定 制”一套材料审查标准和立案细则，拥有最终决策权的审委会也会根据政府对案件的 配合程度灵活决定案件是否受理，这种现象本质上反映了实务中的执行标准与破产法 确定的立案审查标准不统一。同时，现行破产案件考评机制无法反映法官在破产案件 审理中的精力投入和工作量，造成破产审判法官办案积极性严重不足。近年来，各地 法院基于加强审判管理的需要，法院内部人员调动频繁，加之破产案件审理周期较长， 有的法院甚至出现破产合议庭法官未完整办结一起破产案件就调离破产审判庭的现 象，破产审判队伍专业化发展趋势越来越弱。
6、对一些特殊类型和新类型的企业破产案件，立法和司法准备不足，法院存在 立案恐慌现象，对于一些农民合作社、房地产企业等特殊类型企业破产案件，现行立法中没有配 套成型的制度设计，法院缺乏应对该类案件的信心。新类型案件背后反映的法律关系 多样化、社会问题复杂、信访维稳压力较大，大部分法院对这些案件一概采取否定态 度，造成破产案件立案审查程序存在死角。
二、破产案件立案审查中具体审查事项
依照破产法及司法解释、法释〔2002〕23 号《最高人民法院关于审理企业破产案 件若干问题的规定》，各地法院在司法实务中确立了适合地域特色的立案审查模式。 总的来说，破产案件立案审查事项可分为形式审查和实质审查。
1、形式审查 包括管辖权审查和申请材料规范性审查。
管辖权审查。破产案件由债务人住所地人民法院管辖。这是确定管辖的法律依据， 债务人的住所地可以解释为债务人的主要办事机构所在地。在级别管辖上，基层人民 法院一般管辖县、县级市或者区的工商行政管理机关核准登记企业的破产案件；中级 人民法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上的工商行政管理机关核准登记企业的 破产案件。对于企业进入破产程序之后，所涉诉讼案件均应有破产法院管辖。对于中 级法院和基层法院的破产案件管辖范围，笔者认为可以结合级别管辖的规定，明确由 中级法院根据地方经济的发展程度合理确定破产财产标的额在一定数额以下的案件由基层法院管辖。关于破产案件的管辖权转移，上级人民法院可审理下级人民法院管 辖的企业破产案件，或者将本院管辖的企业破产案件移交下级人民法院审理，以及下 级人民法院需要将自己管辖的企业破产案件交由上级人民法院审理的，依照民事诉讼 法第三十八条的规定办理；省、自治区、直辖市范围内因特殊情况需对个别企业破产 案件的地域管辖作调整的，须经共同上级人民法院批准。
申请材料规范性审查。申请材料包括破产申请书及有关证据材料。申请书应当载 明，申请人、被申请人的基本情况；申请目的；申请的事实和理由等内容。有关证据 材料，如果是债权人申请的，需提供证明其自身债权的证据；证明债务人达到破产界
限、具有破产能力的证据。如果是债务人申请的，债务人还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况等证据。笔者认为，基于司法权与行政权在破产案件立案审查中分工的考量，合议庭可以对案件信访维稳风险进行预判，要求同级政府有 关部门出具书面的信访维稳承诺文件，确定由政府全面负责解决信访维稳问题。法院 审查后认为需要补充材料的，可以限期要求申请人补充，如未按期补充的，视为自动 撤回申请。
2、实质审查 包括申请人主体资格审查、破产原因审查和破产障碍审查。
申请人主体资格审查。申请人可以包括债务人、债权人、清算责任人及主管部门。 其中，债务人和债权人申请为常态。债务人申请破产重整或破产清算主体资格异议不 大。对于债权人申请，应主要审查债权的真实性和时效性，以及是否属于恶意申请破 产的情形。
破产原因审查。对破产原因审查是立案审查的核心和重点，破产原因可归纳为“不 能清偿到期债务”且“资不抵债”、“不能清偿到期债务”且“明显缺乏清偿能力”。 资不抵债反映的是企业的一种客观经营状况，合议庭可以依照企业资产负债表、审计 报告和资产评估报告进行认定。不能清偿到期债务，是指债务人由于缺乏清偿能力， 对已届清偿期的债务无法全部进行清偿的一种客观持续状态。对于明显缺乏清偿能力 的判断应当结合企业的资金状况、信用状况、技术力量、知识产权、劳动力等因素综 合认定。
破产障碍审查。所谓破产障碍主要是指：债务人虽具有破产原因，但因人员、财 产下落不明，导致破产程序无法启动；债务人关联企业财务状况严重混乱，不理清之 间的关系致使破产难以进行的；案件审查中，因第三人清偿债务或提供足额担保等事 实出现致使破产原因消失的；因债务人破产可能危及社会稳定，根据稳定压倒一切这一大局，不能启动破产程序的。 破产障碍是影响破产程序启动的重要阻却因素，应当 成为立案审查的重点环节。
三、现行破产案件立案审查程序完善建议
1、建立破产案件立案程序分流机制，全面引入对抗式诉讼理念。现行立案审查 实务中“以立代审”现象直接表现为“破立不分”，不符合破产宣告条件的，人民法 院不予立案，而企业一旦被法院破产立案，则企业必将被宣告破产。这种异化的立案 模式使得破产法确定案件受理和宣告的程序价值丧失殆尽。建议在立案审查阶段设立 一套破产案件繁简分流程序，立案部门收到债务人或债权人的破产申请及证据材料后，日内进行初步的形式审查并确定案件案号，及时向当事人作出说明。确定案号后， 可以根据破产财产的标的额（以破产财产标的额 300 万元为标准）确定适用普通程序 或简易程序进行审查。对于适用简易程序进行审查的，可由立案庭组成合议庭进行实 质审查，简化审查方式，提升审查效率；对于适用普通程序进行审查的，由破产审判 庭组成合议庭进行严格审查。
债权人提出申请，债务人提出异议的，法院在听证中应当充分保障债务人和申请 人的程序参与权。笔者建议可全面推行立案听证制度，在听证程序中参照普通商事案 件庭审程序对抗式诉讼理念进行程序设计，召集债务人、债权人、破产企业的主管部 门、中介机构及有关政府部门进行听证审查，让各方当事人在听证会上举证、质证、 辩论，通过严格规范的诉讼程序，查明破产企业的真实状态，保障各方当事人的知情 权。
2、构建符合审判规律的企业破产信息正常流转程序，确保破产案件立案审查程 序正义。案件信息的正常流转，从诉讼法理上分析，是为了防止事先预断和审判不公。 为确保案件信息在政府有关部门和法院之间正常流转，可以试点并推行“重点项目联 系人制度”6，法院在破产清算或破产重整案件中，事先加强与政府有关部门的协调沟通，建立常态化案件信息交流和工作协作配合机制，确保破产案件立案审查中的正当 程序。
3、探索构建司法权与行政权的有序运行机制，促成行政权在破产案件立案审查 程序中的合理回归。破产案件立案审查中，通过行政权的积极作为能有效解决案件受 理后可能面临的信访维稳、职工安置等障碍，如果行政权介入程度过深，会使现行破 产法确立的司法权主导下的依法破产模式发生异化，行政权的扩张必然会挤压司法权 发挥作用的空间。笔者认为，对于行政权在破产案件立案审查甚至破产案件审理中的 作用，可以界定在：一是，配合司法权解决因破产引起社会矛盾，维护社会稳定。主 要体现为妥善安置破产企业职工，解决因职工失业引发的上访等社会不安定因素。二 是引导重点企业发展，着力促进重生。对于区域内的大型企业破产清算或破产重整案 件，可以确定由政府组成的清算组和中介机构作为联合管理人，发挥联合管理人的先 天优势。三是进行区域宏观经济调控，促进区域经济结构调整。从地域经济环境和社 会发展角度预判和应对个别企业进入破产程序产生的影响，从经济调控方面研究和准 备对策。
4、完善与企业破产相关的社会保障制度，更新审判理念，克服思维惯性。随着 市场经济的深入发展，破产审判在市场主体退出机制中发挥的作用越来越强。完善职 工社会保障制度和劳动就业制度，不但是解决制约破产审判难题的合理路径，更是市 场经济自身发展更深层次的要求。必须从更深层次和更大力度上，推广新破产法确立 的企业破产属市场行为，是以公平清理债权债务为重心的理念，破产审判理念自身也 应定位为规范市场主体退出机制、维护全体债权人和债务人的合法权益。惟其如此， 才能斩断政策性破产期间形成的破产审判服务地方政府、确保职工安置等延续理念， 避免法院内部思想认识上的误差，降低企业职工不合理的心理预期。
5、明确破产案件立案审查程序参与主体，规范立案审查标准，以实际措施保障 破产审判队伍稳定。鉴于破产案件立案审查程序参与主体众多，且存在多种不规范现 象。建议最高法院，可以围绕破产案件的立案审查标准问题组织召开专题研讨会，围 绕制约破产立案的参与主体多、参与行为乱、统一规范的审查标准缺失等问题进行专 题研讨，制定指导破产案件立案审查的会议纪要、指导意见等规范性文件，在一定时期和一定地域内统一立案标准，待条件成熟时将这些经验做法升格为司法解释。破产 案件不同于普通商事案件，立法精神和审判理念更新较快，且涉及的社会问题往往与 地方经济发展息息相关，需要破产审判法官具备较强的大局意识和政治敏锐性，法院 自身必须保持一定期限内破产审判队伍稳定。笔者认为，可以通过完善破产案件工作 考评机制，采取破产案件与普通商事案件工作量折算的方法，适当向破产审判法官倾 斜，调动破产审判法官办案积极性。
6、开展专题调研和综合研讨，储备特殊类型和新类型企业破产案件立案经验。 对于破产立案中遇到的一些新类型案件、新情况和新问题，坚持“实践未动调研先行” 的工作思路，从案件法律适用、信访风险、政府调控手段、地域连锁反映等方面入手， 在立案审查阶段开展专题调研和综合研究，通过加强理论研究破除受理恐慌，积极尝 试受理一批该类型案件，边审理边调研，边调研边总结，解决新类型案件的立案受理 死角。
作者简介：
赵玉忠，山东省淄博市中级人民法院民二庭庭长。
祝奉田，山东省淄博市中级人民法院民二庭法官。
