破产法出台之后，人民法院的破产案件受理数量不升反降。许多专家学者都对这种现象进行过分析，也提出了不少宝贵的意见。本文主要结合我国国情，从国有企业以及债务人和债权人的利益角度，来分析破产程序在适用方面存在的几个问题，并对如何增强破产程序的可适用性提出几点建议。
一、破产案件数量下降的原因分析
1、国有企业申请破产面临困境。破产法律制度在我国所面临的尴尬境地，从较深层次来看，是“水土不服”造成的。现代意义上的破产法律制度是以市场经济和法治文明为基石发展起来的。破产法律制度适用的对象是真正意义上的市场主体。但我国目前的企业结构中，国有企业占有相当大的比重和比例，且大多属于资源性、垄断性行业。这些国有国有企业在投资、管理、分红等方面都没有实现市场化，特别是公用、公益类国有企业，政企不分的情形仍普遍存在。国有企业存在的大量行政干预，使之很难成为真正意义上的市场主体。在这种情况下，要将国有企业的债务问题“一刀切”式地纳入到破产程序中解决，并不现实。大量国有企业的存在，是中国的现实国情，这一点与国外大不相同。在制定和实施破产法时，应当充分关注破产程序在国有企业中的运用。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。可见，国有企业仍将长期在中国经济舞台上扮演主角。我个人认为，在国有企业尚未进行彻底的市场化改造之前，其与破产程序接轨所面临的问题仍然是大量存在的。
最近几年，全国破产案件的数量有所降低，但国有企业申请破产案件的数量降低的最为明显。根据深圳市中级人民法院发布的一份《破产审判白皮书》，2006年６月至2011年６月，五年该院破产案件受理数量是逐年递增的，但国有企业破产案件比重下降。1993年至2006年，该市中院共受理了167件国有企业破产案件。但2006年到2011年，五年仅受理国有企业破产案件７件。这种现象应当引起大家的高度关注。最近几年很多地方政府为发展经济，成立了大量地方政府融资平台。所谓地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。实际上，地方政府融资平台就是与地方政府具有十分紧密联系的一大批国有企业。这些国有企业和政府之间的关系不仅没有疏远，反而变得更加紧密，这与国企的市场化改革方向背道而驰，令人十分担忧。
另外，国有企业中有一些公益、公用类企业，长期实行政府定价或者政府限价，承担了一部分社会成本，实际上也无法真正实现市场化，在出现经营亏损时，只能由政府财政补贴等方式维持其经营。国有企业的重要地位及及其目前仍然存在的非市场化背景，构成了中国破产法必须面对的现实国情。
2、对破产申请人的利益保护不周，申请人内无动力，外无压力。作为市场主体，无论是债权人还是债务人，其是否提出破产申请都离不开利益角度的考量。这种利益是一种综合性的利益，不仅仅表现为财产利益，还可能是包含有人格利益、期限利益等。如果破产程序不能给其带来更多利益，潜在的破产申请人会丧失启动破产的积极性。
对债务人来讲，其选择破产程序的利益主要在于解决债务困局，或者快刀斩乱麻，使其迅速从债务泥潭中脱身。但现实中的债务人启动破产程序往往顾虑重重。首先是名誉和信用的考虑。在汉语中，“企业破产”带有明显的负面涵义。尽管现代意义上的企业破产程序，更侧重于企业重整与更生，但一般人都会将“破产”理解为破产清算。一个企业的“破产”，包含有对企业家经营能力和信用的否定。很多债务人对“并购、重组、整合”等词汇比较容易接受，但不愿意被“破产”。企业家“谈破色变”，必然会使其从思想上和认识上本能地排斥破产程序。这也说明破产法侧重重整与企业更生的理念仍需要进一步强化。如果重整程序和和解程序能够在破产案件中占有更多比重，使债务人预见到更多企业重整复生的机会，其申请破产的积极性自然会提高。其次，在破产清算的情形下，由于债务人财产最终将被瓜分，债务人在物质上没有任何利益可言，其申请破产无非是“为他人做嫁衣”，所以积极性不高。但破产清算能给债务人带来法律上和资格方面的利益，它能使债务人从债务泥潭中合法脱身，从而在法律上了结债务纠纷，最终变成一个非债务人。而现有的信用体系不健全，债务人通过破产清算获得财务自由的利益并没有充分显现出来。另外，由于清算人责任追究机制不健全，有些投资人通过“弃企逃债”、转移资产、虚构债务等非法手段损害债权人的利益而没有得到应有的惩处，也使得债务人在启动破产程序时缺乏外部压力。
从债权人的角度来讲，其在破产程序中的利益主要是快速、更多地实现其债权。目前的破产程序过多的关注债权人的公平受偿机会，而忽视了债权人实现债权的紧迫性和期限利益。在某些情形下，债权人可能更关注实现债权的期限利益，为实现期限利益甚至愿意做出部分让步与妥协。当然，债权人最担忧的是通过破产程序最终也没能实现其债权。在破产财产为零或所剩无几，或者债务人财产已设定了担保的情形下，其他债权人对启动破产程序并无兴趣。目前破产程序较为繁杂，期限也较长，极大地打击了债权人通过启动破产程序实现债权的积极性。实践中，有些债权人通过强制执行、与债务人签订假合同或者私下受偿的方式部分实现债权而没有得到有效制止，这也使债权人不愿意选择破产程序。
3、破产程序关系复杂，周期长，效率低。破产程序集实体法律关系与程序法律关系于一身，又有法院、管理人、债权人和中介机构的参与，相对比较复杂。现有的破产程序强调程序正义，以公平清偿为核心要务，但却一定程度上牺牲了效率，降低了当事人启动破产程序的积极性。由于破产程序中需要指定管理人、债权申报告、召开债权人会议进行表决，有时还会涉及到诉讼，因此，破产程序的期限往往会持续数年甚至更长。这对于一些中小企业来讲，是一个致使的打击。根据中华全国工商联合会2005年编写的《中国民营企业发展报告》统计，我国民营企业的平均寿命只有2.9年，债权债务不能及时解决可能会直接拖垮一个企业。目前的破产程序设计中，不区分债务大小，也不论债权人数多寡，哪怕是关系简单或者没有有效资产可供清偿，也统一适用普通破产程序，这种“一刀切”式的程序模式，并不符合债权人和债务人的利益，也极大地浪费了司法资源，并不实用。笔者认为，破产重整程序与破产清算程序追求的价值目标应当有所区别。破产清算应当更注重效率，在企业“必死无疑”的情况下，“快刀斩乱麻”，迅速解决债权债务纠纷，可能更有利于当事人利益的保护。因此，至少在破产清算程序中应当设立简易程序。破产简易程序在很多国家破产法律制度中都有规定，并且取得很好的社会效果。德国1994年制订、2004年修改的破产法第九部分“消费者破产程序及其他小额程序”中第三章专门规定了简易程序。瑞士的《瑞十联邦债务执行与破产法》（1994年12月16日修订）第七章破产程序规定简易破产程序。日本2004年《破产法》第八章第三节也规定了“简易分配”程序。英国《破产法》第二部分也规定了简易破产程序，一般无担保的债务总额不超过2万英磅的破产案件可以适用简易破产程序。我国香港破产法中也有小额破产程序，根据香港有关破产法律规定，小额破产案件适用简易程序是债务人的资产不足1万港元，由法院签发适用简易程序的命令。从国内来看，1993年深圳市立法机关通过并于1994年起施行的《深圳经济特区企业破产条例》规定:人民法院审理事实清楚、债权债务关系明确，破产财产和债务额在50万以下的小破产案件可以适用简易程序。实践证明，对于债务关系简单、债务金额不大的中小企业破产清算，通过简易程序适用来提高破产程序效率，保护当事人的期限利益是十分必要的。
4、重整与和解程序的制度魅力未能充分体现。
传统破产制度是以强制清算制度为核心，片面强调债权人的利益，排斥或忽视债务人利益。把破产当事人置于冲突的前提之下，强制性解决债务危机，不但加深了债权人与债务人之间的利益对立和冲突，也有损于债权人自身利益，增大了强制偿债给社会经济生活带来的负面效应。上世纪七十年代以来，在世界范围内出现了一场改革破产法的运动。首先是美国于1978年颁布新的联邦破产法，取代了业经多次修订的1898年破产法。接着，法国于1985年制定了《困境企业司法重整及清算法》，基本上取代了原有的1967年破产法。随后，英国于1986年制定了《无力偿债法》，取代了1985年的《破产法》，由此带动了英联邦成员国破产法（以及公司法）立法改革。而后，德国于1994年颁布了新的破产法（该法于2004年修订）。这场破产法改革运动的一个重要成果是适应生产社会化的发展建立和完善以企业复兴为目标的再建型债务清理制度。现代破产法不再以清算为核心，而是通过拯救企业和帮助企业复兴来最终解决债权债务问题。相对于清算程序而言，重整程序既体现了对债权人利益的保护，又体现了对债务人的充分尊重，实现了社会利益的最大化。而和解程序是债务人与债权人通过自愿协商，在相互谅解基础上，了结债权债务的一种方式。它通过减免债务数额，延长债务履行时间，缓解了债务积淀的负担和压力，为债务人再建提供了机会和条件。在这样一种状态下，有可能通过恢复债务人生产经营能力来促进债权效益的提高。
由于重整程序与和解程序充分考虑了债务人继续营业的机会，减少了企业清算解散给社会造成的负面影响，各个国家都有一定措施鼓励和支持重整程序与和解程序的适用。我国企业破产法出台后，破产程序中增加了企业重整，但鼓励重整与和解的措施并不充分，国家对重整程序的支持力度并不强，造成重整程序应有的制度魅力没有充分地展现出来。
另一方面，当事人在重整与和解程序之外，完全可以找到解决债权债务问题的替代方式，且成本更低。在债务人尚有生存希望的情况下，债务人与债权人可以通过私下协调，签订“债转股”协议或者实施企业购并、重组来解决债权债务纠纷。由于不存在法律上的障碍，也不需要法院和管理人介入，所以成本更低，形式更灵活。面对破产程序之外的其他替代途径，重整程序和和解程序的优势没有很好的发挥出来。
二、关于增加破产程序可适用性的几点建议
1、积极推进国有企业市场化改革，建立政府援助破产程序的机制。长期以来，国有企业改革的重点是推进国有企业的市场化，主要是通过现代企业制度改造，明确产权关系，实施政企分开，完善法人治理结构，加强国有资产管理。但国有企业的改革成效并不显著。笔者认为，国有企业改革应当改变过去“大一统”模式，而必须进行分类改革。目前的国有企业分布于国民经营各个行业和领域。但总体上可以将其分为市场领域和公共服务领域。对市场领域的国有企业应当进行彻底的市场化改造，让其与民营企业同台竞争，在出现债务危机的时候，统一适用破产法的相关规定退出市场。但对于公共服务领域的国有企业，由于其一程度上承担了政府的公共职能，其在向社会提供产品和服务的过程中，受到了政府定价和政府限价的影响，其经营效果不一定反映其真实的营利能力，因此，应当综合考虑其经济效益和社会效益，在适用破产法时也应有所区别。对虽然财务上已达破产界限，但社会效益良好的国有企业，政府应当承担扶助、救济的责任。但是应当改变单一的财政补贴方式，而应通过建立规范的政府援助机制，促成企业改善经营管理，实现经济效益和社会效益的最大化。
2、在破产清算中增设简易程序，提高案件审理效率。简易破产程序是一些发达国家和地区审理小额破产案件所适用的一种程序。由于该程序用时短、成本低，可以满足破产企业快捷、低成本退市的需要，因此在破产法里设置简易破产程序具有积极的现实意义。目前，我国中小企业的数量增长很快，截止2012年底，中小企业数量已达5651万家。在破产程序中，特别是清算程序中增设简易程序的必要性越来越紧迫。在对各国的破产简易程序的适用标准进行研究，不难发现，主要有以下三种情形：一是以破产财产的金额为标准来确定是否适用简易破产程序（如日本）；二是以无担保的债务总额为标准来确定是否适用简易破产程序（如英国）；三是以混合标准为依据来确定是否适用简易破产程序（如德国）。笔者认为，破产简易程序的适用标准应当采用复合标准，综合考虑债务人财产数额、债务总额、债权人数，债权债务关系的复杂程度，并充分尊重当事人的意愿。由于我国各地经济发展水平的差异及司法力量分配不均衡，对于适用简易程序的债务人财产总额和债务总额应当由国家统一规定一个幅度，再由各省、自治区、直辖市确定本地适用的具体标准。对债权人数量较少、债权债务关系简单的案件，可以灵活掌握债务总额，对于债务人财产不足以支付破产费用或共益债务的，原则上应当适用简易程序。
3、构建以重整为核心的破产法制体系，增加鼓励重整程序适用的措施，加大公权力对重整程序的支持力度。
破产重整制度是一项重大的制度发明，它不仅将传统的债务清偿与企业再生相结合，而且最大限度地挖掘与再现了企业的营运价值，给企业复苏与存续提供了更多的机会与选择，实现了私人权利与社会利益的协调统一。上世纪七十年代后，各国相继修改破产法律制度，其重要内容之一就是构建以重整为核心的破产法律体系。我国企业破产法出台以后，引入了重整程序，法律也规定了一些鼓励重整的制度措施。但重整程序的制度魅力并没有充分体现出来。相对于债权人与债务人在重整之外的各种替代方式，重整程序有两大制度优势：一是重整程序是在法院和管理人的参与下进行的，更能保证程序的公平性。而债权人和债务人是否可能达成“债转股”协议或者以什么样的方式实施企业并购重组取决于双方的谈判能力。实践中不乏强势的债权人以极为低廉的价格取得债务人财产最终又可能构成因显失公平，债务人又要求撤销合同的案例。二是重整程序在法院的主持下进行，存在大量的刚性制度，更有利于保证企业复苏计划的完成。如重整过程中有担保的债权人债权行使和股东分红权受到了来自制度的限制和约束，为保证重整计划草案的通过，部分不同意重整方案的债权人也不得不做出让步。这在重整程序之外都是很难解决的问题。笔者认为，鉴于重整程序的社会功能，以及我国国有企业的大量存在的现实，对企业规模较大，或者属于环保、节能、高新技术行业等政策扶植行业的企业重整，政府应当给予一定的扶植和鼓励。重整程序应当成为一般企业进行清算的前置程序，任何企业在清算之前，应当首先考虑其重整的可能性。只有不遗余力加大重整程序的支持力度，才能有效发挥重整程序的制度优势。
4、强化清算人的法律责任，规范企业市场退出机制企业在解散过程中，清算义务人应当对企业的资产和债权、债务进行清理，清理中发现企业资产不足以偿还债务的，应当向人民法院申请破产。清算义务人向法院提出破产申请是破产案件的一个重要来源。近几年，我国中小企业的数量急剧增长，同时又有大量中小企业解散消亡。但现实中，大量企业退出市场并未通过清算程序，这也是破产案件数量下降的重要原因。清算义务人不经过清算而将企业长期搁置，任其自生自灭，不仅会使债权人利益受到损害，更重要的是将对社会的诚信体系造成重创。在市场经济中，社会诚信是一种极其重要的社会财富，关系到整个社会经济体系的健康有序发展。清算义务人不履行清算义务，如果没有承担相应的法律责任，或者违法成本过低将会导致更多企业不选择清算，从而给企业市场退出机制的运行造成损害。
2008年最高人民法院颁布的《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十八条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、帐册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”第十九条规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”第二十条规定：“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”
该司法解释明确了相关清算责任人的民事赔偿责任，对于维护促进清算程序的进行具有十分重要的作用。笔者认为，清算责任是一种法定责任，清算责任人依法实施清算不仅是为了保护债权人的公平受偿权利，其对于维护社会信用和社会经济秩序也具有十分重要的作用。由于此种责任的承担既有私权保护的成份，也有公共秩序维护的因素，所以，清算人不履行清算义务，除了依法承担民事赔偿责任之外，还应当承担行政责任，对于不履行清算义务的责任人，可以由企业登记机关对其进行行政处罚。只有强化清算责任，提高逃避清算责任人的违法成本，才能促使更多的企业通过清算程序（包括破产清算）处理债权债务，从而使企业退市场机制更加规范。
