社会主义核心价值观如何融入执法建设

　　一、问题的提出

 

　　社会主义核心价值观是社会主义道德价值观念的高度凝练，是党领导全国人民达成的宪法价值共识。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出：“社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。把社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是加强社会主义核心价值观建设的重要途径。”法治的生命在于实施，推动社会主义核心价值观融入法治建设，既要靠良法，又要靠善治。良法的实践成效通过执法来体现，执法者对法律规范所蕴含的价值内涵，是否能够深入理解和把握，将直接关系到法的价值目标的实现{1}。没有良善的执法体系，立法中蕴含的价值理念再好终究是“空中楼阁”。因此，社会主义核心价值观融入执法是关键和重点。

 

　　那么，社会主义核心价值观应当如何融入执法呢？从当前的执法实践情况来看，执法权力的运行仍然缺乏价值的引领，有法不依、执法不严、消极执法、多头执法、机械执法等问题依旧严重，这明显与社会主义核心价值观的精神和理念格格不入，亟待在执法过程中融入社会主义核心价值观，以实现执法效果与社会效果的有机统一。当然，这种“融入”并非盲目的“融入”，而是需要恪守法治的边界和限度，建立在法律思维和法律方法的基础上。本文拟结合现代法治的相关理论与行政执法的制度实践，对社会主义核心价值观融入执法的法理逻辑、技术路径与实践要求作初步探讨。

 

　　二、社会主义核心价值观融入执法的法理逻辑

 

　　“现代法治作为国家治理中最重要的规则之治，实质上是良法善治。”{2}在推进国家治理体系和治理能力现代化建设进程中，社会主义核心价值观建设和社会主义法治建设都是重要构成内容，前者体现的是国家治理的价值理性，后者反映了国家治理的工具理性。社会主义核心价值观承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准{3}。将社会主义核心价值观融入执法体系，有利于推动国家治理的价值理性和工具理性的有机统一，实现法治与善治的深度融合。社会治理的内在目的是实现国家“伦理至善”的必然要求，也就是追求市民社会与国家的“同善共存”，实现公共利益与个人利益的协调{4}。而善治是法治的价值依归，“善治的本质就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态{5}。”善治建立在价值共识的基础上，通过多元的利益协调方式，实现主体之间的协同共治。在运用法律治理社会过程中，如果机械地依法办事，则势必导致法律精神与核心价值脱轨。因而法治不能仅仅考虑法内因素，其本质内涵还在于价值层面，为了避免法治自身的缺陷，需要融入道德价值等法外因素。“善治之道，以人民为本；良政之要，以法治为纲。”{6}善治本身还体现了回应型法治的目的理性，更多地强调回应社会的价值诉求。通过法治与善治理念融合，既有利于强化执法在社会治理中的价值导向，也适应了现代行政法治向回应型法治转型的治理要求，为社会主义核心价值观融入执法提供了合乎法理的逻辑支撑。

 

　　（一）强化执法在社会治理中的价值导向

 

　　在现代社会中，每个人所追求的生活目标、价值理念与伦理观念都彼此差异，且易于产生摩擦和冲突{7}。尤其是在当下中国，社会文化多样、主体多元、结构复杂的背景下，社会治理的多元主体之间在价值观上的冲突是难以避免的。面对社会治理的价值碎片化，《指导意见》提出要“强化社会治理的价值导向”，而社会主义核心价值观是凝聚“社会共识”的最大公约数，对各种价值观进行统摄。

 

　　在社会主义核心价值观的结构体系中，“富强、民主、文明、和谐”是国家层面的价值目标，“自由、平等、公正、法治”是社会层面的价值取向，“爱国、敬业、诚信、友善”是个人层面的价值准则。各个层面的价值在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，是如何发挥定向导航功能的呢？有学者提出：“为了准确地适用社会主义核心价值观，应以各个核心价值观的核心内涵为基点，采用‘分层适用’的方式对社会主义核心价值观的不同维度进行区分适用，避免整体适用。”{8}如作为社会层面价值的“法治”只能作为社会治理的价值导向，并不能涵盖到个人层面。这种严格的分层适用，不仅将核心价值观的理解置于一种法律工具主义的狭隘认知，而且似乎割裂了国家、社会、个人之间价值的有机联系。事实上，核心价值观的各个维度既是三个相互独立的价值群，又是一组有机融贯的价值体系。在适用过程中，我们既要把握国家、社会、个人层面价值的特定内涵，又要注意价值在不同层面的关联性。当我们用价值评价一个行为的时候，国家、社会、个人三个层面价值会经由某个凝聚人民共同信仰的理念实现融贯。如果一个行为在破坏一个价值的时候，经过凝聚社会共识性精神纽带的传导，波及这个价值在另一个层面的实现，那么不同层面的核心价值之间就建立了解释性的关联。如“富强”虽然是国家层面的价值目标，但是国家富强的最终目的仍然是改善人民生活、实现共同富裕，所以国家层面的价值目标，是实现社会层面的价值取向和公民个人层面的价值准则的根本保障和政治基础。再如“自由、平等、公正、法治”作为社会层面的价值取向，不仅是对社会成员提出的道德要求和行为约束，更是国家为社会行为规范设定的标准{9}。所以国家层面价值观的实现，依赖于社会层面和个人层面的价值追求。但是如果“12个核心价值”在没有与共同善建立解释性联系时，其价值的释义仍然需要受到不同维度的限制。如作为社会价值层面的“自由”，意味着核心价值观中的“自由”的内涵不是个人不受干预、无拘无束的状态，而是人与人之间在公共领域的交互过程中有边界的“自由”。只是当某种共同善在各个价值之间建立解释性联系时，原本不同层面的价值就在共同善的指引下，进入评价体系，成为勾连权利或义务的一种补强性理由。

 

　　社会主义核心价值观不仅能从思想认知上，而且在行为导向上均能为消除社会治理的碎片化提供公认的标准和强大动力{10}。价值冲突的背后往往蕴含着权利冲突和利益纠纷，价值冲突可以通过核心价值观的指引进行协调，但具体的权利义务的协调还有赖于法治实践。执法承担着社会治理的重要角色，在执法过程中，自由、平等、公正、法治等价值得到深刻体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，深入推进依法行政，一体建设法治国家、法治政府、法治社会。具体到社会治理领域，对执法主体的要求就是约束执法自由裁量权，坚持严格规范公正文明执法。首先，执法者应该秉持法治精神和法治思维，在法律范围内行使权力，做到职权法定，实现法治的形式正义目标。而且应该克服法律工具主义的壁垒，不可选择性执法，始终要做到有法必依、执法必严、违法必究。其次，执法者应保证执法实体内容上的“均衡合理”，体现社会治理所要求的实质正当性，符合公平正义的法律观念。面对复杂的社会利益关系，执法者需要综合衡量各种利益因素，充分协调各种利益关系，在尽可能的范围内保护各种合法利益，使之处于均衡状态{11}。再次，社会治理要体现程序公正，保证程序正义目标的实现。具体而言，就是行政主体要避免偏私，平等对待相对人；相关利害关系人要参与到行政过程中来，表达民主意见，彰显民主价值；行政权力运行全过程应该以公众看得见的方式进行，保障公众的知情权{12}。可见，执法者应将刚性的法律文本与社会主义价值观的柔性理念相互结合，体现法治的形式正义、实质正义与程序正义，实现社会治理的合法性与合理性。

 

　　（二）适应现代行政法治转型的治理要求

 

　　《指导意见》指出“社会治理要承担起倡导社会主义核心价值观的责任，注重在日常管理中体现鲜明价值导向，使符合社会主义核心价值观的行为得到倡导和鼓励，违背社会主义核心价值观的行为受到制约和惩处。”政府执法是社会治理的核心和关键，为了实现善治的目标，政府需要承担“元治理”的角色和职责{13}。在现代行政法治转型过程中，回应型法治体现了善治的理念，为社会主义核心价值观融入执法提供了制度依托。

 

　　为了实现自由、平等、公正、秩序、效率等人类社会公认的价值，法治的形态经历了秩序法治——控权法治——回应型法治的转变。在传统的秩序法治中，国家充当“守夜人”角色，这一时期政府的目的主要是维护社会公共秩序，通过行政管制满足总体安全的社会要求。国家的目的只是有效地保障公共善，法律只是行政实现国家目的的工具。所以在国家主义哲学的道德理想中，公共利益高于私人利益是必然的结果。然而，片面的国家主义在追求公共善的时候，不受制约的自由裁量权广泛蔓延，导致公民个人的权利严重缺位。于是，为了建立有限政府，实行控权法治。在自由主义思想的指导下，就有必要设计一套控制机制来驯服行政权，要求执法者必须按照法律行动，任何违反法律的行为都是侵犯个人自由的行为，都是对人的奴役{14}。尽管这种控权观念保证了形式正义的价值诉求，但是其将法治视为与社会完全分离的不包含任何价值目标的控权技术，则无疑丧失了实质正义的价值支撑。封闭的法治思维，将行政主体和行政相对人视为相互孤立的利益主体，只看到两者对立的倾向，忽视了彼此合作的可能{15}。建立在法律现实主义基础上的回应型法治，则克服了前述两种法治形态的局限，能够协调社会的开放性与法律的稳定性之间的矛盾，通过合作治理更多地回应社会的需求。回应型法治的本质特征是在于探求规则和政策内含的价值，保证法治目的理性的支配地位{16}。这种法治观念要求执法者并不拘束于严格机械地执行成文法律，对社会价值秉承开放的态度，通过执法说理的沟通过程，融入民意与公意的元素，营造一种理想的对话状态。在合作治理模式下，公民的参与具有独立的民主价值，不仅有利于妥善解决纠纷，而且能够增强对合意过程的认可。从更深层次的原理上看，社会主义国家建立的理论基础是假定国家利益与社会利益、个人利益在根本上是一致的基础上，公民的权利相对于国家的权力而言，是一种共同利益一致基础上的共同参与、分享权{17}。

 

　　可见，回应型法治符合社会主义核心价值观融入执法的治理要求，其在执法过程中强化对执法者的价值认同，把法治思维引向正义思维、公平思维，引向对社会矛盾的调整，为社会主义核心价值观融入法治建设提供了制度依托。按照德沃金的整体性概念，尽可能把社会公认的道德原则和政治理想联结为一个表达正义和公正的融贯的体系{18}，恰当地调整复杂多变的社会关系，使得法治不仅在形式上而且在实质上就是一个贯彻伦理至善的核心价值。

 

　　三、社会主义核心价值观融入执法的技术路径

 

　　社会主义核心价值观融入法治建设有利于强化人们对一个健全的社会所必不可少的道德规则的遵守，尤其是融入执法体系之后，可以有效提升社会治理能力。然而，社会主义核心价值观并不能代替执法规范，就像核心价值观融入司法过程一样，应该明确其适用的具体边界，以减少适用的主观性、伦理性、非规范性与不确定性{19}。因此，核心价值观融入执法，必须遵循法治思维和法治方式，按照一定的技术方法推进，以保证“融入”的可执行性。那么，在这种情况下，该如何把握“融入”的技术和策略呢？对此，可以通过“执法依据”“价值权衡”与“释法说理”三条路径，将社会主义核心价值观融入执法，从而更加有助于社会主义核心价值观规范执法行为、提升执法理念、指导执法活动。

 

　　（一）融入“执法依据”的规范路径

 

　　社会主义核心价值观融入执法的便捷路径，就是融入作为“执法依据”的立法中。一般而言，我们可以通过立法目的条款、法的基本原则条款与具体的法律规则条款等维度将社会主义核心价值观融入立法。由于核心价值观很难提供明确的行为规范，无法指引具体的行政执法行为，所以为了防止执法裁量的主观任意性，往往不得将核心价值观作为直接执法依据。对此，我们就只能将“融入”的技术策略转向“法律原则”。因为，社会主义核心价值观为执法原则提供价值支撑，法律原则是表达自由公正等价值的方式。正如拉德布鲁赫所言：“依据国家权力并正确制定的实证法规则具有优先的地位，即使该规则可能是不公正的，并且违背大众福利；但当规则违背正义的程度达到难以容忍的程度以至于事实上成为非法的法律时，它必须向正义让步。”{20}因此，当法律规则出现漏洞或者严格依据规则进行执法将导致严重的不公正时，法律原则就为核心价值观进入法律提供了转化的技术路径，通过法律原则融入的核心价值观就可以作为间接的执法依据。

 

　　良法仅仅是一种理想的法律状态，由于认知的有限性、社会的变化性与事实的复杂性，再完善的立法机制都难以保证法律规定的尽善尽美。无论如何审慎从事的法律，其仍然不能对所有属于该法律规整的范围，并且需要规整的事件提供答案，换言之，法律必然“有漏洞”{21}。原则是执法行为应该遵循的基本准则，当所涉案件缺乏具体的行为规范涵摄时，执法者可以选择法律基本原则作为裁决依据。原则性规范之所以被作为一种准则予以遵守，并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求{22}。作为社会治理追求的“自由、平等、公正、法治”价值，直接约束执法者的原则性规范的选择，并通过执法行为与相对人发生间接关系，实现良法善治。原则作为一种“最佳化诫命”，法律体系所包含的原则必然具有某种道德关联性{23}。我们应当合理地将核心价值观融入到原则性规范中，防止过度利用核心价值观侵蚀法治的安定性。当然，只有当规则穷尽的情况下，才能运用核心价值观导控下的原则来填补漏洞，守住法治的底线。

 

　　（二）融入“执法价值”的权衡路径

 

　　面对执法过程中的价值冲突，执法者需要发挥核心价值观的价值引领和权衡功能。在价值多元论看来，价值之间的冲突，往往是普遍存在的，并且难以调和（注：如伯林认为“人类无法逃避在善与善之间作出选择，但善与善之间却并不存在可相容性和可通约性，因而如何选择，是一个无解的难题。”参见：［英］以塞亚·伯林。自由论[M],胡传胜，译，译林出版社，2003:245.）。核心价值观的“12个价值”是高度抽象的概念，在融入到政府这双“看得见的手”来治理社会的过程中，是有可能产生冲突的。但核心价值观的多元价值共存是对当今多元化时代特征的一种应对，价值之间的冲突并非不可调和。正如德沃金所言，我们应当期盼一个包括平等、民主、自由、公民社会的价值等所有核心政治价值的言之成理的理论，并且这些价值都是从所有其他价值中成长起来并反映在它们身上，如平等不但与自由相容，而且是珍惜自由者都会予以珍惜的一个价值{24}。基于共同信仰的凝聚，社会主义核心价值观是一个多元一体的价值结构体系。如何在多元价值冲突的情况下，找到一个可以协调冲突关系并促进价值之间多元共存的方式呢？如果这种冲突的化解机制只停留在价值与价值之间的观念辩论，那么就较容易陷入价值多元逻辑论证的困境，难以协调具体纠纷。因此，在核心价值观融入执法过程中挖掘“元价值”，把“元价值”作为不同价值之间相互融贯的“权衡中介”，是解决价值冲突的重要途径与论证进路。

 

　　法治是社会主义价值体系的“压舱石”{25}，“法治”价值理应作为核心价值观融入执法过程中的“元价值”。我国宪法第5条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法行政是依法治国的重要环节，执法承担着法治国家建设的重要任务，“法治”价值的工具理性和价值理性在“执法价值”体系中占据重要地位。首先，法治作为社会主义核心价值观是基础性的，是实现其他价值的工具，有利于在国家、社会和公民之间建立和谐的法治关系。法治建设促进经济发展、民主健全、社会和谐；法律规范国家权力，赋予公民权利，实现社会治理体系现代化，保障自由、平等、公正等价值的实现；法治能够为公平提供价值标准，倡导爱国、敬业、诚信、友善的精神。没有良好的法治环境，其他价值的实现都是不可靠的{26}，所以必须认真对待法治价值。其次，法治作为政治体制改革的目标，具有价值理性，法治的精神和理念蕴含着自由、民主等正义价值。尤其在当下社会转型时期，要让法治的精神贯穿于一体化建设的全过程，统一形式意义上的法制与实质意义上的法治，建设价值回应型法治社会。所以在执法过程中，法治价值承担着“元价值”的角色，通过“元价值”的平衡机制，实现多元价值和谐共存。“价值判断不可能当然正确，它们只有借助一个案例才可能是正确的。”{27}如在当下的社会信用体系建设过程中，国务院及其各部委推动的“失信联合惩戒”制度，要求各行政机关分工配合，对失信者实行联动惩戒，可谓“一处失信，处处受限”。为了建立诚信社会，行政机关为社会主义核心价值观之诚信价值提供行为准则属应然之职。但是执法机关对失信者的单一失信行为实施联合惩罚，不仅列入“黑名单”，还限制公民从业、出行、贷款、子女教育等方面的权利，这必然涉及诚信与自由等价值的冲突。由于各种惩戒制度的设定规则逸脱了法律的边界、实施权限超越了部门的职能、行为结果侵犯了公民的自由，这不符合法治价值的引领下的诚信价值追求。一旦权力脱离了法治的边界，必然导致裁量权的滥用与人权的侵害{28}。为了实现诚信社会建设，允许一定程度的自由限制，但是必须在法治的范围内，维护诚信与自由价值的平衡。

 

　　综上，把社会主义核心价值融入执法建设中，要发挥法治“元价值”对社会治理的统领作用，有机协调各价值间的冲突，实现不同价值的个案秩序均衡。

 

　　（三）融入“执法说理”的解释路径

 

　　通过“执法依据”与“价值权衡”两条路径将社会主义核心价值融入执法之后，保证了执法“看得见的正义”，而社会主义核心价值融入“执法说理”的解释路径彰显了执法“说得出的正义”。法治不仅具有“压制型”的刚性一面，还具有“说服型”的柔性一面，执法者在依据法律规则作出决定时，还要向相对人说明和解释相应法律规则的含义及适用理由。执法说理是指执法机关通过法律解释方法论证执法行为作出的理由，保证执法决定的合法性与合理性。执法说理可以促进行政的实质正确性，增强公民的可接受性，生成更充分的合意{29}。《指导意见》指出“行政执法……要善于把握引导社会心态和群众情绪，综合运用法律、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，融法、理、情于一体，引导和支持人们合理合法表达利益诉求，妥善化解各类社会矛盾。”这实际上接受了道德等理由进入执法过程，体现了持法达变的价值回应型思维。即将法治放到社会整体之中，把法律规范与道德等其他社会规范视为塑造法治的要素，在各种要素的关系中寻求逻辑一致性，找出解决问题的方案{30}。所以需要将社会主义核心价值观作为执法说理的理据或论据，通过各种解释方法将已经原则化的价值或者一些没有原则化的价值融入到个案执法之中。

 

　　执法者进行说理的实质是法律解释，核心价值观融入“执法说理”就是要通过目的解释、体系解释等方法，将价值共识渗透到执法实践中，实现和谐善治。目的解释要求执法者综合考虑立法目的、权利保障甚至社会影响等各种因素与理由，对法律规范作出理性的价值判断。如“连云港千府国际大酒店有限公司与连云港市海州区人力资源和社会保障局行政确认案”（注：参见江苏省连云港市中级人民法院（2018）苏07行终34号行政判决书。），谢萌在该公司从事服务员工作，当天加班结束后被领导安排外出吃宵夜，他在酒店大厅等待外出时被顾客扔下的油漆滚筒砸中眼睛受伤。该公司认为谢萌受伤并非在工作时间，不应认定为工伤。人社局认为谢萌的受伤是因工作时间的延伸，为了单位利益而为的协助性工作所致，结合《工伤保险条例》保护社会地位相对弱势的劳动者合法权益的目的，应当认定为工伤。这既符合立法本意和社会主义核心价值观，也有助于实现社会公平正义。法院支持了人社局的决定。由此可见，执法理由是有价值的，不仅在执法实践中产生更公正的结果，而且更有可能在道德上也是正当的。为了追求法律解释的可接受性，体系解释的思维是开放的，在体系建构中始终考虑法律背后的价值和实践因素{31}。在执法过程中，执法者依据社会主义核心价值观说理，回应了多元社会的价值需求，用鲜活的案例引导社会成员践行社会主义核心价值观。

 

　　总之，当我们通过上述“执法说理”的解释性方法，将实体性价值所蕴含的现实关切融入规则领域之时，此时规则不仅体现了其规范意义，还在规范与事实之间建立起理性的价值联系，进而使祛除道德的规则获得合乎理性的价值引导。

 

　　四、社会主义核心价值观融入执法的实践要求

 

　　社会主义核心价值观融入执法不仅需要理论支撑和技术构造，更关键的是要融入到常态化的严格执法实践中。为了形成良好的执法生态，国家进行了一系列深化行政执法体制改革的举措。然而，改革实践中的法治理念关照与价值回应程度还不够强，还存在着执法权力配置不合理，执法权力运行不规范，执法权力监督不到位的问题。在此，有必要从权力清单——裁量基准——执法评估三个层次探讨社会主义核心价值观融入执法的实践要求。

 

　　（一）社会主义核心价值观融入权力清单

 

　　权力清单解决的是有哪些权力可用的问题，细化权力清单，有助于划定权力的边界，防止行政机关的权力滥用，加强对行政相对人的权益保护。正如有学者指出的那样，经过多年改革，我国政府的角色意识正在从“管理”向“服务”蜕变和演进，而推行权力清单可以看成是对这种蜕变和演进成果进行的确认和“锁定”{32}。根据《关于推行地方各级政府工作部门权力清单的指导意见》（以下简称《意见》），地方各级政府工作部门按“清权、减权、制权、晒权”等步骤，完成权力清单编制和公布工作，并依法进行合法性、合理性和必要性审查。推动权力清单制度，旨在实行简政放权，其基本出发点是有利于服务人民、有利于群众办事，体现了价值回应型控权法治理念。

 

　　在权力清单编制实践中，有许多运行规则、权力编制方式与依法治国的基本要求、社会主义核心价值观的精神不符。由于权力清单不直接涉及行政职权的设定，其约束的对象是行政机关及其公务员，并不直接指向行政相对人，故其性质宜定位为行政自制规范{33}。在此基础上，权力清单的效力并非源于自身，而是源于既定的法律规范效力的延伸。权力清单本身并不设定权力，清单中的权力也是来源于既定的法律、法规、规章的明确设定或具体化。然而，从形式上看，权力清单的编制实践存在脱离形式法治价值的危险。首先，各地权力清单编制中“权力”的来源，包括了大量的规范性程度极低的红头文件、工作通知等无权设定“权力”的规范性文件，这极大减损了权力清单对行政权力的规范控制功能。如《江苏省省市县三级权力目录清单》中，《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》与《国家食品药品监督管理总局关于调整化妆品注册备案管理有关事宜的通告》就是食药监行政处罚权力的部分设定依据，而这两者都属于一般规范性文件，并不具有行政处罚权力设定与具体化的合法性价值基础。其次，依“权力清单”行政是地方清单运行中的普遍现象。如《河北省人民政府办公厅关于公开省政府部门行政权力清单的公告》指出：“今后未纳入省政府部门行政权力清单的事项，一律不得行使。”长沙市政府更是把“清单之外无权力”作为一个官方承诺（注：参见：曾小颖。长沙公布政府权力清单 承诺“清单之外无权力”[EB/OL].红网，http://hn.rednet.cn/c/2014/11/12/3519908,2014-11-12.）。“法无授权不可为”是法治国家建设的金科玉律，清单编制只是行政执法的“起步”，权力清单虽具有划定权力边界的功能，但不能取代法律甚至超越法律，依“权力清单”行政是对依法行政原则的僭越。

 

　　从实质上看，权力清单的编制实践缺乏与实质法治价值的互动。一方面，《意见》将权力清单分类为“9+X”项，可是实践中的权力清单不断异化，恣意扩张权力内容与增加权力类别，不利于权力限制与权利保障。以权力清单中“其他权力类”为例，根据数据显示，在各个省份的权力清单中，“其他权力类”的占比很高，“其他权力类”往往作为一个兜底类型，将不合法、不合理的权力隐藏其中。如浙江宁波市行政权力清单中，“其他权力类”中的权力项目达到46项之多，范围涵盖检查、备案、审批、管理、监督等事项（注：参见：宁波市行政权力清单[EB/OL].浙江政务服务网，http://www.zjzwfw.gov.cn/zjzw/item/list/showadmins.do?webId=16，2020-04-29.）。并且“其他权力”类型的模糊性和空洞性，导致实践中的各自为政{34}，这不仅不利于形式法治的统一，而且这些管理性的审批权力并不适应市场经济的发展和社会现实的需要，不符合实质法治的价值标准。另一方面，有些进入权力清单中的“权力”，为了履行公共管理职责与发展市场经济，可能变相地限制了公民的自由与平等权利。

 

　　因此，权力清单所确定的权力须蕴含社会公认的准则和价值，对不符合法治要求以及与社会主义核心价值观的时代共识不相适应的权力，应依照一定的标准及时进行清理。具体而言，按照法治原则清理不符合形式法治要求的规范依据，保证权力来源的形式正义；通过价值权衡方法清理不满足实质价值追求的执法权力，以社会主义核心价值作为指导思想，清理具体的法律规定中一些不尊重人权、不平等对待公民的权力，促进科学合理地配置行政职权。另外，权力清单作为政府主动公开的政府信息，应当鼓励多元社会主体参与到对权力的监督过程中，通过“共识民主”的方式实现善治的合作模式{35}。

 

　　（二）社会主义核心价值观融入裁量基准

 

　　行政的精髓在于裁量。但是所有的自由裁量权都可能被滥用，裁量基准就是旨在规范裁量权如何运行的问题。裁量基准作为一种自制性规范，在规范执法裁量权行使的过程中，如果执法者机械地适用裁量基准可能导致个案不正义，难免沦为规则的“奴隶”。没有个别情况，也就没有裁量基准，因为裁量基准同样产生于处理个别情况的过程中{36}。《指导意见》明确提出“准确把握适用裁量标准，实现执法要求与执法形式相统一、执法效果与社会效果相统一。”也就是要求将社会主义核心价值观融入裁量基准中，实现个案正义与社会正义的有机协调。

 

　　为了实现价值对裁量的调控，协调严格规则与能动裁量之间的矛盾，基于个别情况的考量，可以将价值融入到裁量基准中的逸脱条款之内。所谓逸脱条款是指为了防止裁量的僵化，在裁量基准的总则中设定的，行政机关在执法时根据个案情况而不适用裁量基准的规定{37}。在裁量基准的制度实践中，逸脱裁量的需求是十分必要的。如《金华市公安局规范行政处罚自由裁量基准制度实施意见》就提出“制定裁量标准时既不能将裁量行为限制得过死，甚至羁束行政行为，也要防止借制定行政处罚自由裁量基准滥用自由裁量权行为。”即设定科学合理的裁量逸脱，能够有效维持行政裁量标准的羁束与裁量功能平衡。如“周文明诉文山交警案”（注：参见云南省文山县人民法院（2007）文行初字第22号行政判决书；云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2008）文行终字第3号行政判决书。），周文明以90km/h的车速在限速70km/h的文山辖区省道上行使，文山县交警大队依据《道路交通安全法》第90条关于“对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者20元以上200元以下罚款”的规定，对其作出200元顶格罚款并扣3分的行政处罚。尽管《云南省道路交通安全违法行为处罚标准暂行规定》规定了“机动车驾驶人驾驶机动车超过规定时速未到50%的，处50元以上100元以下罚款”，但文山县交警大队在说理中认为文山县发生交通事故的主要原因就是超速行驶，并且鉴于严峻的道路交通安全形势，该县一直对超速行驶实施上限处罚，所以逸脱了裁量基准，在法律范围内给予了处罚。该案中，文山交警基于价值的衡量，对裁量基准的逸脱，就维护了个案正义与社会正义。然而，行政机关在执法实践中往往未能在特殊情况下逸脱基准文本，导致极端个案不正义。如“韩勇诉海南省质量技术监督局行政处罚案”（注：参见海南省高级人民法院（2014）琼行终字第45号行政判决书。），韩勇因销售413卷假电线产品，省质监局认定其违反产品质量法第39条的规定，依据《海南省质量技术监督系统行政处罚自由裁量实施标准（试行）》第2项之“严重违法”的情形，认为其销售的违法电线产品质量极其低劣，存在重大的安全隐患理应重罚，对韩勇处以3倍的顶格罚款。但是涉案电线尚未售出，法院认为尽管假冒伪劣电线可能对社会、对人民群众的人身、财产安全造成难以估量的损害，但是该案存在违法行为并未造成严重后果的个别情况，于是变更处罚为1.8倍罚款。该案中，行政机关在执法过程中单纯追求执法效果，采取明显超过必要限度的执法方式且对相对人权益造成较大损害，不利于核心价值观的传播。

 

　　那么，逸脱条款如何在价值的导控下进行合理合法的设计呢？首先，在适用条件上，逸脱裁量基准必须建立在一种“价值更强理由”的基础上，价值体现的是裁量的“个别化正义”{38}，理由考量的是“个案特殊情况”，最终目的是防止严格裁量下的个案不公。其次，在适用方法上，为了防范逸脱条款的滥用，需要通过价值权衡与执法说理的方式阐释逸脱的原因。在规范的事实构成与法律效果的联系中，总是存在着执法者的价值判断{39}。“周文明诉文山交警案”中，执法者实际上就在对道路交通安全秩序与公民个人权利进行权衡之后，对频发的超速行为进行严重处罚。“从确保裁量权的公正行使、平等对待以及信赖保护等原则的要求来看，行政机关要作出与裁量基准不同的判断，必须具有合理的理由。”{40}该案中，执法者对周文明进行“顶格处罚”，有一个正当理由就是之前类似的情况都是严格处罚，如果对类似的情况处罚偏差过大，导致同案不同判，就会显失公正。最后，在适用限制上，个案正义并不是价值暴君，必须“逸脱”在法治范围内。如果允许逸脱条款下的个案正义大行其道，裁量基准将形同虚设，行政权又将陷入裁量滥用的陷阱。因此，逸脱条款必须受到法律的限制，主要是要受到法律目的和法律原则的约束。上述案例中的裁量逸脱之所以具有合法性，是因为符合道路交通安全法的立法目的，即为了维护当地的道路交通秩序。而且行政法治中的比例原则和平等原则也为该案的逸脱行为提供依据，对严重超速行为适用顶格处罚是符合比例的，对类似情况同等处罚有利于平等保护。

 

　　总之，“我们应当警惕以法治的名义不合理地追求主要的社会目的”{41}，在尊重宪法和法律的权威基础上，执法者不应拘泥于形式主义的裁量基准，而是善于在价值的指引下，根据法律原则和精神创造性地适用基准，实现个案正义。

 

　　（三）社会主义核心价值观融入执法评估

 

　　效果评估是执法权力运行过程中最后的一个环节，执法评估的目的在于监督权力运行的良善程度。法治评估本质上是一种治理工具，但工具理性需要价值理性的引导。“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”（《论语·颜渊》）“正”体现的就是一种善治理念，现代行政执法转型，追求的也是善治型的合作治理。如果我们关注的是诸如公正、理性、参与乃至功效等其他公法价值，我们就必须对执法者产出此类产品的能力进行评估{42}，而核心价值观则是执法评估的检验标准。因此应当将社会主义核心价值观运用到发现、评估、解决行政执法建设的问题中，以充分发挥社会主义核心价值观对行政执法的引领、评价和校正作用。

 

　　首先，善治是评估标准。社会主义核心价值观融入执法反映了社会治理的善治之维，社会主义核心价值观融入执法评估则是检验执法的善治程度。实质法治主义和良法善治精神更加关注对政府权力的监督和制约，对公民自由和权利的尊重和保障{43}。针对执法权力限制与权利保障的评估，执法之“善”的标准至少包括目的“善”、手段“善”与结果“善”等三个维度，实现对执法“目标——过程——结果”全过程的动态考察。目的“善”是根据立法原初意图，考量执法的实际目的。通过立法的价值观念来校正执法行为，确保执法始终与立法的价值目标保持一致。现代行政执法越来越将服务公众作为公共行政的根本目的，逐渐摒弃固有的管理控制思维，所以管理有余而服务不足的执法行为是不符合目的“善”的评估标准。手段“善”是指执法权力运行的方式要妥当、均衡，有利于执法目的的实现。限制执法权力的重点是对执法权力的行使进行限制， 是对权力动态运行的过程进行规制，所以善治的核心意义自然包含着目的（保护）和手段（限制）的关联。当下执法实践中的粗暴执法、多头执法与选择性执法，都是不符合手段“善”的执法方式，需要在善治标准的指引下得到有效改进。结果“善”是指评估执法结果的“好”与“坏”，主要标准是社会满意度。“在执法体系现代化建构中，必须将体现社会公平正义、社会公众认可执法行为、满意执法结果作为执法体系建设的核心。”{44}然而，法治评估最大的特色就在于量化方法在法治领域的运用{45}，社会满意度只有量化为多个可测量的子指标才具有评估可能性。总之，在实现公共利益最大化的同时，兼顾个案正义是执法之“善”的伦理价值追求。

 

　　其次，在评估方式上，将内部评估与外部评估相结合。内部评估是指执法机构的自我评估，主要是通过组织工作检查、绩效考核与问责机制等方式进行。完善的内部监督评估机制，有利于形成依法治国与依法行政的法治思维。然而，这种评估模式的独立性较低、缺乏公信力，因为执法者既充当了“运动员”又是“裁判员”。外部评估是行政系统以外的主体进行的评估，主要是第三方评估，这种评估方式具有一定的客观性，而且有赖于社会公众的参与。善治的最佳状态是公权与私权的均衡，公众的民主参与和监督有益于政治权力系统及时了解外部系统的意见，优化权力系统的内部流程。将内部评估与外部评估有机结合，有助于社会治理的公私主体之间的互补合作，促进社会治理体系和治理能力现代化。

 

　　综上所述，全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。在一定程度上，衡量法治实施成效的关键在于行政执法成效。只有严格执法、不枉不纵，才能彰显法治权威、带动全民守法，切实增强人民群众的法治获得感{46}。“执法评估”是为了监督公权力是否得到有效实施与监督，衡量私权利是否得到充分保障与尊重。将社会主义核心价值观融入行政执法成效评估的全过程，不仅可以凝聚价值共识，而且能够促进社会正义。

 

　　结　语

 

　　将社会主义核心价值观融入执法，有利于强化社会治理的价值导向，规范执法行为，促进和谐社会秩序的建构，推进国家治理体系和治理能力现代化。然而，社会主义核心价值观作为一种共识性的价值观念，在融入执法过程中，并不像“万金油”般发挥全能功效，更不能盲目地取代法律规则来治理社会。应该注重把社会主义核心价值观的价值内涵融入到具体的法律实施过程中，包括融入到“执法原则”的规范依据中、“执法价值”的权衡过程中、“执法说理”的解释方法中，形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境。在行政体制改革的背景下，更应该倡导在日常的执法管理过程中体现鲜明的价值导向，从权力配置的清单编制规则到权力运行的执法裁量过程，乃至权力监督的执法评估标准，都需要回应核心价值融入的实践需求。

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