摘要：本文以破产法律制度的目标价值为出发点，从人民法院审判实践的视角，提出要划清监督职责，强化法院对管理人监督的主体地位；加强对管理人的资格监督和选任监督，规范破产管理人编制入册工作和规范破产管理人选任程序；强化管理人职业道德义务、重大事项报告义务；细化对管理人的费用和报酬的监督，对管理人损害债权人利益行为等具体监督事项的监督。
关键词：破产管理人；人民法院；监督主体；监督措施；建议
新施行的《中华人民共和国企业破产法》设置了国际通行的破产管理人制度。这是我国新破产法亮点之一。新破产法规定，管理人是依法在重整、和解和破产清算程序中负责债务人财产管理和其他事项的组织、机构和个人。
管理人作为全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配等事务的专门机构，除了负责破产清算事务之外，还可能负责重整计划草案制定等工作，在企业的重整、和解程序中也发挥相应的职能。这些职能发挥的优劣，直接决定着企业破产的成败。同时，由于管理人在企业破产整个过程中掌握着非常集中的权力，也很容易因其行为不当或过失、故意，而给债权人、债务人及其他利害关系人的利益造成损害。权力具有自我扩张的本性和肆意滥用的本能。鉴于破产管理人在破产程序中权力很大，各国破产法均注重对破产管理人的监督。
目前，我国新破产法没有设置专门的机构来监督破产程序，承担监督职责的机构主要是债权人会议、债权人委员会和法院，特别是赋予法院对破产管理人行为的司法控制权和否决权。因此人民法院责任重大。人民法院如何加强对破产管理人的监督？如何建立人民法院指定管理人的监督制约机制，保证指定管理人的公正性？这是破产管理人制度适用的关键。本文认为，在司法实践中英强化人民法院对管理人监督的主体地位，规范管理人编制入册工作，规范破产管理人选任程序，细化具体监督事项，不断完善破产管理人监督机制。
一、划清监督职责，强化人民法院对管理人监督的主体地位
联合国国际贸易法委员会2004年破产立法指南草案中介绍，世界各国选定、指定和监督破产管理人的方式主要有三种：一是由法院从适当资格的专业人员名单中斟酌作出挑选。可以是从名册中或按轮换制或以其他方式（例如由债权人或债务人推荐）作出挑选。虽然名册制可确保案件得到公平和公正的分配，但这一制度可能存在着一个缺陷，即可能无法确保指定一名最有资格处理某一案件的人。当然，这可能取决于如何编制名册以及破产专业人员列入名册所具备的资格。如果破产财产无足够资产支付破产管理费，这一缺陷或许不会被认为是一个重大问题。二是允许债权人发挥某种作用，推荐和选择所需指定的破产代表，条件是此人符合处理特定案件工作的资格。依靠独立指定机构和债权人委员会的做法可能有助于防止偏见观念，并减轻法院的监督负担。三是在破产程序是由债务人所启动的情形中允许债务人指定破产代表。这种做法可使债务人和其他当事人（例如债权人）在程序启动前进行讨论，以便让预定的代表熟悉业务并让债务人挑选其认为最有能力进行重组的破产代表。但有人可能会对该破产代表的独立性感到担心。这可通过允许债权人在适当情形下撤换由债务人指定的破产代表加以解决。
我国新破产法规定，对管理人的监督主体有三个：人民法院、债权人会议、债权人委员会；同时规定，管理人要向人民法院报告工作，即确定人民法院为最核心的监督主体，这与各国破产管理人的监督原则基本相同。新的企业破产法第22条和第23条规定，管理人由人民法院指定，向人民法院报告工作并接受债权人会议和债权人委员会的监督。为了保障破产管理人依法、公正执行职务，维护人民法院指定管理人和确定管理人报酬的权威性，新的企业破产法要求管理人向人民法院报告工作；为了保障人民法院指定管理人和确定管理人报酬的公正性，新的企业破产法赋予最高人民法院制定指定管理人和确定管理人报酬的办法的权力；为了保障债权人利益，新的企业破产法同时赋予债权人会议和债权人委员会监督破产管理人的职权。从新破产法的规定中看，对于债权人会议或债权人委员会监督权的行使，必须通过法院才能真正地起到作用。
《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《规定》）第33条规定，对法定的几种情况，法院可依债权人会议申请或径行更换管理人。因此，在破产案件的审理中，法院对管理人的监督将是一项重要的工作。
对于法院在何种情形下行使这一权力，本人认为，在审判实践中，应理清各监督主体对管理人监督职责的划分。具体来讲，对于发生了《规定》中涉及管理人自身情况变化的客观事实，如管理人执业许可证或营业执照被吊销或注销、出现解散、破产事由或丧失承担职业责任风险能力以及个人管理人失踪、死亡或丧失民事行为能力等情形，法院可径行更换管理人；而对于管理人在履行职务时，因故意或重大过失导致债权人利益受到损害或管理人费用、报酬过高等侵害债权人实体权益的情形，法院不应径行更换管理人或决定由其赔偿，而应依债权人的申请来决定是否更换或赔偿。因为对于这类对债权人利益造成损害的责任承担，属于私权范畴，其是否行使的决定权当然应由权利人即债权人来决定。
二、加强资格监督，规范破产管理人编制入册工作
虽然法律赋予了律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构成为管理人的能力，但不可能所有社会中介机构都能成为人民法院审理企业破产案件指定管理人的人选，这就必然会形成法院在编制管理人名册、指定管理人时的相对竞争。为保证这种竞争的公平性，避免这一过程中发生有损人民法院形象的行为，最高人民法院于2007年4月《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》采取分散权力、随机确定、权力制约、加强监督等方式，确保相关人民法院在编制管理人名册、指定管理人时公正行使权力，从而促进管理人市场的良性竞争。最高人民法院在《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中明确指出“人民法院审理企业破产案件应当指定管理人。除企业破产法和本规定另有规定外，管理人应当从管理人名册中指定。”据此规定，只有进入法院系统编制的管理人名册，相关机构和个人才能担任破产管理人。
其他国家和地区建立管理人名单，大体有两种较常见的做法。第一种是建立专门的破产管理人名单。如德国的法院根据一份1600名左右的破产管理人名单颁发选任证书。第二种是将专业协会提供的会员名单作为破产管理人名单。我国台湾地区的破产管理人名单是由律师公会提供的名单和会计师公会提供的名册构成的。我国指定管理人的相关规定借鉴了其他国家和地区的经验，并针对我国的实际情况，规定了由人民法院制定管理人名册。
本人认为，实行管理人名册制度是基于人民法院指定管理人的便利性、有效性、公正性的考虑。编制一个经过资质审核的、公开的管理人名册，可以消除法院对管理人指定工作的盲目性和随意性。又可以为进一步完善管理人制度打下良好的基础。各地人民法院应在修订后的破产法及司法解释的指导下，运用公开机制择优一批社会中介机构列入《人民法院企业破产案件管理人名册》。法院应制定详细的评分标准，并将编制企业破产案件管理人名册工作通过报纸和网站进行公告，公开申报的条件和评审程序，将结果一一向社会公示。并对不符合条件的、不能正确履行职责的管理人进行淘汰，重新编制入册，不断补充扩大名册人员。
根据新的企业破产法第24条的规定，管理人必须具备一定的专业素质或者特定的执业资格。针对国有企业破产、复杂的破产案件和简单的破产案件，以下三种主体分别能够担任管理人：一是有关部门、机构的人员组成的清算组，主要考虑管理人制度与现行企业破产法确立的国有企业破产清算组制度的衔接，考虑国有企业特别是国有大中型企业、国有金融企业的破产清算与国家利益、社会公共利益关系密切；二是依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构；三是具备相关专业知识并取得执业资格的人员，主要考虑到破产案件的多样性，有一些破产案件企业规模小、破产财产少、破产债权人数少，简易处理即可。
各地人民法院在制定破产企业管理人具体指定办法时，应在对中介机构担任管理人的积极条件加以限制，如两年以内未曾接受人民法院指定担任破产管理人。
三、加强选任监督，规范破产管理人选任程序
据联合国国际贸易法委员会2004年破产立法指南草案中介绍，世界各国选定、指定破产管理人的方式主要有三种，第一种就是由法院从适当资格的专业人员名单中斟酌作出挑选。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。
我国新破产法采用的“以法院任命为主、债权人确认为辅”的管理人选任机制是能够从国际经验中得到支持的。依照新的企业破产法第25条的规定，破产管理人接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；调查债务人财产状况，制作财产状况报告；在第一次债权人会议召开前，决定继续或者停止债务人的营业；负责债务人财产的管理和处分，决定债务人的内部管理事务；代表债务人参加诉讼或者其他法律程序。破产管理人选任以后，全部破产财产归其处分，破产管理人实际上成了破产企业的意思机关。破产管理人的“管家”角色有两项至关重要的职能：一是拯救破产企业，促使债务人与债权人达成协议，制订重整计划，实现破产企业通过有效的重整避免最终破产；二是企业“复活”无望后进行破产清算。可见破产管理人在破产程序中承担重要的职责。因此人民法院对破产管理人的选择必须慎重。
本人认为，破产管理人必须具有独立性，除了新的企业破产法得24条法定的消极条件以外，与债权人、债务人不得有代理等利益关系，与破产审判人员也不得有依法应当回避的关系或者其他利益关系。破产管理人的选任或者指定，应当坚持“阳光破产”原则，公开进行：条件公开、资格公开、程序公开、人数公开、报酬公开。应当采取竞标的方式，选任破产管理人，凡是可以公开的事项一律公开进行，以“阳光破产”催生“廉洁破产”。破产案件立案后，法院通过公告等方式向社会公开管理人选任程序，鼓励具有破产管理人资质的律师事务所、会计师事务所等社会中介机构参加竞争。在人民法院司法鉴定中心的主持下，破产申请企业，符合破产法规定的申请破产条件，法院受理该案后，按新破产法启动管理人选任程序。一定区域范围内具备管理人选任资格的中介机构报名，参与选任，从实际到场的抽签摇号中标选任。实践证明，竞标选任的管理人做法效果较好。
同时也要关注债权人会议在破产管理人确定问题上的作用，债权人对管理人选任的异议程序，如何从司法程序上保护债权人对管理人选任的异议权，值得进一步研究的问题。研究管理人选任的的运作过程，对完善管理人指定程序、报酬确定以及相关操作制度都具有十分重要的意义。
四、细化具体监督事项
（一）强化对管理人职业道德义务的监督
新破产法第27条规定，管理人应当勤勉尽责、忠实执行职务。该条规定了管理人的忠实义务。忠实义务作为一项基本义务，主要包括两个方面：一是禁止破产管理人利用其地位或其地位形成的优势从破产财产中获取不当利益，破产管理人在履行职责时不得以损害债权人和其他利害关系人利益的方式行为，不得为个人利益而损害破产利害关系人的利益。只要违背应当赔偿。比如占有债务人的财产、收受好处出卖商业信息或秘密、利用自身职权获取额外报酬等。二是要求破产管理人避免与破产财产交易，包括竞业禁止；以自有资金购入破产财产和以破产财产购买自己财产；利用自身地位或者该地位形成的权力和机会使得和自己有利害关系的第三人从破产财产中受益等。当不可避免地发生利益冲突交易时，如果破产管理人是本着破产财产利益最大化的目的，并且没有从利益冲突中获取不当利益，就不认为其违反了忠实义务。但在很多情况下，利害关系的存在很难保证破产管理人的公正与中立，也会使其他人对管理人的工作产生一种不信任。
本人认为，根据新破产法第22条第2款的规定，如果管理人违反忠实义务的，即使没有给债权人、债务人或第三人造成损害，仍可以成为更换管理人的一个理由，应由债权人会议提出并举证，法院审查决定是否予以更换。
（二）强化对管理人损害债权人利益行为的监督和审判
在破产企业财产的所有权和管理权分离的情况下，为了保证破产管理人能够公正履行职责，各国破产法设计一系列法律责任制度。确立完善的破产管理人法律责任体系，有利于保证其自觉履行义务和职责，促使其谨慎、忠实、公正地处理各项破产管理事务。日本破产法第164条第2款、德国破产法第60条第1款都明确规定：破产管理人因违反善良管理人的注意义务造成利害关系人损失的，应承担损害赔偿责任。
根据我国新破产法的规定，破产管理人应当勤勉尽责履行职务。要求管理人在其职责范围内以专家技能，履行善良管理人的注意义务。判断行为人过失的标准通常有三个：一是普通人的注意，即以一般人在通常情况下能够注意到作为标准。二是同一注意，是行为人应以日常处理自己的事务所惯用的注意为标准。三是善良管理人的注意，以一个具有相当知识经验的人，对于一定事件的所用注意作为标准，客观地加以认定。以一般具有相当专业知识经验且勤勉负责之人，在相同之情况下是否能预见并避免或防止损害结果之发生为准。善良管理人注意义务所用的注意程度，比普通人的注意和与同一注意更高。
破产管理人因违反善良管理人的注意义务造成利害关系人损失的，应承担损害赔偿责任。我国新破产法的规定，因玩忽职守或其他违法行为造成债权人、债务人或者第三人经济损失的，应当承担赔偿责任。法律赋予了债权人、债务人或第三人民事诉权，但要求其对管理人的行为而导致的利益受到损害举证，证明管理人具有故意或重大过失。
法院审判中必须查明两方面的事实：一是管理人的行为是否对债权人的利益造成了损害；二是管理人是否有希望或放任结果发生的主观故意，或其过失是否已经达到重大的程度。但这是事后救济。
为了保证破产管理人以善良管理人的注意执行职务，建议建立相关的切实可行配套制度，设定职业责任保险、财产担保制度等。英国破产法设定了财产担保制度，严格规定破产从业人员必须提供执行职务的保证金作为责任担保。破产从业人员须先提供25万英镑的总担保，以后还可以追加担保，但追加的金额不得超过500万英镑。借鉴这些制度值得进一步研究的问题。
（三）强化对管理人重大事项报告义务的监督
强化对管理人处理破产事务重大事项监控与制约，是管理人监督机制中的重要环节。事前预防更有意义，因为重大事项的处理，通常会对以破产企业财产为载体的权利义务关系产生重大变化。为了强化事前预防，我国新破产法的规定，破产管理人实施破产法第69条所列行为，应当及时报告债权人委员会；在第一次债权人会议召开之前，管理人决定继续或者停止债务人的营业或者有该法第69条规定行为之一的，应当经人民法院许可。因此人民法院加强对管理人重大事项报告义务的监督十分重要。
在审判实践中应注意的两个问题是：第一，何为“重大事项”？新破产法第69条列举了九种行为，第10项规定为“对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为”，对“重大事项”的认定均为涉及财产利益的行为。本人认为，对于有可能影响债权人重大利益的事务性行为也应向债权人报告，如对审计机构、评估机构的选任等行为，在实践中通常会对债权人利益的保障起到关键作用，也应属于“重大事项”。对于此类行为，法院亦应严格按照新破产法的规定监督管理人履行报告义务。第二，向谁报告？新破产法规定，对“重大事项”，管理人应向债权人委员会报告；未设立债权人委员会的，管理人应向法院报告。针对后一种情形，法院应及时召集债权人会议对“重大事项”作出决议，此时，“重大事项”的决策权仍由债权人行使。当然，其必然承担相应的法律责任。
（四）细化对管理人的费用的监督
破产费用应是支付那些为了债权人共同利益而不得不花费的费用，以使债权人利益最大化。破产管理人制度的优越性之一即提高企业破产的效率，保证债权人利益的最大化，如果因管理人的原因而使破产费用过高，显然会损害债权人利益。根据新破产法的规定，管理人的费用由债权人会议审查。
对于管理人的费用经查实确实过高的情形，本人认为，法院可以依债权人会议的决议而从管理人的报酬中扣除或要求管理人对债权人进行赔偿。而对于新破产法第43条规定的情形，即管理人提请法院以破产企业财产不足清偿破产费用为由终结破产程序的，管理人的费用仍应先由债权人会议审查并作出是否过高的决议，法院再据此作出是否终结破产程序的裁定。
（五）细化对管理人的报酬监督
企业破产法建立管理人制度的一个重要内容就是赋予管理人收取报酬的权利，从而与其所应当承担的职责相适应，这也是管理人制度能够吸引专业水准较高的社会中介机构和人员的基本保证。这就成为律师事务所等中介机构拓展业务领域的目标之一。
为了保障人民法院确定管理人报酬的公正性，根据法律赋予的权力，最高人民法院于2007年4月制定了《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》。破产管理人的报酬由人民法院决定。报酬过低则很难聘任到高素质的专业管理人员，很难保证破产财产追收率、破产清算的效率；报酬过高则增加破产成本，损害债权人的利益，而且有可能产生破产管理人选任或者指定环节的贿赂行为。
管理人的报酬作为破产费用在破产债权分配顺序上可优先支付，但是不宜一次性预付，在有和解、重整可能的情况下尤其如此，司法实践中可以根据企业破产案件的进程和管理人工作绩效分期支付。
根据新破产法的规定，债权人会议对此有异议的，有权向人民法院提出。如何从司法程序上保护债权人会议在破产管理人确定报酬问题上的作用，如何对待债权人对管理人报酬标准的的异议权，管理人报酬是按照破产财产数额计算，还是按照工作时间计算，抑或计时与标的额结合起来计算等，都是值得进一步研究的问题。
设立管理人制度的目的在于尽可能增加债务人财产，保护债权人的利益。基于人民法院或债权人的高度信赖，要求破产管理人拥有必要的技能、合理的注意和勤勉及忠诚老实的公正。破产管理人应当切实履行忠实义务，充分尽到职业注意义务。人民法院应加强对破产管理人的监督。基于破产管理人的执业风险和社会利益平衡的理念，人民法院加强对破产管理人的监督同时，也应充分注意到破产管理人职业的固有风险和相应的公共政策需要，区分固有商业风险与破产管理人的执业过失风险，以公平正义的理念，发挥人民法院审判职能，妥善处理各方的利益，在保障破产管理人职业群体生存发展空间的情况下实现破产法的立法目标。
