新破产法引入重整制度后，各地法院陆续受理了一些企业重整案件，对挽救企业，维护社会经济稳定发挥了一定的作用。但毕竟这是我国第一次引入重整制度，而我国的市场环境在市场因子成熟程度、要素市场发达程度及优胜劣汰的市场竞争规则深入人心程度等方面与国际上其他先进发达国家相比存在着不小的差距，加之我国正处于社会、经济转型时期，建立健全各种机制的措施并不完善，重整制度作为一项新的法律制度，其在中国实施必然存在制度上的不足及立法设计上的不足。笔者现结合我国新破产法关于重整制度的内容，针对相关问题谈谈个人一些不成熟的想法，一求对完善我国公司重整制度有所帮助。
一、制度方面的缺陷及完善对策
1、制度上存在的问题
（1）占有中的债务人制度存在债务人逃废债务之虞
重整程序启动后，包括有担保物权的债权人在内的所有债权人诉讼和要求会被冻结。原企业经营管理层可能被法院选任为重整人继续经营企业，学者将此种情况称为“占有中的债务人”。由于存在企业重整的公示信息有限、企业外部的利害关系人信息不对称等现实原因，若对这类重整人监督不力，则可能导致他们趁机为已谋利而做出损害公司利益的事情：比如剥离优良资产转移到法律上没有关系的暗公司，以获得重整资金的名义低价转让给关联企业；当重整失败转入清算程序时，这类重整人还可以通过公司有限责任，在清算程序中逃避债务，损害债权人利益。除了“占有中的债务人” 存在权利滥用外，由于法院对选任重整检查人、重整人、重整监察人具有决定权，并且这些权利很容易在钱权交易中被滥用，所以法院应该严格审查债务人是否具有启动重整程序的原因，监督重整计划之心该，保护重整债权人的实体权利和程序权利。
（2）重整制度对担保物权的限制对交易安全不利
重整制度虽限制了担保物权的行使，但是缺少相应的损失分担或削减机制，其直接后果是担保物权人的风险加大。而我国目前有物权担保的债权人主要是国有商业银行，为规避风险，银行必然提高融资成本和条件，在放贷方面更为谨慎，导致企业难以贷到款项，这是一个两难的选择。所以说债权的保障是交易安全的基础，担保体系是债权保障的基本制度，担保物权在担保制度体系中是最安全、最有效的债权保障措施，如果对“物权优先于债权”这一传统的民法原则强行突破，而没有分散担保物权失效的补救或补偿机制时，对担保物权人而言，承担了更大的风险，对交易安全秩序造成了冲击。
（3）社会保障和社会救济体系的不完善导致重整制度承担过多防止职工失业的制度压力
一个经济组织的接替势必会导致大量失业工人的出现，给社会保障与社会救济造成巨大的压力。于是失业人员所产生的压力是更多地分配给社会，还是由重整企业承担是一个两难的问题。如果重整制度的重要功能在于解决工人的失业问题，这里必须有一个前提即企业的复苏，也就是说首先要保住企业才能谈得上保证就业，重整制度在挽救措施的使用上以保“营业”而非“企业”为目的。换言之，将债务人的人格与债务人从事的营业分离，挽救的是债务人的各种生产要素在内的“活的整体”，而不是为保住法律人格层面上的债务人企业，因此挽救措施在追加投资、租赁经营之外，还可以将企业整体出让、合并或分立等。但企业形式的变更，职工的失业是在所难免的，为了保住企业还是有相当一部分职工要下岗而进入社会的。如果将重整制度理解为保证就业的制度将会使重整制度背上沉重的包袱，不能灵活地采用各种手段积极挽救困难企业。
（4）我国目前的司法状况和司法体制影响重整程序实施效力
重整程序具有一些突出特点，包括技术性强、自由裁量权范围广、耗资耗时巨大、牵连范围广、关系重大等。同时重整企业规模大、资产及债权人分布地域广泛。可能各地、各级法院同时受理了许多诉讼，并采取司法冻结、查封等措施，这对中国的司法协调机制提出了挑战。加之我国行政干预司法和司法腐败的状况并没有明显好转，使得重整程序的行政化色彩浓重，使重整制度难以完全按照市场化操作而背离制度建立的初衷。因此，以下问题有待重视并解决，第一，如何防止重整程序在司法程序上被滥用；第二，如何解决重整制度的启动与各地强制执行程序的协调问题；第三，如何防止重整程序由于政府过度干预而失去制度建立的基本价值等，这些问题都是完善我国重整制度必须面对的现实。
2、完善制度缺陷的对策
（1）完善对重整程序的监督制度
债务人利用重整程序的关键环节有两个，第一是重整程序的启动；第二是重整计划的监督执行。此外还存在对法院的监督。所以在重整程序中需要监督的主体有两个，一个是债务人，另外一个是法院。首先对于法院而言，由于破产程序通常是一审终审，所以，在法官滥用重整程序指挥权的情形下，缺乏上诉法院的监督，因此，赋予债权人异议权和监督权制约法院是必要的。其次，还包括对债务人的监督，在重整人执行计划过程中，如果债务人有不合理低价处分财产和违法剥离资产转移到暗公司的行为，债权人可以通过破产撤销权制度撤销重整人的低价处分行为，通过直索责任制度排除有限责任的限制，追究大股东和企业管理层剥离资产的民事责任。
（2）丰富和完善维护交易安全的相关制度
针对前文所提出的在重整程序中担保物权风险加大的问题，笔者认为应当让各类债权人在经济利益驱动的前提下与债务人和股东充分协商决定重整程序的选择，同时对各类债权人特别是担保债权人的权益进行细致保护，才能降低交易的不可预测性和风险成本。当然，由于重整企业的特殊性或者特殊时期的特殊情况，处于政府利益的需要，特别是企业职工安置利益的需要，强行启动重整程序或通过重整计划也是合法的，但此时政府必须通过社会保险机制或政府补贴等方式分散债权人承担的风险成本和损失，以解决前面提到的金融机构风险加大和企业贷款难的双重困境。另外，我国应当将金融体制改革与国企改革同时进行，使国有商业银行与非银行国有企业脱离“同源”关系，各自成为具有独立利益的运营实体，防止不良债务的转移，才能防范金融风险，保证信用交易的安全。
（3）完善社会保障和社会救济体系
我国的社会保障体系现今并不完善，重整程序中的职工安置问题和社会稳定问题突出，重整制度要实现其挽救困难企业，保障社会整体利益的宗旨困难重重。我国职工安置的困难突出表现在国有企业上，在重整制度适用于国有企业时要保证其市场化操作而没有社会保障体系作基础，其实施的效力不可能是理想的。因此，重整制度有力实施的同时还必须加快社会保障体系和社会救济的配套制度建设，解除企业采取灵活形式实施重整程序的后顾之忧。
（4）完善司法制度
针对我国目前的司法状况和司法体制难以保证重整程序有效实施的问题，建议从以下几个方面入手进行完善：第一，重整程序对法官业务素质和职业道德素质的要求较高，而中国法官素质通常是随着审级的升高而升高，因此应考虑提高重整程序的审级。第二，完善法官错案追究责任制，在法官滥用对重整案件的自由裁量权的时及时予以追究法律责任。重整程序的适用事关重大，在扩大法官自由裁量权的同时必须完善和加强法官责任追究制建设，才符合权力与责任相统一的权力约束原则。第三，为协调各地诉讼、监督程序进程，应当建立司法协调机制和司法信息共享机制。重整程序实质上是一个集约化的程序，将各地的起诉和强制执行程序冻结，统一在一个重整程序的框架之下集中解决。这就必须有一个司法协调或安排机制将所有诉讼进行并案处理，同时能够对程序进程的相关信息及时在各地法院和债权人与重整法院之间共享互动的机制。应该综合考虑重整企业的规模、重整债权人的分布地区、法院的权威性以及防止地方保护主义的弊端等因素来确定究竟统一由哪一个地区、哪一级人民法院启动重整程序，如有影响力涉及全国的重整大案需由最高人民法院介入为宜。第四，明确法院在重整程序中的地位，维护司法独立，防止行政权力非法干预。重整程序中，程序进程的指挥者是法院而非政府，而且法院只能按照重整程序的规定依法行使职权，尊重关系人意思自治的结果，进行市场化操作。政府可以提出重整计划的建议和方案，政府需要法院强制通过重整计划时，也必须通过法院的对立审查和裁决，按照法定程序进行，不能直接干预司法裁决，必须强调司法对立，否则重整程序又将回到非市场化行政化操作的老路上去。
二、针对新法立法不足之处的补救措施
1、应缩小重整制度的适用范围
根据我国新破产法第2条的规定，重整制度的适用对象以企业法人为主，并没有对企业法人分类或区分规模。各国在公司重整制度立法中关于适用范围的规定不尽相同，综合起来，可概括为三种类型：（1）限制型。即对公司重整制度的适用范围有所限制，仅适用于股份有限公司，如英国、我国台湾地区以及日本。其目的在于防止恶意债务人以重整为手段规避破产或拖延债务履行等流弊。（2）广泛型。即公司重整制度不仅适用于股份有限公司，也同样适用于其他形式的公司、合伙以及个人。美国的《联邦破产法》就规定了各种类型的主体对于破产重整的适用。（3）中间型。即虽然法律规定各种主体都可适用重整制度，但也对各种主体的适用资格加以限制。例如，法国的《困境企业司法重整及清算法》就规定，重整程序适用于所有的商人、手工业者、农业经营者及私法人。但同时对其适用资格均加以限制。
为防止重整程序被恶意债务人滥用，笔者认为可以借鉴限制型国家的立法规定对重整制度的适用范围进行限制，应限制在大型公司之内，而并非适用于较广泛的市场主体。因为重整制度毕竟是一种特殊的法律制度，重整制度的经济价值和社会价值，以及其本身的特性和要求，决定了其适用对象多为大型公司，尤其是股份公司，此类公司适用重整制度重生的成功率远远高于小型公司，原因有以下几点：（1）大型公司更容易提出较为完善、可操作性高、成功率高的重整计划；（2）重整程序耗时较长、费用颇高，中小型公司难以维系及负担，导致该类公司提出重整申请的概率下降，即便已进入程序，也将因以上原因导致重整程序难以进行进而直接被宣告破产；（3）中小型公司滥用重整程序以达到其他不正当目的的可能性很大。同时，在社会化大生产中，大型公司和企业在社会经济生活中占据主导地位，其破产倒闭往往对社会产生很大的影响和破坏，对其进行重整以防止和避免大型公司企业破产，使之重振雄风。这不仅是破产重整制度的价值所在，也是现代企业制度的题中应有之义。而“合伙企业和个人独资企业的经济规模一般较小，对社会公共利益和社会经济秩序的影响甚微，将其重整的效果和重整的成本相比较，其得不偿失显而易见。”
2、应严格限制重整程序的启动门槛
目前破产法规定的重整程序启动门槛过于宽松，债务人及债权人均可申请。为防止权利滥用，笔者建议适当限制启动门槛。具体做法如下：针对债务人提出申请的，建议制定听证前置程序，由法院召集一个由主要债权人、行业专家、相关政府部门等利益相关者和专业人员参加的听证会以决定是否启动耗时费力的重整程序。现行立法没有对提起重整申请的债权人人数及债权数额作出限制规定，建议借鉴其他破产立法较为成熟国家的法律规定，对债权人的人数及债权额度进行适当的限制，以防止部分小额债权人滥用权利，恶意申请债务人重整，损害债务人利益。如美国《联邦破产法》第303条（b）规定的，在通常情况下，至少3个或3个以上的无担保债权人，其债权总额达到10000美元以上的债权人，方可提起强制重整申请；日本《公司更生法》第30条第2款规定，只有集有相当于资本1/10以上债权的债权人方可提出重整申请。我国台湾地区“公司法”第282条第1款规定，相当于公司已发行股份总数金额10%以上的公司债权人可以提出重整申请。
3、应增加控制债务人自行管理财产和营业事务权利的限制规定，并补充、完善管理人对“占有中的债务人”的监督措施。
破产法没有就债务人自行管理财产和营业事务的权利做出限制，也未对管理人如何监督债务人做出明确规定。破产法赋予了债务人申请在管理人监督下自行管理财产和营业事务的权利。允许债务人继续行使经营管理权的优势在于：（1）有助于困境公司尽早申请重整；（2）比管理人更具有挽救公司的驱动力；（3）有利于提高重整效率；（4）最有可能制订出切实可行的重整计划，并使重整计划顺利通过。但债务人继续管理也可能导致债务人管理层滥用经营管理权，这有可能造成对债权人利益的实质减损，侵害债权人利益。所以笔者建议立法应增加控制债务权利的限制条文及滥用权利应承担相应责任的条文。
虽然新法规定在债务人自行管理财产和营业事务时，管理人有权进行监督，但对于通过哪些方式监督、监督到什么程度，债务人哪些行为需经管理人同意才能实施等方面均没有明确规定，并无完善具体的监督措施，缺乏可操作性。
针对以上存在的问题，笔者认为可借鉴我国台湾地区“公司法”的相关规定进行补充和完善，建议最高人民法院制定司法解释进一步明确监督程序及内容，实现监督的日常化、程序化及系统化。建议应规定以下几个方面：（1）监督债务人执行职务；（2）如债务人有违法或不当行为，可以申请法院终止债务人自行管理财产和营业事务的权利，向管理人移交，如债务人行为已导致经营状况和财产状况继续恶化或显著不利于债权人的，则管理人应向法院申请终止重整程序，宣告债务人破产；（3）债务人实施以下行为需经管理人许可；如营业行为以外公司财产的处分；公司业务或经营方法之变更等。
4、应补充完善上市公司重整中有关信息披露制度的规定
新破产法没有就重整的信息披露制度进行规定，也没有对上市公司重整规定专门的信息披露要求。仅在破产程序受理中，要求法院在受理破产申请后，应当自裁定之日起25日内通知有明确地址的债权人，并发布公告。破产法信息披露是证券法律制度的重要组成部分，是上市公司的法定义务。要求上市公司向债权人就相关信息做出披露主要基于以下几个目的：首先，有利于管理人或债权人追踪并撤销债务人对其他债权人、内部人或债务人的朋友等实施的清偿行为。其次，这些信息能帮助债权人决定是提出重整申请还是提出清算申请。最后，信息披露最重要的目的在于能使债权人对重整方案做出评估并最终决定是否接受该方案。我国信息披露制度存在于不同的法律、法规及部门规章中，具有不同的法律效力，并且有时难以协调，难以共同发挥其应有的作用。而且新破产法对上市公司重整应在哪些阶段披露相关信息，披露哪些内容，通过什么方式披露等都未做明确规定。
笔者建议可以借鉴其他国家立法的先进经验，从以下几个方面完善上市公司重整中的信息披露制度，保护重整参加人的合法权益：第一，关于披露信息的时间段问题。美国《破产法典》第11章规定，信息披露包括重整申请提出时的披露要求和重整计划表决前的披露要求。英国队对信息披露有非常具体的要求，其明确规定：（1）当法院任命管理人后，管理人须在《伦敦公报》上刊登公告一次，并在其认为合适的、能确保通知到债权人的一份报纸上再公告一次。（2）在管理人准备好重整计划后，管理人须向所有公司寄送一份包含重整计划的材料。如果管理人不能确信能联系上所有股东，应分别在《伦敦公报》和前述刊登任命公告的报纸上公告一次。（3）在重整计划获得债权人会议批准后，管理人须分别在《伦敦公报》和前述刊登任命公告的报纸上公告一次，并同时通知股东管理人的联系地址，告诉股东可以来信要求免费获得一份包括重整计划的材料。（4）在重整计划获得债权人会议批准后，管理人要根据《破产规则2.3》的要求，将会议的结果通知所有接到会议通知的债权人以及在此后联系上的所有债权人。借鉴以上英国相关规定，笔者认为应当根据我国重整程序及上市公司的特点，在上市公司重整中的主要阶段进行公告，披露重整进展情况，主要包括：（1）上市公司申请重整；（2）受理重整申请或者裁定重整，进入重整程序；（3）公告债权人申报债权；（4）表决通过重整计划；（5）重整计划获得批准；（6）重整计划终止，宣告破产；（7）重整计划执行完毕；（8）重整计划因法定事由终止执行。
第二，关于信息披露应包含哪些内容的问题，美国《破产法典》第1007条规定：债务人在提出重整申请时的信息披露应当包括债务人名单、资产负债表、当前的收支表和财务状况说明书。第1125条规定：债务人在提出申请方案后表决前应当对表决权人进行充分信息披露，“充分信息”的标准为：提供的信息以翔实合理的细节记述了债务人的性质与历史以及债务人账薄的情形，能够使理性的投资者对方案做出理性的判断，但充分的信息不需包括任何其他可能的或已经提出的方案的信息。此条规定比较概括，没有对具体需要披露的信息提出要求。在美国Metrocraft Publishing Servs.Inc. 案中，Drake法官根据其他判例以及他处理过的案件列出了19条必须包含在信息披露中的内容：（1）导致提出破产申请的事件；（2）可获得的财产清单及其相应价值；（3）对公司未来前景的预测；（4）在披露说明中记载的信息的来源；（5）放弃债权的人；（6）债务人所适用的第11章程序目前的进展状况；（7）债权清单；（8）在清算程序中债权人所能得到的清偿的估计价值；（9）会计师统计财务信息的方式以及对此负责的会计师的姓名；（10）债务人未来的管理层组成；（11）第11章方案及其摘要；（12）预计所需的管理费用，包括律师费和会计师费；（13）应收账款；（14）与债权人做出拒绝或接受第11章方案决定有关的财务信息、资料、评价、预测；（15）有关债权人在重整程序中可能遇到的风险的信息；（16）偏颇性或其他可撤销的转让行为所追回的财产的实际或预计的价值；（17）在破产程序之外可能产生的诉讼；（18）债务人的纳税表现；（19）债务人和子公司的关系。以上19项标准为债权人何时行使控制权、如何行使、有效行使控制权提供了基本保障，具有很强的参考价值和借鉴意义。
第三，关于信息披露的方式，综合归纳我国及国外其他国家的做法，该方式有公告、通知、报告、管理人提供可供查阅的信息资料等。笔者认为，对于不同的披露内容应当采用不同的披露方式，对于重整计划涉及的购买或出售资产的交易、债权债务调整、估价票暂停或终止上市、发行新股、公司债券、设立新公司等措施，应当进行公告；对上市公司的季度报告、半年度报告、年度报告、临时报告中如实披露公司的重整及其进展情况的可借鉴美国的规定采取向证监会报告的披露方式。因为前者直接影响到广大的股票持有者的切身利益，采用公告的方式比较适当。
