《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》理解与适用：公司自行清算的，清算方案应当报股东会或者股东大会决议确认；人民法院组织清算的，清算方案应当报人民法院确认。未经确认的清算方案，清算组不得执行。
执行未经确认的清算方案给公司或者债权人造成损失，公司、股东或者债权人主张清算组成员承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。
条文主旨
本条是关于清算方案确认的规定。
条文理解
清算方案是否合法、合理是清算能否依法完成的前提，在整个清算过程中起着承上启下的作用。本条司法解释针对我国2005年《公司法》第187条关于清算方案确认的规定作出了更为明确具体的规定，第1款规定了清算方案的确认及效力问题，即只有经股东会、股东大会或者人民法院确认的清算方案才产生应有的法律效力，否则不具备法律效力而不能被清算组执行；第2条规定了执行未经确认清算方案的责任承担问题，即因清算组执行未经确认的清算方案，给公司或者债权人造成损失的，应当由清算组成员承担赔偿责任。
一、清算方案的确认
所谓清算方案，是指清算组在清查公司财产、确认公司债权后，依法制定的关于如何清偿公司债务、分配公司剩余财产的一整套计划，它是清算组用以处理公司清算事务、了结公司债权债务关系的基本法律文件。其主要内容包括：公司资产和负债情况，公司主要财产清单、财产作价依据和方式，债权、债务清单和债权、债务处理办法以及剩余财产分配办法等。
我国2005年《公司法》第187条第1款规定，清算组必须在清理了公司的财产、编制了公司的资产负债表和财产清单后，制定公司的清算方案，并报股东会、股东大会或者人民法院确认。然而实践中出现了一些争议，如认为股东会或股东大会的确认是人民法院确认的前置程序，即清算方案应当先由股东（大）会进行确认，只有在股东（大）会不能或拒绝确认的前提下，法院才予以确认；又如认为所有的清算方案最终都需要经过人民法院确认。本条司法解释考虑到上述争议，在2005年《公司法》现有规定的基础上，对清算方案的确认主体根据不同的清算程序进行了区分：在公司自行清算的情况下，有限责任公司应当报股东会确认，股份有限公司应当报股东大会确认，这是因为股东会或者股东大会是公司最高权力机关，也是公司最高意思决定机关，由此机关进行确认一方面体现了公司自治性，另一方面较之公司外部人员，股东对自己公司的财产状况最为清楚，对公司资产、负债及财产分配应当最具有话语权；在人民法院组织清算即人民法院制指定清算组进行公司强制清算的情况下，清算组应当将清算方案报人民法院确认。可见，本条司法解释将股东会或者股东大会与人民法院作为清算方案的确认主体，并不是指同一种类的清算中有先后两个确认主体，而是指针对不同的清算原因和清算情况应当适用不同的确认主体。
自行清算中清算方案只有经过公司权力机关依一定程序通过才具有法定效力。我国2005年《公司法》第38条和第100条规定了股东会、股东大会分别作为有限责任公司、股份有限公司的权力机关，其职权包括对公司清算的相关事务作出决议，同时与清算有关的事项不属于需要2/3多数决的特殊事项，因此对清算方案的确认只需适用股东会、股东大会决议的一般性规则。具体而言，有限责任公司和股份有限公司权力机关的具体议事方式和表决程序有所不同。由于有限责任公司本身规模较小，社会关注度不强，各公司间的情况差别很大，依据2005年《公司法》第44条规定，法律并没有对有限责任公司股东会决议作出一般性规制，因此，确认清算方案决议的议事方式和表决程序并不受法律的强制性限定，而是留给公司章程根据具体情况去规定；同时，考虑到股份有限公司的规模比较大，社会影响广泛，2005年《公司法》第82条和第104条规定，虽然股份有限公司的公司章程中可以对如何确认清算方案等清算事项进行规定，但同时股东大会成员必须遵守“所持每一股份有一表决权”， “一般决议至少须经出席会议的股东所持表决权过半数通过”的规定。
依本条司法解释，清算方案没有经过股东会、股东大会或者人民法院确认，不具有法律效力，清算组不能执行。通常情况下股东（大）会或者人民法院在认为清算方案有瑕疵时，将不予确认。清算方案的瑕疵可以是清算方案的内容瑕疵：包括资产负债中遗漏了资产或者债务，错误地计算了公司可分配财产或须偿还债务的数额；财产处置不当，财产作价依据不合理，而导致过低或过高地估计了财产的价格；偿还公司债务前未支付职工工资、社会保险费用或法定补偿金；剩余财产分配不合理，未按照公司法规定的分配规则按比例进行分配等。清算方案的瑕疵也可以是清算方案的制定程序瑕疵，如制定清算方案时，清算组成员未按照法律或者章程的约定召集、主持会议或表决通过清算方案。此时清算组应当修改清算方案，直到股东会、股东大会或者人民法院认可。清算方案经确认，即对清算中公司、清算组、股东等发生法律约束力，清算组不得擅自改变经确认的清算方案。
二、清算组执行未经确认清算方案的法律后果
清算方案经公司权力机关或人民法院确认，始具有法律效力，清算组作为公司清算事务的处理者，应当执行已生效的清算方案。依据我国2005年《公司法》第190条规定，清算组成员应当忠于职守，依法履行清算义务。清算组成员不得利用职权收受贿赂或者其他非法收入，不得侵占公司财产。清算组成员因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。本条司法解释在明确清算方案确认主体的基础上，对清算组违规执行未经确认的清算方案下的责任承担问题进行了规定：因执行未经确认生效的方案而给公司或者债权人造成损失的，公司、股东或者债权人可以向人民法院提起诉讼，清算组成员应承担赔偿责任。给公司或者债权人造成的损失具体可以表现为清算组自行处分了公司财产、财产估价过高或过低、减少（如债务打折）免除了公司债务等。
根据侵权法的一般原理，清算组成员应对因其违法行为而导致的损失进行赔偿，对其违法的执行行为所导致的损害后果承担赔偿责任。同时，为了更好地保护此时利益受损的股东和债权人，司法解释将此处清算组成员之间的责任设计为连带责任。制定清算方案是清算组的职责之一，清算组的全体成员应作为一个整体完成这项职责。虽然，清算组内部各成员间可能进行了分工或者在协商和调解后仅少数成员就形成了清算方案，其他清算组成员并没有参与清算方案的制定，但是对外部而言，清算方案的制定是全体清算组成员所作出的共同行为，所有的清算组成员在履行制定清算方案这一职责时是权利义务统一体，也是承担责任的统一体，应当对外承担连带责任。清算组成员不得以其内部分工来对抗利益受损的公司和债权人，以免除赔偿责任，但承担了赔偿责任的清算组成员可以在其赔偿范围内，依内部分工向有责任的其他清算组成员进行追偿。此处还涉及公司利益受损时，由公司股东行使追偿权的问题，此时公司股东是依据我国2005年《公司法》第152条股东代表诉讼的规定以自己的名义为了公司的利益提起诉讼。有关股东代表诉讼的详细适用规则参见本司法解释第23条的相关原理部分。
背景依据
我国2005年《公司法》第187条第1款规定了：“清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，应当制定清算方案，并报股东会、股东大会或者人民法院确认。”对清算过程中清算方案的制定和确认进行了概括规定；并在第190条规定了清算组成员的职责，及因故意或者重大过失给公司或者债权人造成损失应当承担赔偿责任，可以说是本条司法解释的直接依据。本条司法解释正是延续了2005年《公司法》这些规定的立法精神，对不同情形下的清算方案制定主体分类进行了规定，增加规定了清算方案的执行问题。同时，本条司法解释的设计还参考了我国其他一些行政法规、地方性规定和条例，具体如下。
作为我国唯一一部专门规范清算制度的行政法规，《外商投资企业清算办法》在第二章普通清算中的清算组织一节规定了清算委员会编制的资产负债和财产清单、提出的财产评估作价和计算依据、制定的清算方案，必须经过企业权力机关确认后，报企业审批机关备案。并在清算终结一节中规定清算委员会完成清算方案所确定的工作后，应当制作清算报告。该法第41条规定了特别清算情形下了解债务清偿情况，就清算方案和债务清偿情况向清算委员会提出债权人意见是债权人会议的职权之一。与普通清算情形不同的是，此时清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认，而不仅仅是报其备案。
《青岛市中外合资经营企业清算条例》第二章普通清算中规定制定清算方案是清算委员会的职权之一。财产目录、资产负债表、清算方案和财产估价方案以及清算结束报告书，必须经企业董事会审查通过，并报企业主管部门、原审批机构和财政部门备案。并在清算财产及处置一节中规定企业清算财产应当按照经董事会通过的清算方案进行处置。同时要求清算方案中所列的财产目录和债权、债务目录应当经过在中国注册的会计师审查并出具证明，方为有效。并规定召开债权人会议、公布清算方案，核定债权债务、公布清算财产是特别清算的法定程序。该条例并未对特别清算中清算方案的确认进行单独规定。
《海南经济特区有限责任公司条例》对清算方案有关的规定比较少，仅在第31条中规定了董事会而非概括的描述为清算组织或清算委员会，行使拟定公司合并、分立、变更组织形式、解散和清算方案的职权。本条例不仅没有区别对待普通清算和特别清算中清算方案的确定，并且在清算方案的制定和确认上也只是简单的规定了清算组应拟定清算方案，清算方案应当经股东会同意后实施。
《长春市外商投资企业清算条例》将制定清算方案，并执行清算方案所确定的各项工作规定为清算委员会的一项职权，并且清算委员会编制的资产负债表、财产目录和清算方案，须经董事会会议审查通过，并报审批机构、企业主管部门和同级财政部门备案。清算方案所列资产的债权债务目录等清算资料应当经中国注册会计师或者中国审计师审查并出具证明。企业的资产按照经董事会通过的清算方案进行处置。该条例将清算方案的制定权归于清算委员会，确认权即通过权归于了董事会，并增加了中国注册审计师同样可以审查，并为清算方案所列资产的债权债务目录等清算资料出具证明。
现已失效的《天津市外商投资企业清算条例》《上海市外商投资企业清算条例》《北京市外商投资企业清算条例》也都规定制定并执行清算方案是清算委员会在清算期间行使的职权之一，企业的资产应当按照经董事会通过的清算方案进行处置。对经审查通过的清算方案都规定了报有关机关备案。与《天津条例》和《北京条例》不同，《上海条例》还在特别清算一章中将清算方案的确认权交给了原审批机构而非董事会，根据该条例第48条的规定：“清算方案应当充分听取董事会成员的意见，并由清算委员会提交原审批机构审核。”已失效的《深圳经济特区企业清算条例》不同于上述条例，该条例不仅提到了清算方案的制定，还将清算方案的确认明确分成了两种情况，分别由不同的主体行使确认的权力：企业组织清算的，清算方案应当经股东会或者投资人确认；由清算主管机关组织清算的，应当报清算主管机关确认。
从以上我国有关公司清算的行政法规和现行有效或已经失效的地方性法规中可以看出，清算方案的制定和确认程序是清算过程中不可缺少的部分，这一点在几乎所有的法律法规中都有所体现。但是对于清算方案的确认主体都未区分不同的清算情况而加以区别规定，并且出现了企业审批机关、董事会、股东会、投资人、清算主管机关等不同的确认主体，对于清算组不得执行未经确认的清算方案，以及如果擅自执行造成损失需要承担赔偿责任等问题同样没有专门的条文予以规制。本条司法解释正是考虑到现有立法的不一致及清算实践中的需要，作出相关规定，明确了不同情形下清算方案的确认主体，并规定了违法执行行为所应承担的后果，弥补了相关的立法空白。
相关原理
一、确认清算方案的必要性
制作公司的清算方案是清算组的义务和主要职责，因而清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后，应尽快制定清算方案。清算方案作为清算组执行清算事务的依据，是清算组经过充分酝酿，全面考虑，尽可能征求和听取股东、债权人、职工等利益相关者的意见和建议，在权衡了各方利益的前提下，就处理分配公司现有财产拟定的方案，它将清算中公司的所有债权债务一次性地进行了统一的安排。由于该方案的确认是使其具备法律效力的必要条件，而只有具有法律效力的清算方案才可以被清算组执行，因此对清算方案进行确认显得尤为重要。
清算方案的确认是清算组处分公司现有财产的前提。对公司现有财产进行合法合理的评估作价，是清算组了结现存事务、清偿债务、分配公司剩余财产的基础。然而评估作价的方案都需要在清算方案中加以规定，并在清算方案经确认后才能被清算组执行。清算组在查实公司资产的基础上，应当列出财产清单，并据此编制反映公司这一特定时期内财务状况的资产负债表。清算组应当确保资产负债表和财产清单的真实性并保证其符合国家财务会计规则的要求。股东会、股东大会或者人民法院在确认的过程中，应当审查清算组在清理公司资产时，是否存在隐匿公司财产，对公司资产负债表或者财产清单进行虚假记载的行为，是否对公司现有财产进行了不合法的估价。如有上述行为，应不予确认清算方案，因清算组成员欺诈、误导或者隐瞒重要事实而致人损失的，清算人应当承担赔偿责任，清算组成员的行为构成犯罪的，还要依法追究其刑事责任。可见，清算方案在经确认后才可作为清算组评估作价、处分公司现有财产的依据。
清算方案的确认是清算组清偿公司债务的前提。清算组清偿公司债务，原则上应于清算方案确认后开始。公司的资产负债表、债权与债务清册、财产清单等作为清算方案的必要组成部分，也都将成为清偿债务的依据文件资料。为了加速债务的清偿，清算方案中也对尚未到期的公司债务偿还办法进行规定：未届清偿期限的债务可以一并清偿。此外，附条件的债务、存续期间不确定的债务及其他价额不确定的债务应当根据法院选任的鉴定人的评估来进行清偿。以上这些不同类型债务的处理办法都应包括在清算方案中，而清算方案只有得到公司股东会、股东大会或者人民法院的确认后才具有法律效力，才能被清算组执行。可见，确认清算方案是债务清偿办法得以执行的基础和前提，清算组应当依照清算方案中确认的债务清偿顺序和比例以公司财产向已申报债权的债权人及虽然未申报但已知的债权人进行清偿。
清算方案的确认是清算组分配公司剩余财产的前提。根据2005年《公司法》第187条的规定，清算组在支付了清算费用，职工工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产可以分配给股东。清算方案的主要内容之一就是公司剩余财产的分配，清算组在制定清算方案的这一内容时应当遵循风险收益相统一的原则，有限责任公司按照股东的出资比例进行分配，股份有限公司按照股东持有的股份进行分配。经确认的清算方案始具有法律效力和执行力，才可以作为清算组分配公司剩余财产的依据。
二、清算方案确认中法院与清算组的关系
法院与清算组之间存在监督与被监督的关系，这在2005年《公司法》及本司法解释的许多条文中都有体现，如逾期不能成立清算组进行清算的，人民法院应当受理债权人的申请，及时组织清算组进行清算；人民法院可以根据公司债权人和股东的申请或者依职权更换清算组成员；清算组成员在清算活动中因违法行为需承担民事责任的，人民法院应受理公司股东或者债权人提起的诉讼等等。本条司法解释规定了强制清算中清算方案的确认主体和清算组执行未经确认清算方案的法律后果，在2005年《公司法》第187条的基础上进一步明确了清算方案确认中法院与清算组之间的关系：法院对清算组享有有限监督权，并履行事先监督和事后监督的职责。
有限监督权，是指法院对清算组的监督不是随时、随处事事监督，其所享有的监督权是有限制的。最高人民法院发布的《关于审理中外合资经营合同纠纷如何清算合资企业问题的批复》中明确规定，法院不应当参与清算事务。法院对清算工作不是事事、处处进行监督，凡属于清算事务的应由清算组决定，如：接受公司财产、确认公司债权和财产、委托评估、拍卖、制定财产处理方案和分配方案等。人民法院主要运用裁判权，对清算组进行法律监督，比如对公司债权人与清算组之间的债权纠纷、财产确认纠纷进行裁决、对清算方案的审查确认等等。如本条司法解释虽然赋予了法院在强制清算情形下确认清算方案的权利，但清理公司财、编制资产负债表和财产清单等并制定清算方案仍是清算组的职责，人民法院并不对此进行干预。
根据监督实行的时间先后法律监督可以分为事前监督和事后监督。事前监督是被监督行为发生之前，对被监督主体进行预先监督。事后监督是指在被监督行为已经发生之后，对被监督主体行为的合法性进行监督。在清算方案确认中，监督主体是人民法院，被被监督主体是清算组，被监督的行为是清算组执行清算方案的行为。依本条司法解释，人民法院对清算组执行清算方案享有事前和事后的监督权。
本条司法解释第1款规定了人民法院组织的清算，清算方案应当报人民法院确认。根据我国2005年《公司法》第184条规定，清算组组成人员由法院指定，那么法院自然可以对其监督；又根据本条司法解释和2005年《公司法》第189条的规定，法院可以对清算组制定的清算方案及清算报告行使确认权，对清算方案或清算报告的真实性、合法性和公正性进行审查。这意味着，清算组制定的清算方案只有在人民法院认为其合法合理公正的基础上予以确认，才具有法律效力，才能被清算组作为依据来执行。即人民法院可以通过对清算方案不予确认，在清算组执行清算方案的行为发生之前，行使其预先监督的权力，使有瑕疵的清算方案不能作为处理公司清算事务、了结公司债权债务关系的基本法律文件。
本条司法解释第2款规定，执行未经确认的清算方案给公司或者债权人造成损失，公司、股东或者债权人主张清算组成员承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。可见在清算组已经做出了违法执行行为，并且基于此违法行为给公司或债权人造成损失的，公司、股东或债权人可以提起侵权赔偿之诉，主张清算组成员承担民事责任，此时人民法院就需要依法作出公平的裁判来履行其事后监督的职责。
审判实务本条司法解释规定了清算组执行未经确认的清算方案而造成公司或债权人损失的法律后果，如果清算方案已报经股东（大）会或人民法院确认，但执行过程中仍给公司或债权人造成了损失，此时公司股东或者债权人有无救济途径呢？
实践中，由于清算方案涉及了公司清算过程中公司现有财产的处理和实体权利的安排，清算组在制定方案时参照了大量数据资料，股东（大）会和人民法院作为清算方案的确认机关不可能对每一项证据及数据资料的真实性、合法性进行全面细致的审查，因此其所行使的是形式审查的权力，清算方案在执行之前报有关机关确认，仅是清算方案得以生效的形式要件，而清算组就清算方案作出决议才是清算方案有效的实质要件。
依据本条司法解释第23条的规定，清算组成员从事清算事务时，违反法律、行政法规或者公司章程给公司或者债权人造成损失，公司或者债权人主张其承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。可见，如果清算组成员因重大过失或者故意造成清算方案存在瑕疵，导致有瑕疵的方案在执行过程中给公司或者债权人带来了损失，即使该方案已经经过有关机关的确认，公司、股东（可提起代表诉讼）和债权人仍可以通过诉讼来实现自身权利的救济，清算组成员应当承担赔偿责任。此时，提起诉讼所针对的责任主体并不是股东（大）会或者人民法院等确认机关，而是清算成员这些清算方案的制定者。
