当代中国法学学科评价机制的问题与重建

　　一、研究问题与研究方法

 

　　《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。学科建设是高校的灵魂，学科评价与高校教育评价休戚相关。本研究以法学领域为例，围绕当代中国法学学科评价机制存在的问题展开论述，并探讨其重建的方向。

 

　　这里需要说明以下两点。第一，目前国内专门以法学学科评价机制为主题的研究十分匮乏，仅有一篇论文围绕评价指标和评价模型设计的微观层面来展开。但是，没有对法学学科评价机制的顶层设计和方向定位，具体的指标设计就多少会显得盲目和失焦。本研究主要采取定性的方法，不涉及具体指标设计。第二，本研究以德国法学学科评价机制作为参照系。这是因为德国与中国的法学学科评价机制“反差度”很大，足以有效折射出后者存在的问题。这么做绝不是主张完全仿照德国去重建中国的学科评价机制。独特的历史、文化、国情决定了我国教育必须走自己的道路，学科建设同样如此。但通过对比，我们能更清晰地进行自我认知，找出问题所在，并以此为基础重建一套更科学、更系统的中国标准。

 

　　法学学科评价机制的主要载体为学科评估和排名。目前各种评估和排名体系繁多、差异较大。因为参数设置和评价方式不同，对同一所高校同一个学科的排名结果也不尽相同，但大体可分为体制内和体制外两个方面。

 

　　二、法学学科评价机制：体制内学科评估及其问题

 

　　体制内学科评估与各高校及其学科在国家行政体制内的地位休戚相关，历来为各高校及其学科学院所重视。甚至可以毫不夸张地说，是否能够进入国家各类“工程”和“名单”，直接决定了高校和相关学科未来数年甚至数十年的发展，直接影响其招生、所能获得的财政经费和其他资源。目前，对于各高校及其学科建设而言，影响最大的是“双一流”建设评估与教育部学位与研究生教育发展中心组织的周期性的学科评估。

 

　　建设世界一流大学和一流学科，是中国高等教育领域继“211工程”“985工程”之后的又一国家战略。2017年1月，经国务院批准同意，教育部、财政部、国家发展和改革委员会印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》；同年9月，教育部、财政部、国家发展和改革委员会联合发布《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》，正式公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单。在此背景下，各入选高校纷纷出台相应的建设方案和考核指标体系，将一流学科所需的各方面要求量化分解，分包给各个二级单位。

 

　　以中国政法大学为例，学校于2018年年初制定了《中国政法大学一流学科建设高校建设方案》，并向各学院下达了《2018—2022年目标责任制任务书》和《目标责任考核指标评分表（试行）》，分二级学科进行逐年的目标责任制考核。评分由学科建设和学工管理两个部分组成，其中学科建设又包括师资队伍资源、人才培养质量、科学研究水平、社会服务特色与学科声誉、国际化水平五个部分共30项指标。同期制定的《法学一流学科建设指导与评估体系》对于各项指标的含义作了详细规定。囿于篇幅，在此只说明与师资评价和科研评价相关的指标。（1）师资队伍资源部分中的“高层次人才”指的是本学科具有国家级学术及教学头衔、省部级学术及教学头衔和担任重要学术职务以及属于校级人才的专任教师。（2）科学研究水平部分包括八项指标：“科研获奖与文库成果”、“出版学术著作”、“论文数量”（仅限核心期刊论文）、“高质量中文学术论文数量”（即三大刊发文）、“国际期刊论文数量”、“重点重大科研项目”、“一般纵向科研项目”和“人均横向科研项目经费数”。这些指标多为年度考核指标，著作、论文数量基本为本二级学科的人均数量。（3）社会服务特色与学术声誉部分中的“智库成果”（本学科重要咨询建议入选特定智库报告和成果要报的数量，以及在“三报一刊”上刊发理论文章的数量）和年度“举办学术会议”的数量。

 

　　这种指标式考核的问题显而易见。一方面，量化与等级化色彩十分鲜明。学校向学院和各学科下达了各类量化指标之后，后者必然会进一步将这些指标再次分解，落实到教师的头上。同时，各类指标都有自己的特定认定范围，都有一定的级别要求。有一些工作，如译著、编著、C刊扩展版期刊论文等并不在指标体系之内。另一方面，追求短期化效用和全面化效果。因为绝大部分指标都是年度考核，所以“多出、快出”成果成为必然。但是，某些主题的研究尤其是基础理论研究需要长期的思考和积淀，并非能够应和考核的节拍实现“月月有推进”“年年有创新”。这就使得从事这些主题研究的学者要么被边缘化，要么放弃既有的研究方向，去追求“短、平、快”的成果。同时，指标体系的全面性也压得教师喘不过气来，因为他们不仅要完成人才培养和科学研究方面的要求，而且要有社会服务和国际化交流方面的显性成果；在科研方面，也要有论文、有著作、有项目、有智库。这种情况下，教师或者发展成为极个别的全能型选手，或者根据自己的优势进行分工。而且，“人均”的要求会将主要压力转移到学院管理者和学科骨干的身上。

 

　　自2002年开始，教育部学位与研究生教育发展中心对全国具有博士学位授予权、硕士学位授予权的一级学科进行了整体水平评估。2017年12月，教育部学位与研究生教育发展中心公布了全国第四轮法学学科评估排名结果。入围者分为A、B、C三等，每一等级又分为三小等，其中中国人民大学和中国政法大学并列为法学学科A+高校。2020年11月，第五轮学科评估启动。与前四轮学科评估相比，这轮学科评估的思路与指标设置有了新的变化，即贯彻落实《深化新时代教育评价改革总体方案》精神，以“立德树人成效”为根本标准，以“质量、成效、特色、贡献”为价值导向，以克服“四唯”顽疾为突破口，在保持原有“人才培养质量”“师资队伍与资源”“科学研究水平”“社会服务与学科声誉”四个一级指标体系框架基本稳定的前提下，强化特色分类，对评估体系和方法进行系统性升级。在具体指标设置方面，最大的变化就是从“量”开始走向“质”，从“面”走向“点”（代表性、典型性、特色性）。例如，“科学研究水平”所包含的四个二级指标分别为“学术论文质量”（凝练本学科的5项标志性学术成果，总共不超过40篇论文）、“学术著作质量”（填报10项）、“科研项目情况”（国家级科研项目与其他代表性科研项目不超过30项）、“科研获奖情况”（教育部高等学校科研优秀成果奖和其他代表性科研奖励填报10项）。

 

　　这样的变化使得原本因“体量”而占优势的高校优势不再那么明显，当然也带来了其他问题。一方面，第五轮评估虽然淡化了量化的色彩，但设定的依然都是“必选项”，缺乏“可选项”和“替代项”，要求的仍然是全面性，对于某些方面具备优势的特色高校不利。笔者曾参加过几个地方高校填报书的论证，发现不同高校的强弱项不同，但在每一项指标都是必选项的前提下，高校都铆足了劲往里填满。而那些“不超过”的量的要求实际上变成了要“尽力达到”的量的要求。另一方面，“标志性学术成果”要求每一项有简单描述，以突出成果的贡献。但如果没有一个公正的评价共同体和一套科学的评估程序和机制，对于成果之“三性”（原创性、前沿性和突破性）的评定就容易流于形式或流于主观恣意。

 

　　德国高校向来崇尚平等，但最近十几年也在发生变化。德国科学委员会于2004年对高校排名现象进行研究，决定自己来设计方法更为科学的评价体系，并于当年成立专家工作组，首先对化学与社会学两个学科进行试点，之后不断铺开试点学科的范围，最后对人文科学、社会科学、工程学、自然科学与医学等学科分别提出学科评价体系方面的建议。该委员会在2013年总结这些年工作所得出的结论是，科学评估不仅可行、有说服力，也可以为科研经费的拨付提供判断基础。这些年来，德国学者对于学科评价量化发展趋势的不满和批评也不少。德国科学委员会之所以还要投入大量精力进行排名试点并提出优化建议，是因为以下两个方面。一是高校的全球化竞争局面已经改变了德国社会公众与政治家对高校定位的认知，对大学的要求已不同于过去，不再满足于在相关专业共同体中的评价，而是要面对社会公众中很多外行的问责。二是在社会资源总体不足以支撑高等教育之普及化的时代，德国大学绝大多数都依赖政府拨款，财政拨款力度也要与大学的产出挂钩，而不能像过去一样一律平等对待。这种大环境最终也催生了德国大学“卓越计划”。既然要对大学通过资金分配来进行调控，这种调控就需要标准，所以学科评价体系的建立不可避免。

 

　　但是德国法学界对此的参与度不高。一方面是因为与其他社会科学学科不同，法学向来不采取量化排名，学界也对量化排名十分抵制；另一方面是因为学科评价与德国大学“卓越计划”紧密相连，但相比于自然科学，法学学科在各大学中处于配角地位，因而对此热情有限。尽管也有大学，如弗莱堡大学，曾在为大学提供的统一模板的基础上，设计了一个细化到包含各种指标的复杂系统，但这一体系的参数多达上百个，“科研”项下的参数十分多元，基本上所有的成果都可以算进来。其中“知名期刊”一项采取开放式名单，法学院每个教师都可以自由添加新的期刊种类。另外，这一体系也不存在等级划分、范围认定和各项分值的分配问题。所以，这一评价体系与中国的评价系统完全不同，无法用于完全的量化衡量，基本上不起导向性作用。

 

　　三、法学学科评价机制：体制外学科排名及其问题

 

　　体制外排名中较受关注的是国际排名体系，其中软科世界大学学术排名（ARWU）、泰晤士高等教育世界大学排名（THE世界大学排名）、QS世界大学排名、U.S.News世界大学排名被认为是具有影响力的四大全球性大学排名。而中国法学界比较关注是软科世界大学学术排名和QS世界大学排名。

 

　　软科世界大学学术排名于2003年由上海交通大学高等教育研究院（前身为高等教育研究所）世界一流大学研究中心首次发布，是世界范围内首个综合性的全球大学排名。2009年开始，ARWU改由上海软科教育信息咨询有限公司（即“上海软科”）发布。软科世界大学学术排名选择在《自然》和《科学》上发表论文的折合数、被科学引文索引（SCIE）和社会科学引文索引（SSCI）收录的论文数等六个指标对世界大学的学术表现进行排名，评价依据全部来自国际可比的客观指标和第三方数据，是完全的量化评价体系。同时，它以理工学科为基本的模板，人文社会学科处于边缘地位。2020年5月，上海软科又单独发布了“2020软科中国大学排名”，首次将全国高校划分为11类榜单，采用差异指标进行分类排名。它设置了10个评价模块、30个评价维度、84项评价指标、数百个评价变量，形成总分排名。中国政法大学位居该榜政法类排名首位。

 

　　QS世界大学排名是由英国一家国际教育市场咨询公司夸夸雷利·西蒙兹（Quacquarelli Symonds,QS）所发表的年度世界大学排名，首次发布于2004年。它既有综合排名，又有分类排名，后者涵盖了QS世界大学学科排名和QS中国大学排名（不含中国台湾地区）在内的12种类型的排名。与综合性的QS世界大学排名相比，QS世界大学学科排名的指标体系既有相同又有不同。QS世界大学排名主要采用问卷调查的方式进行，使用一系列学术指标来衡量大学的世界影响力，具体指标及其权重分别为：学术领域的同行评价（40%）、全球雇主声誉（10%）、师生比（20%）、单位教职的论文引用数（20%）、国际教职工比例（5%）、国际学生比例（5%）。而QS世界大学学科排名评价一个学科过去五年在以下四个指标上的长期综合质量：全球学术声誉、全球雇主声誉、整个学科在世界最大论文引用数据库SCOPUS中的篇均引用、整个学科在SCOPUS中的高被引指数。

 

　　上海软科排名与QS排名各有各的问题。前者过于偏重量化评价体系，未必能符合包括法学在内的人文社会科学的学科特性。例如，德国科学委员会就认为，上海软科排名所采用的方法有缺陷，完全是一种量化评价，并不准确。相反，QS排名则因具有过多主观指标和商业化指标而受到批评，很多高校的分项数据缺失，总分出现大幅偏差。在大学学科排名指标体系中，“全球学术声誉”和“全球雇主声誉”占比达到了百分之五十以上。虽然QS公司每年做的调查是此类调查中全球最大也是最全面和深入的，但是此类调查结果与受访者的求学背景、个人印象以及与相关大学的学术联系等偶然因素密切相关，未必能反映真实水准。一个例证是，在2018年的QS世界大学学科排名中，复旦大学的法学学科排名要远高于中国政法大学，而这与一般人的认知印象和国内的评价截然有别。这或许是因为在两类声誉调查中有相当一部分的受访者来自海外，而复旦大学在海外的整体声誉度要比学科较为单一的中国政法大学更高。另外，由于QS排名是由公司发布的，所以也具有非常浓厚的商业色彩。笔者曾参加过QS公司亚太地区负责人一行与所在高校管理层的座谈会。会上该公司区域负责人直言不讳地表示可以通过某些方式提高高校的排名，而该服务所收取的费用不菲。主观指标的权重大，也为人为操作提供了便利。因此，现有体制外学科排名的问题体现为徘徊于两个极端之间：要么过于客观化（量化），不能尽符法学学科特性；要么过于主观化，留下了过多可被操控的空间。世界大学的学科排名体系如何既体现法学学科的特征，又能避免因主观色彩太浓而丧失公信力，是一个比较困难的问题。

 

　　德国法学学科（法学院）在各类世界大学排名和学科排名榜单中并不亮眼，这是因为德国法学界对于学科评价体系方面的发展并不是特别关心，也没有动力和压力去主动满足排名所需的各项指标，而是比较满足于现状，依然在传统的学术机制的轨道上运行。近年来，德国也有一些关于法学院的排名。例如，德国高校发展中心曾采用问卷调查的形式，邀请德国法学教授列出他们认为学术声誉最好的六家法学院，从中排除学者自己所在的学院以及重复列举，最后形成学术声誉评价的百分比，比如在2016—2017年度的排名中，前五名分别为慕尼黑大学、弗莱堡大学、波恩大学、柏林洪堡大学和海德堡大学。这是一个纯主观性的、体现同行评价色彩的排名，或许对招生有一定影响，但与政府的资金拨付、科研资助和资源分配并无关联。总的来说，德国法学界并不热衷于此类排名，各高校及其法学院也没有很强烈的争创世界一流学科的想法。

 

　　四、法学学科评价机制的重建

 

　　中德两国在法学学科评价机制的根本取向上是不同的：德国的评价机制强调法学的学术自治，重在内生动力；而中国的评价机制则强调学科应承担的公共责任，重在外在压力。因为两国在文化传统、制度环境和社会环境方面存在巨大差异。当代的中国法学学科评价机制不可能、也不应当照搬德国模式。在诸种背景条件不具备的前提下，盲目推进完全的学术自治很有可能会适得其反，导致橘生淮南的后果。但是，这并不意味着“存在即合理”，尤其是不能无视法学学科本身的规律。因此，重建当代中国法学学科评价机制，可以在充分考虑中国国情环境的基础上，鉴别和参考德国的有益做法，尽可能向学科发展规律回归，从而寻求学术自治与公共责任之间的平衡。

 

　　总的来说，应构造“主客两翼、多元均衡”的评价机制。所谓“主客两翼”，是指以适当的量化标准为客观基础，但重在学术质量的创新性评价；所谓“多元均衡”，是指建构更多元的评价来源体系、更开放的评价对象体系、更合理的分类评价体系和更均衡的评价标准体系。

 

　　首先，建构更多元的评价来源体系。目前法学学科评价机制的最大症结在于完全的体制内行政主导制。如果对于法学学科的评价只存在官方评价体系，或者不允许有民间评价体系的生存空间，那么必然造成学术逻辑的行政化和学术资源的集权化。在此背景下，法学学科的等级化和量化就是很自然的伴随现象，因为这是进行问责和资源分配时最有效率和最简单的标准。但是，学术本身属于国家与市民社会之间的公共领域，它的发展同样需要采用“市场经济”的模式，需要各种研究在学术市场上发声和竞争。当然，近年来政府已经意识到了当下学科评价机制的问题，“破五唯”的提出就是其体现。但这本身是行政主导制内部的自我革新。虽然它也具有积极和进步的意义，但如果不认识到问题的症结根本上在于缺乏竞争的评价机制，那么无论怎么改，依然会造成学术行政化和权力化的后果。因为它只是用另一套话语和体系取代旧有的话语和体系，学科建设的“计划经济”时代依然没有终结。因此，应在官方评价体系之外，让民间评价体系（如法学界内部的公认“口碑”和外部的学科声誉机制）发挥更大的作用，适当在官方评价程序中引入第三方评估，从而建构官方和民间评价相均衡的评价体系。

 

　　其次，建构更开放的评价对象体系。以学科评价中的科研评价部分为例，以论文（尤其是核心期刊论文）和课题（尤其是国家和省部级课题）为主轴的评价机制可以休矣。应借鉴德国的经验实现评价指标的多元化，在评价指标的设置中采取“多选题”而非“单选题”的方式，使评价对象具有自主选择达标方式的权利。论文是衡量学者学术水准的重要方面，但并非唯一的方面。很多时候，论文有时效性的要求，而学者十年磨一剑写就的专著更能反映某一主题的长期发展趋势，代表该学科的学术水准。专著型教材既是学者对某一法律领域之整体研究的成果，又有知识传播之功效，影响力不在论文和专著之下。另外，译著、法律评注、工具书同样体现学者的学术眼界和耗费的心力，编纂专业工具书更是在做学术公益事业。课题资助的分量应在科研评价中被降低，变为可选项。因为如前所述，获得课题资助只是对申获人有能力完成相关研究的肯定，并不一定就意味着能产出高质量的学术成果。只有引入更多元和更开放的评价对象体系，才能让法学学科的发展不“跛脚前行”。

 

　　再次，建构更合理的分类评价体系。不仅法学学科与其他学科相比有自身的特点，即便是法学学科内部的二级学科之间也存在较大差异。以民法学、刑法学、行政法学等为代表的应用法学学科与以法理学、法史学等为代表的理论法学学科就有不同的学科特质：前者以围绕现行法律展开的教义学研究为主，强调的是实践导向和服务导向；而后者则注重理论的积淀和思想史的传承，强调的是长时间段对比的知识增量。理论法学学科的评价应以同行评价为主，加强国际同行评价。应用法学学科则应突出“用户评价”，由政府和相关社会组织主导。对主要从事法学理论研究的人才，重点评价其在推动理论创新、传承文明、学科建设等方面的能力贡献；对主要从事应用对策研究的人才，重点评价其为政府决策提供服务支撑的能力业绩。

 

　　最后，建构更均衡的评价标准体系。既要破除法学学科评价机制中的“唯数量论”和“唯等级论”，也要防止走向另一个极端。2018年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》提出，坚持凭能力、实绩、贡献评价人才，克服唯学历、唯资历、唯论文等倾向，注重考察各类人才的专业性、创新性和履责绩效、创新成果、实际贡献。2020年，教育部颁布的《关于破除高校哲学社会科学研究评价中“唯论文”不良导向的若干意见》进一步提出，不得简单以刊物、头衔、荣誉、资历等判断论文质量，防止“以刊评文”“以刊代评”“以人评文”。这一系列改革的方向标志着当下中国法学学科评价机制从注重“量”开始转向注重“质”，总体上值得肯定。但是，“破五唯”之后，以何种标准和程序来填补留下的空白仍要细细思量，不能只“破”不“立”，否则学科评价本身就会沦为空谈。

 

　　依然以学科评价中的科研评价部分为例。一方面，“破五唯”不能完全抛弃量的要求。学术产生的“量”和“质”具有辩证关系。根据学术的一般规律，高质量的学术作品大多是在学者不断思考和积累式写作的过程中形成的。没有一定的量，质也很难保证，对于一个学科来说更是如此。没有一定数量的具有法学发展史意义或对国民经济社会产生影响的作品，一个学科就难以称之优势学科。所以，完全取消量的要求对学科整体的发展来说未必有利。值得考虑的是引入法学学者的“H指数”。这种混合量化指标既可以遏制学者片面追求论文数量而忽略论文质量的不良倾向，也可以正确评价那些只有数篇高引合作文章的学者，还可以用于预测学者未来的科学成就。一个高校法学学者H指数总值越高，那么对其学科评价就应越高。

 

　　另一方面，对学术质量评价应以完善同行评价机制为前提。学术论文和著作的质量（创新性）评价涉及专业判断，必然需要以同行评价为依托，而同行评价有时容易蜕变为“专业黑箱”。因为人情压力在哪里都无法避免，尤其是在范围相对较小的法学学术圈，评价人和被评价人往往是熟人，情形就更加严重。就是在德国，为了避免人情因素的影响，也有“留校任教授禁止”的规定。所以，如果没有可操作的实质标准和程序机制，同行评价就易于沦为人情偿付、权力寻租，乃至利益交换的盾牌，因为它对于外部的社会公众而言是不透明的。为此，首先，要有大体的实质评价标准。应在将原创性、前沿性作为科研评价核心指标的基础上，建立学术成果的具体显性效果标准，即在总体上要看该学术成果是否增加了与其相关的领域、学科、主题的知识和思想的总量，在知识数量上是否有明显增加，在知识质量上是否有显著的思想与理论层次的提升。其次，要完善同行评价的程序机制，包括建立随机、回避、轮换的专家遴选机制，建立评价专家信誉制度、复查机制、投诉机制，制定同行评价规范，实行评价数据可追溯制度，建立相关的信息公开制度，形成完整的评价信息链等。最后，还可以考虑按照社会和业内认可的要求，在建立以同行评价为基础的业内评价机制的同时，适当引入市场评价和社会评价，发挥多元评价主体作用。

 

　　总之，改变一直以来的量化和等级化的法学学科评价机制，通过数量与质量相结合、形式与实质相结合、主观与客观相结合的方式，构造“主客两翼、多元均衡”的评价体系，应当成为中国法学未来的着力方向。

 

　　五、结语

 

　　长期以来，由于文化传统、制度环境和社会环境的影响，中国法学学科评价机制片面倒向了高效性、问责要求和量化要求这一端。这固然有其实践合理性的一面，但却不符合法学本身的性质，从长远看也不利于法学学科的健康成长。我们没有准确认识法学学科与其他学科间的差异，因而没有采用足够差别化的评价体系。当然，事情正在起变化，一种以定性评价为导向的新机制正初露端倪。但矫枉不可过正，只有促进法学学术之“质”与“量”的协同并进，才是既尊重现实基础又有理想引导的持久之道。

 

　　一个学科的成熟不仅体现为该学科知识本身的增长，也体现为对自身评价机制的完善。学科评价机制是一个系统性的制度安排。本文只是凸显了当下中国法学学科评价机制存在的问题，并粗略提出了对其评价体系进行重建的方向和基本要求。如何在微观层面建立法学学科评价的制度框架和指标体系，则涉及更为复杂的考量，需要教育主管部门和法学界经过长期的讨论乃至争辩，方能集腋成裘、形成共识。