“共建共治共享”社会治理多元参与的体系构建——以北京市“未诉先办”改革为例

　　一、研究背景与研究现状

 

　　（一）研究背景与研究问题的提出

 

　　党的十九大报告强调，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。党的二十大报告指出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。该模式所强调的“共”，彰显了其内在具有的复合型治理属性，其中“共建”强调了需要多元主体参与治理、明确各主体的定位与职责。上述基本指导思想正是对过去长时间基层社会治理分散化、扁平化等问题的回应。不过需要注意的是，多元化的复合型治理模式能够更好地满足基层社会的需求，但这一多主体治理模式会在各主体之间产生权责内容认定问题和权责分配问题，也会带来社会治理的“被动性”“消极性”忧虑，同时带来主体动力不足的问题。

 

　　为了消解上述问题，落实主动治理、多元参与的方针，2021年9月北京市出台了《推动主动治理未诉先办的指导意见》，该意见明确了主动治理机制、主动发现问题以及主动破解难点问题等重点任务。其中主动治理、主动服务就是“未诉先办”的核心，通过践行“接诉即办”的工作机制，在基层治理的实践中累积起群众诉求和出现问题区域等大数据，进而主动地提前解决问题。在大数据的技术支撑下，“接诉即办”工作机制不断深入推进，基层干部从以前的“有一办一”到主动发现问题的存在。多元主体参与机制的构建，对于发挥各级、各类治理主体的积极性和主动性，建构自身所面临的共性问题并及时进行专项治理，起到了十分重要的作用。不过在现有理论研究中，对于主动治理中多元参与的构成与模式仍有一些争议，需要进行理论澄清。在主动治理实践中，如何构建多元主体协作解决问题机制，尤其是在多元主体参与社会治理机制中如何建立权责清单机制，如何形成问题解决闭环机制，如何形成诉求要素标签化、类型化的处理机制，如何形成嵌入式协同与多方联动效应机制，目前的理论研究鲜有关注，实践探索也较为薄弱。

 

　　（二）研究综述及现有研究存在的问题

 

　　关于基层治理的模式选择，有学者认为传统式公共治理中政府主要通过行政机制进行治理，普遍表现出命令和控制的行政化倾向，未来应由统治型、管理型转向善治型{1}；有学者提出引入市场机制能让治理主体自主适应市场参数的动态变化，治理主体也将更多元化{2}；有学者建议以社群治理弥补“市场+政府”治理模式存在的协调失灵和挤出社会偏好等结构性缺陷{3}；有学者则总结出政府治理、影子治理、合作治理和自主治理四种基层治理的创新路径{4}。

 

　　关于社会治理的多元参与机制，有学者认为公众治理参与的匮乏是城市基层治理陷入困境的重要原因，有效引导基层群众参与公共治理有助于破解基层治理难题{5}；有学者认为“政府众包”依托数字技术平台凝聚公众智慧和力量，能够构建良性政民互动关系，吸纳最广泛的公众参与社会治理{6}；有学者研究发现，多元主体基于资源优势互补与主体责任重塑加强了能力建设，通过规则调适以及持续参与激励来培养多元主体的合作习惯，有助于促进社会治理的合作行动{7}。

 

　　总结来看，理论与实务界在传统治理主体的优势及效能，多元主体参与的必要性、可行性，多元主体合作机制的完善等方面作出了积极的贡献。尽管如此，现有研究仍存在以下不足之处：一是共建共治共享的社会治理新格局离不开多元主体的共同参与，已有研究大都关注多元主体在政府机制、市场机制与社群机制中的治理行为与治理成效，而较少对多种治理机制如何互补协同构建起共治模式进行探究，现有研究尚缺乏包含多个机制相互协同的整体性视域，更未能解释不同机制间如何相互协同。二是主动治理检验的是基层治理改革创新的成效，从机制创新到立法，“接诉即办”跑出了北京速度，也书写下首都治理体系和治理能力现代化的生动篇章。不过已有研究对首都基层社会治理多元创新实践的现实观照不足，关于“主动治理”的实际运行效果缺乏实证分析和量化评价，对多元主体参与治理过程中存在症结的交叉验证尚有待强化。三是主动治理、未诉先办是首都超大城市治理的创新之举，不过现有研究较少关注首都模式内在逻辑的高度凝练以及对其他地区的重要启示与借鉴意义，也未从学理层面总结形成可复制、实践性强、易于推广的经验做法。

 

　　本文以社会协同治理理论为理论基石，以行政机制、市场机制与社群机制三种治理机制的互动为研究主线，回应当下社会治理共同体的学理争议，聚焦北京社会治理的“症结”“实效”“愿景”，着眼于市域社会治理现代化的科技支撑和制度保障，落脚于多元治理主体参与的促进、相关保障机制的健全，以期真正助力社会治理多元主体实现价值共识、利益共享、责任共担和实践同行，助力北京社会治理精细化走向深入。

 

　　二、主动治理中多元参与的构成与模式

 

　　在社会治理多元参与模式中，主要依赖政府、市场、社会三方主体的共建共治共享。激励与竞争、自治与合作、政策与调控是市场、社群、行政机制各自的鲜明特色，但是合作与互补是基层治理的“主旋律”。那么在“主动治理”视域下需要思考：多元参与模式下政府、市场和社会在基层社会治理的体系价值是什么；三者参与基层社会治理的作用机理为何；政府提供合法性保障和政策支持、市场开展公共服务、社会负责挖掘社会资本，这是目前社会治理的一般分工，仍需进一步实证考察三者参与基层社会治理的社会治理适用领域范围有哪些；三者参与基层社会治理的发生条件是什么；行政机制、市场机制与社群机制三种治理机制的结构性缺陷有哪些；如何培育优质社会组织，激发其活力，提供更高效的公共服务；如何指导社会组织发展，保障其提供精准公共服务。

 

　　（一）社会治理多元参与主体的构成

 

　　在我国多年社会治理实践探索的经验总结中，多方联动、多元共治的格局已经初步形成{8}，主要是依赖于政府、市场和社会三方主体的共建共治共享。三方主体如何有机参与到社会治理中去，如何进行分工达到有效协同，采取何种激励模式才能使得三者拥有持续性的合作动力，是社会治理多元主体参与的主要问题。社会治理的多元主体凝结成一个共同体，最重要的是要求每一个主体能够尽自己的最大能力共同参与到治理中。然而一个十分现实的问题是，过去相当长的一段时间里，中国社会的主动治理体制以及整个社会转型就是公域与私域、公共性与个体性不断重构的过程{9}。尤其是，社群体制中不同的居民参与到公共事务中，其利益诉求点有明显的分歧，因此对于社区公共决策的有效性而言有着较大程度的影响。

 

　　经过二十多年的社会改革，我国社会治理面对的主要对象已经发生改变{10}。然而，在社会治理多元主体参与模式下，最重要的就是合作治理与有效协同的过程。政府在社会治理方面有足够的实践经验，而社区自组织的发展却并不是与生俱来的，需要在一定的制度环境以及现实需求中不断打磨，在一个个具体的社会治理事件中积累实践经验。从政府一个治理主体转变为政府、市场和社会多元主体并行治理的格局，需协调各方力量实现整体的均衡发展，为此也对各主体的协同能力提出了更高要求。多元主体之间的相互信任与协同治理是基于多元主体达成的共识，但合作起初多元主体之间信任的基础并不牢固，所以就需要从政府自身开始，凭借自身的优势在社会治理中树立良好的形象，打下基础并通过完成一些较为容易且需要多元主体之间进行互动的任务与之建立信任。在这样不断良性互动之后，多元主体之间便可以自然而然地形成较为巩固的信任关系，在社会治理中更加得心应手{11}。

 

　　（二）主动治理中多元参与的协同联动模式

 

　　多元共治是市域社会治理的题中应有之义，是构建共建共治共享社会治理格局的前提和基础{12}。在社会治理的理论与实践中，主动治理想要实现多元参与，首先需要将其权利进行有效平衡，针对不同的权利承担相应的责任。在协作初期，由于从之前政府单独管理的格局转变成多元主体管理，需要防止其利用优势地位获取不当利益、造成“一言堂”的局面，社会民众也会对政府与市场之间的合作产生怀疑。所以对于几方主体的权利分配来讲，需要制定一个细致的协议来规范，以平衡多元主体的权利，保证主体之间能够更好地协作治理。而对应的责任划定也必须明确具体，有权必有责，为了权利能够有保障地实施，必须对其施加相应的责任，防止出现推卸责任以及“搭便车”的情况。其次，对于协议的内容需要赋予其一定的修改空间，因为社会管理中最常见的便是变化，对产生的情势变化需要及时做出反馈，进一步对相应的制度进行修改以便适应各方情况的变化。再次，多元参与组织的基本架构是保证整个组织有效运转的基石，多元主体在社会治理中不能只依靠其中一方，要充分发挥三者的整体作用，建立起“多元协同”的治理主体体系，使其在各自领域都能发挥出应有的治理作用，同时协调配合、有机统一共同构筑现代治理的主体体系。

 

　　在主动治理中多元参与的协同联动框架体系下，一是行政联动，形成制度规约、政府引导的治理体系。中国的社会治理实践中，在组织、规则、行为等方面都呈现了“行政引导”这一特征{13}。行政在协同治理体系中的主要作用，是通过制度规约制定一系列的协议，其中最为根本的就是要打破以往的分工结构，强化政府部门协同治理的主体性和主动性。政府部门应重点关注基层社会治理中存在的薄弱环节和短板问题，为企业、社会组织及人民群众参与社会治理搭建桥梁。

 

　　二是市场联动，形成政府与企业的合作模式。社会企业通过市场机制参与社会治理的行动根植于经济嵌入社会的关系之中{14}。政企合作一直都是社会治理的重中之重，从新冠肺炎疫情给中国社会经济带来影响的现实事件来看，数字化企业与政府的合作是本次疫情攻坚战“化危为机”的重要手段。从抗击疫情的社会治理实践中也能得出许多的政策建议，例如，推动政府和企业的深度合作，使得数字技术能够在社会治理中发挥出更大作用，数字化政企合作也是疫情后重要的发展机遇{15}。尤其是互联网平台的参与，利用大数据、云计算、物联网等智能技术，在收集疫情信息、发布相关疫情信息、同步短缺物资信息等方面都发挥了较大的作用。因此，市场联动中的政企合作模式首先需要逐渐构建社会治理智能化的基本框架，结合社会治理的现实需要与智能技术的特征，实现智能技术和社会治理的深度融合，依靠政企之间的合作进行自上而下的信息收集。其次，需要进一步完善政企之间的数据安全共享机制。在以往工作中，政府所收集的数据出于惯性的保密或者维护工作机密的需要，一般不对同级部门分享，造成数据的重复收集或共享困难的局面。因此，政府与互联网平台合作时应当建立政府数据收集标准，既要发挥出这些数据应有的作用，同时也要保护用户个人信息。再次还要完善政企合作的经济激励模式。当企业与政府进行长期合作时，不能像疫情期间突发事件一样长期采取无偿模式，否则企业对社会治理事务将会产生消极抵触情绪，因此需要给予一定的经济激励。

 

　　三是社群联动，促进民众、社会组织与政府的协商模式。社会性是多元协同的社会治理模式区别于政府管理的社会管理模式的本质所在。对于协同治理中社会性所起到的主要作用，首要是社会组织在提供社会支持与公共服务、提升社会张力与制度弹性等方面具有独特的优势和作用{16}。通过社会协同可以形成社会整合和联动机制，推动治理资源和力量的重整，促使社会各行动主体之间形成紧密配合的和谐关系与相互支持的合作行动{17}。而且这不仅可以补齐行政短板，实现从政府这一单一主体治理到政府与社会其他主体多元合作共治的转变，也可以进一步为基层社会治理共同体构建增添活力。

 

　　在主动治理中，三类主体主要是政府、市场和社会组织，协同联动实现社会治理。政府主要承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，这些职能既是政府权力的体现，也是政府职能的边界，不能越过界限管理以外的事务，任何越界的行为都可能构成对市场或社会的侵犯。市场的职能是实现资源优化调节，促进企业自主经营，自主决定资源的分配。当市场更好地发挥自己的作用，决定资源的配置时，政府才能从市场资源配置的角色中退位。社会部门是除政府和市场之外的其他各类社会组织的总称，这类组织通常具有非营利性、自我管理性和公共利益性，和政府与市场相比，社会组织更加贴近基层实践，对于公共产品的提供具有自己的优势，对于许多社会问题的解决针对性更强、解决问题的效率更高{18}。三类主体中，政府的“领导”和“负责”职能是关键，但是要注意这样的职责是需要建立在不同治理主体的明确和合理的分工之上，而不是指包办一切或者事无巨细地统领一切{19}。而市场主要是提供服务，从中获取利益，通过市场配置资源的基本经济原理参与社会治理。最后，社会组织中的关键就是调动居民参与社区治理，从而使社区从行政区划转变为社区共同体。

 

　　“主动治理、未诉先办”的核心在于多层次治理主体的对话、协商、谈判、信任、合作和共同行动{20}。主动治理中多元参与协同联动模式的构建，关键在于“去行政化”，并实现一种“有限自治”{21}。在这一过程中，政府一定要学会“放权”，鼓励市场进行资源配置，鼓励居民自己去组织社会组织。尽管在确保群众参与民主治理时，各个地方仍在展开积极的探索，不同地方采取了不同的方法，但是其中的关键突破点仍然是民众觉得民主协商属于政府人员的工作范畴，应当将民主治理逐渐地演变成为民众的生活习惯和方式。只有这样，民众在社会治理上的参与度才能够使之真正成为社会治理多元主体的一员，社会治理共同体建设也才能获得真正的成功{22}。

 

　　三、主动治理中多元主体主动发现问题机制的构建

 

　　主动治理是思路创新、方法创新、理念创新，基层社会治理当主动“向前一步”，那么问题的关键在于如何“主动发现问题”、“主动发现问题”的体制机制如何建立。其中需要重点思考：基层治理中问题的研判机制如何建立？如何通过监测问题症状实现源头治理？如何建立预警机制，通过预测周期问题实现前瞻治理？如何建立共性发现机制，建构共性问题及专项治理体系？如何建立信息搜集机制，通过征集问题线索实现共同治理？此外，主动治理、未诉先办意味着要将苗头性、可预见的问题提前甄别并精准研判，此时需要思考如何把风险和矛盾化解在前端，并从中发现共性、根源性问题予以解决，这也是对基层治理整体能力和水平的最大考验。本文以下考察首都基层社会治理多元创新实践的现实，梳理总结市级、承办单位、街道（乡镇）等层面主动发现问题的工作机制。

 

　　（一）市级层面主动发现问题的工作机制

 

　　在主动治理多元主体参与的实践中，北京市级层面主动发现问题的工作机制主要有“每月一题”“治理类街乡镇专项治理”“诉求主动转化”等。以治理类街乡镇专项治理活动为例，2019年北京市就围绕“接诉即办”启动了治理类街乡镇整治提升工作，其中将人口规模大、接诉量多的街道和乡镇纳入了实际治理类街乡镇督导范围，包括望京街道、高碑店乡和三间房乡，通过集中整治，望京街道便从被居民嫌弃的“脏街”中走出来变成了“共建、共治、共享”的可持续运营模式，在2020年10月退出了市级治理类街乡镇督导。高碑店乡针对辖区内北花园小区等市民诉求量大的点位，积极推动社区综合整治，从硬件及居民意识培育等方面着手，研究破题之法。经过两年多的督导，12345热线大幅提升了“二阶治理”的回应性，吸纳了大量的群众诉求，市民投诉呈现波动下降趋势{23}。三间房乡为加强整治提升，坚持接诉即办和未诉先办相结合，积极推进棚户区改造、老旧小区改造等工程项目的实施，加强对社区办理人员进行专业培训，提升基层社区治理能力和治理水平。虽然在治理类街乡镇的工作机制实施初期，老旧小区的历史遗留问题很多，导致居民的诉求量高、诉求多样化，但是北京市出台政策建立“社会治理问题清单”和“补短板项目清单”，加强资金的保障和使用管理，通过各种手段实现对治理类街乡镇的监督管理。

 

　　（二）承办单位主动发现问题的工作机制

 

　　在多元主体参与社会治理的实践中，承办单位主动发现问题的工作机制包括定期分析诉求、预判问题和风险、分析研判新业态新领域问题、源头治理机制、发现企业共性问题等。承办单位主要是依据接诉即办工作条例制定了制度规范，按照不同工作环节，执法检查单位就“诉求处置、诉求办理、主动治理”等方面进行重点检查。例如在诉求办理方面，执法检查单位就对首接负责、分组协调、吹哨报到、社会协同等工作进行检查，制定全面体检清单，详细列出不同主体应当履行的法定职责，对条例的规定作了细致的解读，以便指导执法检查工作能够有效开展。自接诉即办工作开展以来，北京市社会治理相关承办单位以“发现问题”为中心，统筹各方资源，依托大数据智能检索系统，找寻了许多发现问题的工作机制。同时，在接诉即办改革中，相关单位以居民诉求为核心，重构社区治理体系中的工作流程、职权分配，促进社区治理效能的提升{24}。例如，建立了“记录审核全流程工作法”，结合社会舆情和接诉即办的工作情况，每月进行研判，确保问题早发现、早处置。部分单位创建客户服务投诉数据可视化分析平台，提升诉求分析的前瞻性以及事务处置的时效性。部分单位提出“诉求渠道全感知、一线问题全感知、预警机制全覆盖、焦点分析全覆盖”的工作模式，通过积累的数据进行分析研判，创新未诉先办的工作流程，并依靠“未诉先判、未诉先防、未诉先办”实现工作前置、源头治理，建立“一事一档案”等方式，从而推动诉求高效解决。

 

　　（三）街道（乡镇）的民主协商与网格化管理机制

 

　　在社会治理多元主体参与的北京实践中，部分街道打造“协商+网格+治理”的新模式，充分利用社区网格交流群，通过网格协商议事会等多种形式，协商解决基层治理难点问题。“接诉即办”社会权力谱系中的物管会、镇街党建工作协调委员会、街巷长等，为社会权力参与基层社会治理提供了鲜活样本{25}。经过网格一系列微协商、微治理活动的开展，网格化服务群众将群众上门变为上门走访、主动服务来回应和满足群众最关心、最直接以及最现实的利益诉求。通过网格化管理建立社区和小区党组织书记、楼长、志愿者等解决问题的队伍，让群众在家门口获取便捷、精准的服务。通过网格员的微信群快速反映问题、处理问题，通过各种形式的网格化管理，实现乡镇街道的环境卫生整治、社会治安巡逻以及化解居民矛盾纠纷等问题的快速高效解决。

 

　　四、主动治理中多元主体协作解决问题机制的构建

 

　　主动治理之前提是“主动履责”，强化多元共治，积极参与、形成合力是主动治理的核心要义之一，需要反思多元参与机制的责任（权责）清单制度如何合理设计，如何做实资源、需求、项目等清单制度，这些是共同破解治理难题的关键。此外，诉源治理的关键在于矛盾纠纷前端化解、关口把控，基于此，还需要进一步研究如何将诉求进行合理分类、分别明确处理要求，如何持续完善诉求细化处置流程和步骤，如何对诉求要素进行标签化、数据化处理，如何健全派单机制。要有效实现主动治理，需强化条块协同，此时需反思如何优化首接负责制，如何确立“吹哨报到”机制的基本原则，如何形成各司其职、整体联动的问题解决闭环。不仅如此，多元参与机制的应有之义是信息共享和协同联动，基于此需要反思如何推动跨部门、跨领域问题办理机制的程序化、规范化运行，如何强化联动效应，如何基于提前沟通、精准研判、未诉先办、建章立制的进路形成主动治理模式。因此，如何厘清各主体之间的权责分配问题，有效联动政府、社会和民众并形成合力，构建完整的多元参与治理体系，是本文探究的重点。

 

　　（一）多元参与机制中权责清单的建立机制

 

　　权责清单是指如何“清单式”地列举政府所拥有的行政权力和相应的行政责任，如何勾连行政权力和行政责任以使权责一致，如何动态更新并保障清单发挥实效等一系列行动准则和操作性规定。当前，主动治理的权责清单制度仍存在诸多亟待解决的问题：由于基层社会治理实践活动所处理的事务具有烦琐性，多元参与治理模式中的各治理主体结构较为复杂，不同性质治理主体间权责划分模糊，这将导致管理无序、缺位越位治理和滥用权力等现象发生。

 

　　首先，主动治理的权责在不同主体之间分配不均。权责分配主要集中在政党组织中，导致多元协同治理具有较强的政府依赖性。尤其是社会组织在行政捆绑与权力限制下，资源依赖与身份依附性极强，进而导致专业服务身份异化、弱化{26}，群众和自治组织等因此未能充分参与到治理活动中。其次，各治理主体间权责认定不清晰。实践中，该问题在社区体现较为明显——原本起协助作用的社区经常成为责任履行者，其所承担的责任超出了清单要求，这正是由于社区责任清单内容较为模糊引发的。

 

　　社会治理精细化是提升政府治理效能的重要途径{27}。从《北京市接诉即办工作条例》相关规定可看出，目前基层社区中的多元协同治理机制仍不够完善，权责划分不明确，多元治理主体之间权力分配、责任认定不清晰，所依据的相关政策标准或规章制度不全面，使部分具体问题的归责较为困难。具体而言，在业委会、物业公司、居委会等社区多元主体治理体系中，往往存在治理主体角色缺位、治理主体之间关系失衡和权责划分不清的问题，对社区多元治理的组织架构、运行机制、行动措施等造成了严重影响，使得多元治理模式的实践效率低下，这也正是多元主体治理模式减少国家干预基层治理带来的潜在问题。因此有必要明确各级主体之间的责任，由政府担任领导型角色，承担起对其他主体的指引、领导责任，做好指导性工作，在将权力下放至基层的同时，明确基层主体的责任，尤其是对于需要跨部门、跨领域的问题，需要作出严格要求，避免治理主体遇到此类问题时出现互相推诿、踢皮球的现象。

 

　　做实清单制度，需要避免实践过程中的形式主义。多元主体治理模式要求治理主体“主动履责”，即通过分析既往诉求总结出高频问题，由责任主体主动采取措施以预防问题发生。权责清单机制以分配责任为中心，对多元参与主体作出要求，许多治理主体在实施权责清单时，特别是遇到权责归属不明的事务时，容易出现不严格按照相关规定执行、将问题的处理停留在浅层的情况。加之权责清单虽然能够为各治理主体主动参与治理提供方向，但并不具备法律效力，这将导致实践主体并未能正确认识并重视这一机制，而因此减弱了权责清单制度的约束力。因此，需要严格的考评制度与权责清单制度形成配合，以督促承办主体依法按照权责清单规定的事项和流程实施治理工作，承担相应的责任，并且对于滥用职权等情形进行约束，以维护权责清单制度的规范性。

 

　　为明确各主体的权责，在进行制度设计时，第一，要明确责任主体，包括担责主体和追责主体。多元主体治理的权责清单制度的功能在于对多元化主体的实践工作进行规范和约束，以保证治理事务得到及时有效的处理，因此，要对治理主体进行约束，首先应该明确相应的责任主体，在进行制度设计过程中，应根据法律法规规定，确定担责主体和追责主体，防止主体缺位。此外，为了避免治理资源浪费，相关条例需要明确规定诉求人责任。

 

　　第二，要加强权责清单内容和落实情况可视化。主动治理过程和进度的可视化是通过社会监督对权责清单落实的基础，《北京市接诉即办工作条例》第三十四条规定，接诉即办工作接受公众和新闻媒体的监督，这一规定体现了接诉即办工作的可视性和公开性，但要实现主动治理、主动履责，不仅需要将职责明确并公开透明，以便于各监督主体进行监督；权责清单落实情况也应当实现可视化，将主动治理进度和其他相关信息及时通过网络平台等渠道予以公开，通过外部社会和群众的监督压力，建立起对权责清单制度运行的监督。

 

　　第三，要健全权责监督检查制度体系和考评体系。对于治理主体权责的监督，是制度设计的重要一环，合理有效的制度是实施监督的保障，因此在进行权责清单制度设计时，应进行追责依据的系统性梳理，对问责指导案例进行公开，形成监督问责制度机制，以实现责任清单监督检查。社会治理共同体应当以整体性、协同性为评价标准{28}。因此在设计权责落实考评制度时，要基于整体协同的考量提升权责落实评价考核的合理性和准确性。依据《北京市接诉即办工作条例》第三十二条之规定，在进行权责落实考评制度的设计时，一是可以将权责主体的正确性、权责落实过程的公开度、群众对于权责落实的满意度等作为考评标准。二是组织专家和相关部门、群众或者委托第三方机构，对于设计权责落实考评制度进行意见汇总，以求获得有针对性的设计方法。三是根据不同的治理事务确立不同的考评标准。例如对于需要多方协调共治的跨领域、跨部门问题，在对其进行责任落实考评时，应重点关注各部门之间的合作程度、各部门之间阶段性工作的完成时限等，为其设置合理的指标，也可以运用排名机制来考评各部门间的协作程度。

 

　　（二）多元参与基层社会治理问题解决闭环的形成机制

 

　　强化条块协同，实现“网格化+”主动参与社会综合治理，需要形成各司其职、整体联动的问题解决闭环。网格化管理能够将基层治理事务纳入网格之中，交由网格员对信息进行摸排、收集、处置、上报等一系列工作并形成辐射效应，以实现精细化治理，推进社会治理现代化水平。形成“共建共治共享”社会治理多元参与模式，“网格化+”主动参与治理是重要一环，这需要强化条块协同程度，以建立起“全覆盖、无缝隙”的网格化管理网络。

 

　　首先，强化条块协同需要对首接负责制进行优化。《北京市接诉即办工作条例》第十四条之规定能够提升诉求解决效率，加强各单位之间的连接程度，但同时也会带来各主体间配合不当、办理拖拉等问题，因此需要及时对首接负责机制进行优化。对于涉及多个部门的事务，可以通过压缩诉求处置时限提高效率，对于阶段性工作设置具体的处置时限要求，以督促各部门及时解决问题，避免出现某一部门拖延不办而拉低整体效率的情况。

 

　　其次，条块协同需要通过“吹哨报到”机制实现，需要对该机制进行规范。北京市“吹哨报到”通过科层“条块”流程的重塑，探索出一种以政府内绩效考核激励为主要特征的制度化民意回应机制{29}。当前的“吹哨报到”创新机制，能够有效衔接社区和部门，形成联动治理格局。我国基层治理的事务，具有部门交叉性，因此容易形成条块分割的局面，为基层治理实践带来了不同行政管理部门权责划分的综合性问题。而作为基层治理主要责任主体的街道（乡镇），则由于权力不足而难以协同其他部门来解决综合性问题。在条块分割的治理机制下，基层治理事务难以得到真正的全面解决。而“吹哨报到”机制能够有效打破条块分割的封闭性。在“吹哨报到”创新性机制中，各主体能够突破权力限制，共同面对基层治理事务，这便在很大程度上解决了不同部门之间的障碍，破解了条块分割带来的封闭性，便于基层治理对于具有复杂性和综合性的问题进行全面解决，由各责任主体协调配合，共同面对综合性治理难题。该机制通过资源下沉、赋权基层，解决基层政府行政执法中存在的推诿扯皮和碎片化等问题{30}。可见，“吹哨报到”创新机制是实现条块协同的重要机制，这便需要确立该机制的基本原则以规范机制运行。

 

　　“吹哨报到”作为北京市在持续探索、试点基层社会治理创新方式的基础上形成的一种整体性、集合式基层工作机制，以发现、界定和聚焦基层属地组织与条线部门现有权责关系为基础，通过党建引领和向街镇属地政府组织授权、赋权策略，建立由基层发起、调集专业部门的条块协同治理机制，共同解决一线的公共治理问题{31}。该机制具备以下特征：一是党组织在“吹哨报到”机制运行中发挥引领和整合作用，统筹确立基层治理的整体目标和治理方法。二是政府不同职能部门各司其职，其各自的特殊性为自身带来局限，这需要党组织从宏观角度出发进行统筹协调和资源整合工作，为基层治理过程中产生的各类问题的解决提供保障。三是作为基层社会治理的创新性工作机制，“吹哨报到”的问题导向性强，通过界定和分析问题，找到问题源头并加以解决的方式来回应群众的公共服务需求，这一机制的运行始终围绕现实中的社会问题来展开。四是“吹哨报到”机制具有较强的统筹性以及向下分散性，该机制赋予了街乡镇政府解决问题的部分号令权限，建立党建引领的动员与整合的组织机制，并且该机制将权力授予街乡镇政府，借助“条”“块”权责关系的重塑再造组织流程，推动治理重心下沉{32}，使得治理主体获得了发现并解决问题的权力，让基层拥有了识别和回应治理问题的能力，这是“吹哨报到”工作机制的重要特征之一。可以看出，“吹哨报到”很好解决了条线下沉导致权力与责任不匹配，避免了权责体系的异化所产生的社区治理内卷化困境{33}。

 

　　根据“吹哨报到”机制的特征，可以确定其基本原则应包括以下几项：其一是坚持党建引领，强化基层党组织建设。在当前的基层治理实践，尤其是社区治理实践中，存在着社区党员结构复杂、治理事务参与积极性低等诸多问题，暴露出了基层党组织建设的薄弱环节，不利于党员在基层治理中引领作用的发挥。其二是坚持条块协同。要实现对于种类繁多的基层事务的全面治理，维持政府治理、社会治理和居民自治的平衡，根本上需要多元治理主体之间的协调配合机制。当前的治理经验表明，若要保证基层治理工作的顺利进行，需要以明确划分权责为基础，优化协同机制，才能够有效沟通连接各部门，实现协同机制的优化，形成治理合力，建立起共建共治共享的协同治理模式。其三是坚持问题导向。在社会经济不断发展的当下，基层社会治理所要处理的事务更具有复杂性和多样性，使得矛盾日益凸显。推动社会基层治理机制的创新工作，需要坚持以问题导向为中心，以群众反馈次数较多的问题为线索，解决治理事务中的关键问题。一方面，需要在治理工作中增强问题意识。在基层治理实践中，要不断将努力方向指向目标问题，对于基层社会治理中较为明显的短板保持持续性关注，深入问题内部分析，做持续性努力，以取得实际效果为目标。与此同时，需要注意避免形式主义，应当从基层治理的实际情况出发，将权力下放至基层，通过征集群众意见、入户调查等方式从多元化角度找出问题并收集各方意见，以确立合理的工作方法。另一方面，要坚持以人民为中心，重点解决民生问题。接诉即办作为基层治理的创新机制，其工作中心必然需要放在基层，而基层事务中民生问题占据了整体事务的大部分比例，需要对其进行重点关注。其四是坚持力量下沉，将权力下放至基层，充实“吹哨报到”的基层队伍，通过组建治理“微网”、打造全员网格，形成多要素有机联动与叠加的优势{34}。以北京市为例，为了将基层治理落到实处，北京市坚持将人力资源向基层输入，加大对基层治理的财政投入和政策支持力度，集中治理力量和资源，重点治理短板问题和难点问题，坚持“事不完、人不撤”，提高了基层组织的统筹规划能力和问题治理能力。

 

　　（三）多元参与诉求要素标签化、类型化的处理机制

 

　　由于基层治理事务具有烦琐性和复杂性，因此合理运用诉源治理是提升基层治理效率的重要步骤。诉源治理的关键在于如何将矛盾纠纷在前端化解，因此需要考虑诉求分类合理化的问题，以提升诉源治理的效率。

 

　　大数据时代发挥技术带来的强大信息采集、分析和协同优势，对于创新社会治理模式至关重要{35}。当前，建立以大数据为依托的多元主体协同智能化社会治理体系，已经是基层社会治理改革创新的前进方向，并且在接诉即办实践工作中，大数据的应用已经在发挥作用，但无论是北京还是其他接诉即办工作的践行地区，均普遍存在专注于处理具体个案而疏于应用大数据进行分析治理的问题。以北京为例，12345热线是北京接诉即办机制运行的主要渠道，该渠道在实践中接收着绝大部分诉求，但其所做的工作实际上主要是较为具体的接单和派单等工作，其对于特殊问题和全新问题的应对能力以及数据宏观分析能力稍显不足。这一问题的产生与案件基数过大、人力资源条件不足等有关，也为今后改革工作中重视大数据应用提供了线索。

 

　　要想解决此类问题，需要坚持以技术为手段，充分发挥大数据时代中智能技术带来的信息识别优势，改革创新诉求治理模式，推动互联网与社会治理深度融合，实现基层治理的智能化。对诉求进行合理分类，首先需要明确数据边界。从北京接诉即办的工作情况可以看出，许多与群众个体生活相关的诉求占据了整体诉求的很大一部分比例，此类诉求内容较为繁杂，需要分配较多的人力资源和社会资源予以解决。尤其是，接诉即办还存在着行动滞后、充斥大量无理诉求、治理效能与资源投入不相匹配等问题{36}，这也导致了接诉即办的覆盖面仍不全面，有许多应在覆盖范围内的诉求仍未被加入其中，处于灰色地带。对此，接诉即办工作应当首先明确受诉范围，并持续对其进行范围扩大，以增加诉求分类选项；对于那些从浅层角度分析不属于接诉即办工作覆盖范围的事务，应对其进行识别和分类，做出分流决定或做其他处理，而不可对其置之不理。由于接诉即办的核心是在党建引领下通过整合服务、分类诉求以实现快速响应、高效办理和主动治理{37}。为据此，接诉即办才能够建立起合理的广泛的数据边界，为进一步细化诉求分类奠定基础。以北京市海淀区企业接诉即办的工作实践为例，其依托企业智慧接诉平台对接入诉求进行统一分拣和前置筛选，以实现接诉即办工作的精准化和智能化。在接诉即办工作中，运用智能化程序对诉求进行前置处理和分类能够提升整体效率和流通性，减轻人工操作层面的压力。这一技术平台可充分运用到对群众诉求处理中。优化现有的接诉即办网络平台，可预先设置不同的诉求标签供群众在自主填写诉求时进行选择，在提交后对群众诉求的内容进行智能识别，提取关键信息，完成诉求分类校对，以保证分类的准确性。

 

　　健全优化派单机制，同样需要加强智能数据的应用。为此，可通过利用“智能派单”功能以实现对不同诉求的智能识别和匹配，同时以诉求人的置信度为依据来判断某一类事件的权责归属是否清晰。在逐步运用智能派单功能积累大量应用案例后，对于其中置信度高、转派准确率高的事务，对其应用全自动派单模式；对于置信率和派单准确率较低的事务进行原因分析，加大对此类事务的关注度；对于新增归档工单数据进行持续学习，以提升整体的智能化程度和派单精准程度，建立智能化工单流转体系，为接诉部门分解压力，提升事务处理效率。在运用智能派单功能的同时，需要对市民对事务智能化处理结果和过程的体验度和满意度进行记录和反馈，逐步构建完善的派单体系，为后续治理建立起高效、便捷、精准的开端。

 

　　（四）嵌入式协同与多方联动效应的形成机制

 

　　多元参与治理，需要信息共享和协作互动来支撑其运行。因此，推动跨部门、跨领域问题办理机制的程序化、规范化运行是关键一环。这需要根据权责清单的内容，来明确不同部门的权责分配，以避免不同部门之间互相推诿而导致事务处理效率低下的情况发生，同时还需要建立专门的考评制度对于不同部门之间的协作程度进行考察。

 

　　协作互动需要强有力的联动效应，但由于多元主体自治意识不足，且不同主体的诉求和利益并不统一，若仅仅依靠分散的多元主体则无法高效实现联动治理，因此需要在加强党组织建设的基础上，建立起联动各方的平台来整合强化各主体的治理力量。例如，党组织可以强化建设居（村）民协商议事平台，引导居民参与社区治理实践；建设公共服务供给平台培育社会服务类组织，连接社会资源；基层党组织建设平台为基层党建提供活动阵地。这些平台可以在相互平衡下最大限度实现联动治理效应。另外，由于群众属于多元参与治理中的重要力量，因此需要着力推动治理工作与群众的衔接。同时，还可以确定协商议事制度，通过村民代表会议与更多利益相关方建立起联系，以建立更为直接地沟通渠道和平台，加强治理活动和群众主体和组织之间的互动。可见，议事协商机制能够充分推动社会群体自治，形成并维持多方联动的效果，因此需要从多个方面对该机制进行充分优化。一是通过多样化方式扩大代表群体，充分凝聚民意，吸收多样化意见。二是加强党员在议事活动过程中对群众的引领作用，积极推动群众的诉求表达和事务参与，避免治理活动过于依赖政府力量而形成政府单打独斗的局面。三是不断优化议事协商机制，增强议事内容的多样性和针对性，以提高主动治理的效率。

 

　　以技术嵌入促智慧治理，是“接诉即办”构建基层治理新模式的重要机制之一{38}。实现信息共享，需要充分利用智能手段。首先要搭建信息共享平台，集合各治理主体进行统一网络办公，形成相互沟通连接的网络结构，以实现各主体之间信息及时共享、步调统一、及时沟通的目的。此外，还需要提升互联网与治理的融合程度，拓展信息交互平台，不断完善微信公众号、微博、专门网站等平台的各项功能，利用好大数据来拓展公众参与治理基层事务的渠道。还要利用大数据，提升协同治理的智能化程度。基层治理模式的创新，需要以大数据为依托，推进互联网+治理模式的应用，采用智能化治理方式提升治理效率，同时打造综合信息平台，包括信息收集、预判、研判、反馈等各个环节，重点关注基层治理中确定性低的事件，对其进行预判和研判工作，进而做出风险评估和预防措施，为主动治理的研判环节提供数据基础。

 

　　综上所述，多元主体协同社会治理，重心应当放在基层，难点也在基层。乡镇街道、城乡社区是社会的基本单元，是创新社会治理的基础平台，在基层密切联系群众，办实事解难题，以实际行动践行初心使命；以及针对接诉即办中共性难点问题定期向社会公布相关工作情况，应对周期性的问题制定预案，在接诉即办改革不断深化的同时，以“每月一题”为重要抓手，推动主动治理、未诉先办。而针对基层治理存在的主体“碎片化”等问题，基层社会治理的能力和水平对社会风险防控具有重大的影响，所以基层治理作为国家治理的关键环节之一，应该强化有效应对化解重大风险的“无缝隙”过程管理。

 

　　五、结语

 

　　如何建设社会治理共同体是实现社会治理高水平发展中的重大问题{39}。新时代社会治理新格局的构建离不开多元主体的共同参与，基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，这就要求我们把握好基层社会治理这一关键领域，充分激发多元主体参与基层社会治理的活力。主动治理、未诉先办是提升基层治理体系和治理能力现代化水平的必然要求，是持续推动改革创新的有力抓手，是推进共建共治共享的生动实践。基层社会“微治理”的生成逻辑在于打通基层“毛细血管”，各参与主体权责范围的清晰化、网格治理的精细化、纠纷解决的智能化，避免治理目标的空泛化，是研究主动治理命题的重中之重。

 

　　主动治理多元参与机制的实现离不开科学有效的组织领导以及技术服务、人力资源等坚强有力的保障。其中的关键配套机制在于，在信息化时代，社会治理方式的创新将依托于数字化的统一管理平台。在智慧城市、数字政务整体布局中推进接诉即办数字化转型，需要思考如何利用云计算、区块链、大数据等人工智能技术，定期分析诉求办理情况，预判季节性、周期性问题，研究新业态、新领域问题，对接需求开展源头治理，科学建立接诉即办指数。发挥监督在基层治理中的基础性、根本性作用，能为基层社会治理提供坚强保障，需要思考如何落实“监督+查办+治理”相结合的方式，如何强化作风效能监管、突出全过程监管、紧盯新兴领域监管；如何建立健全纪检监察监督、职能部门监督、群众监督三位一体监督体系，全过程、闭环式对社会治理工作开展监督；充实基层治理骨干力量、培育打造高素质基层治理队伍是落实主动治理的关键环节，直接影响相关工作的成效。需要思考如何加强业务培训、增强实践锻炼，加强激励、吸引优秀人才加入基层干部队伍，提升基层党员干部的治理能力；根治当前普遍存在的不利于推进社会治理创新的思维定式和政绩取向，加快形成“能者进，庸者退”的科学考评效应，是主动治理、接诉即办的重要一环。需要审慎思考如何完善现有的考核机制，激励参与者的内在动力，建立多层次、科学化的评估体系。

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