摘要：官方接管人制度是英国破产制度中一项破产救济机制，其在解决“无钱可赚”案件的管理人指定问题上发挥着重要作用。英国官方接管人制度之设计目的、机构地位与程序角色、资金保障机制上一直处于反思和更新之中，试图协调其各项破产制度，促进英国破产法有效和高效地实施。我国企业破产法实施中无产可破案件的管理人制度尚存在缺陷，英国的官方管理人制度具有一定的启发意义。
关键词:官方接管人 破产 协调性
官方接管人（Official receiver）制度作为英国破产制度中的一个重要机制，其几乎涉及到破产管理的每个方面，在保护公共利益、管理破产人财产以及遏制引发破产行为方面发挥着重要的作用。在个人破产和公司强制清算中，官方接管人所扮演的角色十分丰富，在不同的破产程序中其扮演着临时接管人、临时清算人、接管人、托管人、清算人以及监督人等，基本上囊括了破产程序中的主要角色。官方接管人制度在破产法中的引入，很大程度上解决了“无钱可赚”案件的管理人指定难题，克服了债权人决定制的一些不足因素，平衡破产中相关主体利益的同时保证了破产机制的良好运行。鉴于英国官方接管人制度对于我国无产可破案件具有一定的启发意义，本文拟从制度目的、机构地位及程序角色、资金保障机制等方面进行研究，期冀能为完善我国破产法提供一些启发。
一、公共服务理念：英国官方接管人制度之目的反思与更新
英国官方接管人制度创建于1883年的英国破产法，其目的是将破产程序置于官方监控之下，以确保官方接管人对破产案件的原因以及破产人的行为进行中立而独立的调查，并追究破产人相关的刑事责任 。该制度的创建改变了以往以债权人主导破产制度的状况，修正了“管理破产财产主要是为了债权人的利益，他们最有动力保护自己的利益” 的理念。因为由债权人对破产制度进行专控，实行大债权人决定制并没有使所有债权人的利益得到有效保护。在预知变卖的破产财产不足以清偿债务的情况下，大债权人及其顾问为了自身利益通过代理机制操纵破产程序的现象时有发生，大部分的小债权人只能分得破产财产的很少份额。无法使所有债权人的利益得到有效平衡就意味着破产程序的失控。债权人决定制的这些不足因素以及加强破产制度中的公共利益保护促使适当的公共部门介入破产制度管理的观点得到了广泛的接受。
根据1986年英国破产法相关规定，官方接管人的主要职能是调查破产失败的原因和情况以及破产者或董事的相关责任，破产财产的保护和为债权人提供关于破产托管人和清算人任命意见的信息。调查破产失败的原因以及相关破产者或董事不当行为而应承担的相关责任要求官方接管人必须具有相对独立性，只有具备相对独立性才能使调查的结果趋向于客观。对调查结果客观性的追求，一定程度上也要求破产制度中应当建立一个受市场利益因素影响较弱的公共部门专门来执行此项职能。
另外，大量破产案件因为破产人没有财产支付破产费用而不能得到处理的情形，也使官方接管人制度的创建显得十分必要。英国的个人破产制度相当发达，每年的个人破产案件相当多，且超过50%的案件是没有破产财产或者财产很少 ，这些案件由于没有足够的财产支付私人破产执业人（Insolvency Practitioner）费用，私人破产执业人很难有承办这些案件的热情。对这些无钱可赚的案件，在私人破产执业人的市场里注定是不受欢迎的，但这些案件得不到及时的处理很大程度上影响着破产机制的有效运转，对这些破产财产不足以支付破产费用的案件进行救济使其得到有效处理是必要的。官方接管人在没有任命私人破产执业人参与的强制清算案件中，充当破产托管人或者清算人，对这些没有私人破产执业人的案件进行救助，使其能够在不足以支付破产费用的情况下，案件相关的破产程序得到有效运行。
二、地位与角色转换：英国官方接管人的地位、机构设置和程序角色
（一）官方
官方接管人作为法定的破产管理官员和法院职员，依法办事并接受总督察员（Inspector General）或者国务大臣（The Secretary of State）的指导。官方接管人办公室（Official receiver offices）作为破产服务局(The Insolvency Service)的下设机构，在英格兰和威尔士的35个网点分布42个地区办公室，并划分为7个区域，每个区域各有区域主管。地区办公室主任受其区域主管和破产服务局总部双重领导 。官方接管人由国务大臣依法任命，一旦破产或清算令做出，处于案件所在区域的官方接管人自然成为该案件的官方接管人，如果该地区有多于一个官方接管人时，和在高等法院处理的案件一样，国务大臣有权在这些官方接管人中分派案件。现代工资薪酬制度下的官方接管人有三个主要职责，作公务员其要对他的雇主负责，作为法院的职员其要对法院负责，在个人破产案件中作为法定的破产管理官员其要对债权人、股东和不动产管理程序中的破产者负责。在实践中，除了个别特殊案件，这些职责很少有冲突的。当其作为托管人或者清算人的职责和破产服务局的利益发生冲突时，其优先履行托管人或清算人的职责 。
（二）官方接管人在不同破产程序中的角色
1．个人破产程序中的官方接管人
根据1986年英国破产法第287条、293条、300条的规定，在破产托管人被任命之前，官方接管人承担了照管破产财产的任务。官方接管人的职责仅限于保护破产财产，但是其有权出售或者处理破产财产中不易保存的易腐物品以及其他若不处理价值就很可能减损的物品。在这个阶段，未经法院的批准，官方接管人不能开支任何费用。只要官方接管人有合理依据使人相信其有权扣押或处分随后会被认定为破产财产以外的财产，接管人对扣押或处分行为造成的损失或损害免予承担责任。官方接管人必须在破产发生的前12周内决定是否召集一次债权人大会，任命破产财产的托管人，如果接管人决定在12周内不召集债权人大会，应当将该决定通知提交法院并向每个已知的破产债权人送达，自该通知提交给法院起，官方接管人就成为破产托管人。在破产的任何阶段，如果破产托管人的位置出现了空缺，官方接管人就将担任托管人直至任命新的托管人。
官方接管人扮演的破产托管人这一角色是否由私人破产执业人来取代，取决于案件中可分配的破产财产，如果案件中的破产财产不足以支付私人破产执业人费用，则由官方接管人担任破产托管人。
2．公司强制清算程序中的官方接管人
根据1986年英国破产法第136条、137、139 条的规定，官方接管人可以在清算人空缺的时候候补清算人，除非有别的清算人取而代之。如果在管理令刚刚解除或者公司已通过的自愿安排有监督人之时发出清算令，法院可以指定管理人或监督人取代官方接管人担任清算人。官方接管人也可以在任何时候，包括在没有任命清算人的会议召开之后，请求国务大臣指定清算人取代自己的清算人角色。
在公司强制清算程序中，官方接管人还承担着调查的职责。在该程序中，其有义务调查公司破产的原因、公司的发起、设立、经营、交易以及相关事务，并向法院提供其认为适当的调查报告。
另外，官方接管人承担调查职责的角色已经不仅仅局限于公司强制清算中，根据2002年英国企业法第264条规定，官方接管人有权担任破产后个人自愿安排的被提名人和监督人，官方接管人在个人破产及强制清算中负有调查责任，因此其调查角色的适用范围扩大到了个人破产程序。
官方接管人职能范围的扩大必然使案件的工作负担也增加，相比于工作负担的增加，调查职能的限定可用资源则出现相对的降低，所以破产服务局开始考虑以其自身为基准，对照私人组织的优点，开始持续地安排考察并改善其工作表现 。
三、资金保障机制：官方接管人制度的运行基础
（一）破产救助基金
古训有云“无粮不聚兵”，要使官方接管人保护公共利益、管理破产人财产以及遏制引发破产行为的职能得到有效的发挥，没有有力的资金保障机制是很难做到的。破产法维持公共利益方面的成本问题一直以来都是现代破产法制度关注的主要焦点。基于公共财政理念的大背景下，官方控制将导致不必要破产费用的质疑一直不断，所以1883年英国在创建官方接管人制度时就以不给国库增加负担为主要的考虑因素。起初，官方接管人的费用主要来源于对每个破产申请的收费，一小部分的费用来源于追偿的破产财产和存入英格兰银行一个专门账户的所有追偿财产的利息。
随着“无产可破”案件的增加以及破产服务局账户（The Insolvency service accounts）的设立，涉及破产法维持公共利益方面的破产救助资金，主要由破产服务局账户来操作，破产服务局的资金来源建立在每年国会通过的总税收对商业创新和技术部（The Department for Business, Innovation and Skills）拨款基础上。破产服务局是一个既产生费用开支，又创造收益的破产管理公共部门。其收益主要来源于案件管理的费用、不合格董事补偿的费用以及破产服务局账户上的固有资金赚取的投资收益。这些投资收益直接汇付给国库统一基金，而其他收益则汇付给商业创新和技术部。破产服务局账户上固有资金赚取的投资利益有很大部分来源于该账户存款人的商业利息，因为该账户不需要向存款人支付商业利息。随着破产执业人的规范和执业保险的出现，基于保障客户资金安全的考虑而要求破产执业人将破产财产中的资产汇入破产服务局账户且不需支付这些存款人商业利息的规定丧失了合理性基础，这种不付商业利息的行为剥夺了债权人一定数量的合法债权，破产服务局账户的存在就成为了备受争议的话题，因此破产服务局账户必须寻求其他的资金来源渠道。
当前破产服务局账户资金来源于其提供的有偿服务和不动产账户（Estate accounts）,不动产账户通过托管人或者清算人将不动产账户中涉及的货币资金存入破产服务局账户。其为破产执业人提供不动产核算和投资服务，在涉及破产和清算时，代表官方接管人管理资金。不动产账户服务部门管理用于政府金融服务的破产服务局账户。超出每日需求的资金则被转移到由国债减持委员会委员掌管的破产服务局投资账户（The Insolvency Service’s Investment Account）。在破产案件收益与成本管理实践中，依照财政部公共资金管理原则 ，管理费用收益将用来弥补破产管理成本。在破产案件管理中，破产服务局设立一个1715英镑的简单案件管理费反映其管理一个破产案件的平均成本，并为强制公司清算案件设立另一个2235英镑的案件管理费。这些管理费用有一部分来源于债务人或债权人在上呈破产或公司清算请求时所付的保证金。在具体案件中，管理费用不足部分由破产财产的实现来弥补，但超过50%的案件是没有财产或者财产很少，这样国务大臣管理费用作为第二种费用用于管理这些案件的成本支出。自2010年4月6日起，国务大臣管理费用主要是从那些拥有超过2000英镑破产财产案件的财产中提取17%比例作为资金来源，但每个案件的国务大臣管理费用最高为80000英镑 。
正是由于有了上述如此协调有力的资金保障机制，才使得破产法制度中保护公共利益的官方接管人制度得以有效运行，并解决了其在维持公共利益方面的成本问题。利益会使判断带有偏见 ，如果没有上述独立的资金保障机制支持，官方接管人就很难对破产案件的原因以及破产人的行为进行中立而独立的调查，就难免会受市场利益因素影响而使调查结果的客观性无法得到保证。
（二）国家保险基金
在破产的雇主应当为以前的雇员支付遣散费及其他款项而未支付，破产服务局下设的遣散费支付办公室负责使用“国家保险基金”支付此类费用。遣散费支付办公室的工作包括各种索赔请求处理、公众的询问处理以及在发生付款请求权纠纷时将案件上呈到就业法庭审判。
遣散费支付服务目标就是确保雇员从国家保险基金索赔请求尽快、妥善地得到处理，在收到索赔请求的三周内解决78%的索赔额，在六周内解决92%的索赔额。
为解决这些索赔诉讼，破产服务局共设四个遣散费支付办公室，一个在爱丁堡，两个在伯明翰，另外一个在沃特福德。遣散费支付办公室负责使用的“国家保险基金”是依照雇佣权利法第11、12部分的相关规定进行的，在“国家保险基金”支付遣散费之后，由破产服务局代位作为债权人参加破产程序向雇主索赔。通常遣散费的支付范围设有种类、期间与数额的限制，会低于职工债权总额。职工在政府支付大部分清偿之后仍享有债权的，可以依破产法提出清偿要求。
破产是一项需要多个部门法、多个机构有机协调的工作，任何破产制度的成功与否很大程度上取决于其所涉及的这些部门机构和法律规范的协调性。
四、英国官方接管人制度对我国管理人制度重构的一点启发
我国的破产制度建立比较晚，相比较于英国发达的破产制度，我国破产制度还有很多不够完善的地方。虽然2006年通过的新企业破产法在很大程度上改进了破产法律规范粗略、过于原则化、缺乏可操作性的不足，但在“无钱可赚”案件的管理人指定上依然缺乏可操作性。随着我国市场经济的深度发展，建立我国个人破产制度的呼声不断地提高。一旦我国的个人破产制度得以建立，破产财产不足以支付破产费用的个人破产案件必然会急剧增加，“无钱可赚”的管理人指定问题必将更为突出。引进英国官方接管人制度，解决整个管理人制度存在的问题显得十分必要。
在“无钱可赚”案件的管理人指定方面，我国法院面临的问题是，一方面没有设置官方接管人制度，没有官方的管理人去承办无足够财产支付管理人合理报酬的破产案件，另一方面，又没有通过法官在指定管理人时进行案件“肥瘦调配”的机制 。正如前面英国官方接管人制度设计之目的中提到的，没有足够的财产支付私人破产执业人费用，私人破产执业人很难有承办这些案件的热情。对这些无钱可赚的案件，在私人破产执业人的市场里注定是不受欢迎的，但这些案件得不到及时的处理很大程度上影响着破产机制的有效运转，因此才需要官方接管人制度这一破产救济机制来解决该类案件。在我国破产制度中引进官方接管人制度，我国学者已多有建议。
结合文章前面提到官方接管人制度的理念、机构的地位与角色、资金保障机制，笔者在这里也有一些自己的建议：
第一、破产是一项需要多个部门法、多个机构有机协调的工作，我国在引进官方接管人制度时，应当考虑同时引进与其相协调的机制，如上面所述的资金保障机制，否则可能使得引进的制度因唱独角戏而难以运行下去。
第二、引进官方接管人制度，涉及到法律移植问题，应当考虑其与我国现行破产法律制度的配套问题，否则可能会出现水土不服，难以发挥其应有之功效。
第三、官方接管人制度的引进，必须转变我国现行的一些破产理念和拯救文化，制度的创新必须依靠文化的支持，缺乏与之相配套的破产理念和拯救文化是无法使新制度得以健康发展的。
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