摘要：新《企业破产法》的颁布实施标志着我国市场经济体制制度的完善又向前迈出了历史性的一步，在制度上与《公司法》、《合伙企业法》等法律一起组成了规范企业从出生到死亡的完整链条。然而，在近几年法院的审判实践中，《企业破产法》的适用情况不容乐观，并不能充分发挥出破产制度在规范企业合法退出市场的重要作用。究其原因，笔者认为主要存在以下几方面：首先，社会各界对破产制度的认识有局限性，对于破产制度的负面效应了解较多，而对破产的正面效应认识不足。其次，申请破产成本高、难度大，无论是债务人还是债权人都难以用破产程序来实现权利的救济。再次，我国破产制度的设计及其他配套制度的体系不甚健全，致使破产制度难以全面推行。最后，国家及各级政府对非国有企业破产的扶持和投入太少，导致非国有企业破产困难重重，难以开展。本文着重就目前我国破产案件受理的困局作深入的分析，并提出几点相应的解决途径。
关键词：破产案件 受理 原因 对策
2007年6月新《企业破产法》的颁布实施标志着我国市场经济体制制度的完善又向前迈出了历史性的一步，在制度上与《公司法》、《合伙企业法》等法律一起组成了规范企业从出生到死亡的完整链条。然而，在近几年法院的审判实践中，《企业破产法》的适用情况不容乐观，并不能充分发挥出破产制度在规范企业合法退出市场的重要作用。从2007年至今，各级法院破产案件的受理数量并未如人们所预期的出现大规模的上升，破产工作依然以国有企业的破产关闭为重点，对非国有企业破产案件的受理因种种原因而困难重重，真正受理的案件数量少之又少，无法与发达国家法院受理的破产案件数量相比。与我国工商部门登记备案的企业数量相比，也远远达不到一个正常、合理的比例。究其原因，笔者认为主要存在以下几方面：首先，社会各界对破产制度的认识有局限性，对于破产制度的负面效应了解较多，而对破产的正面效应认识不足。其次，申请破产成本高、难度大，无论是债务人还是债权人都难以用破产程序来实现权利的救济。再次，我国破产制度的设计及其他配套制度的体系不甚健全，致使破产制度难以全面推行。最后，国家及各级政府对非国有企业破产的扶持和投入太少，导致非国有企业破产困难重重，难以开展。本文着重就目前我国破产案件受理的困局作深入的分析，并提出几点相应的解决途径。
一、造成破产案件受理困局的主要原因
（一）社会各界对破产制度的认识有局限性
破产制度是指在债务人无力偿还债务的情况下，以其全部财产对债权人进行公平清偿的法律制度。企业设立、经营要遵循法律的规定，同时在经营出现困难时，也应当依法进行清算、合法的退出市场。企业破产制度是市场经济制度的一个重要组成部分，市场经济是竞争经济，企业在激烈的市场竞争中必须遵循优胜劣汰的规则，破产制度就是保证被淘汰的企业能够顺利地退出市场，从而维护公平的市场竞争秩序，它实际上是一种企业退出市场的法律机制。
目前，社会主义市场经济制度在我国还处于刚刚建立的初期，尚在不断发展、完善的过程中。广大人民群众、甚至是各级法院的专业审判人员对于破产制度的意义和认识都知之甚少。破产给人的印象往往限于企业经营不善、无力偿还债务、职工失业等等的负面影响；没有认识到破产制度带给债权人和债务人的保护作用。如，通过破产程序，可以使全部债权人在平等的条件下公平的获得一定比例的债务清偿，能够使债务尚未到期的债权人能够合理的避免债务风险的出现。通过破产清算程序，可以使债务人能够通过合法途径从重重债务的压力下解脱出来，重新开始新的事业。通过破产重整、和解程序，还能最大限度的获得债权人的理解和支持，使尚有挽救希望的企业能够通过资产重组、整顿经营而获得重生。破产制度对于整个市场经济制度的正常运转秩序和化解金融风险都发挥着重要的作用。因此，当企业符合破产条件时，债权人和债务人还不善于运用破产制度来保护自己的利益。
我国过去十几年间主要通过破产程序来对经营不善的国有企业进行关闭、改制、转轨，破产成为了国有企业改革中的一个环节，而该类企业的破产主要是通过政策来调整的，在政府主导下开展的破产清算，极不规范。其清算组的组成人员多数来自政府各相关部门和银行，清算组的职权相当大，可以对破产企业的方方面面问题作出决定，对于企业职工的安置、企业财产的处置和债务偿还等等问题都能顺利的协调解决，对于出现的债务空缺，也有各级政府来进行补贴和帮扶。这类“破产”实际上并不是真正意义上的破产。而现在面对没有政府支持的非国有企业的破产，各级法院的审判人员和破产管理人，实际上并无真正的实战经验，对各类问题的处理实际上是在开辟一条全新的破产实践之路。因此在破产案件的受理上，必然选择采取一种自我保护性的收缩策略，不敢大胆的开门受理各类企业的破产案件。
【注】李志昆，男，研究生学历，昆明市中级人民法院民五庭庭长。
饶媛，女，大学本科，昆明市中级人民法院民五庭助理审判员。
（二）申请人的原因
1、破产申请的成本高、门槛高。
我国一直以来并未将破产制度向国有企业以外的广泛的企业主体开放，2007年《破产法》颁布实施以后，破产制度向各类企业主体放开了，但破产受理的条件仍然比照之前的国有企业破产案件的受理条件来规定。债务人申请破产要交一笔破产申请费用给法院，还要支付破产清算费用、评估费用、资产变现的费用等等给管理人、评估机构、拍卖机构等等，这些费用加起来是一笔不小的数目，对于濒临破产的债务人来说无疑是雪上加霜。
破产程序的效力不但是对债权人的保护，也是对债务人的保护，债务人有权通过行使破产申请权享受破产程序的保护措施。这种保护措施实际上也是对全体债权人的保护。如此看来，债务人申请破产，对债权人而言并无不利之处，因此，其申请应当易于被法院受理才属正当。然而我国现行破产法及司法实践中，债务人申请破产手续的复杂程度及法院受理的难度都是相当严苛的。 除了提交破产申请书以外，还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。企业职工情况和安置预案也被作为法院受理破产案件的一个先决条件，非国有企业也必须提供这个东西，法院才能受理破产案件。实际上，有许多法官和学者都指出，国有企业职工因为存在历史遗留下来的身份问题，且没有建立社保制度，缴纳社保费用，不得不要求国有企业在破产时对职工进行妥善的安置和补偿。但对于那些已经经营困难、自身难保的非国有企业来讲，如果能够有办法妥善安置职工，也许就不存在破产问题了。因此，面对苛责的申请条件，许多企业主干脆一走了之，既不申请破产，也不采取其他措施挽救企业。
2、制度设计对债务人不利，但又不将破产申请作为债务人的义务明确规定。
目前我国破产制度的设计，实行的是债务人免责制度，即债务人在以其破产时的全部财产清偿债务后，对未清偿的债务不再负有清偿义务。可以使债务人合法的摆脱债务负担，从新开始新的事业。但事实上，债务人一旦申请企业破产，就意味着其活动主体的消亡，不能再从事生产经营活动，同时还需要向法院、破产管理人、审计评估等中介机构支付一定的费用，因而缺乏申请企业破产的动力。 （注释见：《构建强制破产制度的法律思考》P8）我国的破产立法中，为了保护债权人利益和社会利益，使违反企业董事、监事或高管忠实、勤勉义务的责任人依法承担法律责任，还对破产责任人应承担的的民事责任和一定期限内的任职限制做出了规定。现阶段我国绝大多数企业是由股东直接进行经营管理的，故债务人的股东还可能因为申请破产而面临高额的民事赔偿和任职限制的不利后果。而我国《破产法》只规定在破产条件出现时，债务人可以提出破产、重整、和解的申请，并没有将申请破产作为债务人必须履行的义务。如果不申请破产，对股东也未作任何处罚。故债务人的股东两害相权取其轻，绝大多数股东宁可选择消极逃避债务，也不愿意来主动申请破产“自讨苦吃”。
3、债权人也不愿意或难以申请破产。
为了自身的经济利益，债权人往往会通过仲裁、诉讼等手段，对债务人的债务进行追偿。仲裁或诉讼在先的债权人有可能优先得到偿还，而同一序位的其他债权人的利益就会受到损害。破产制度的本质就是对债务人财产进行公平的强制执行，使有效成立的破产债权得到共同满足，这种按债权与财产的比例进行的清偿方式对仲裁或诉讼在先的债权人来讲是不利的，它既可能使已经付出的诉讼成本付诸东流，也可能使即将实现的清偿计划成为泡影。因此，这些仲裁或诉讼在先的债权人往往不会主动申请债务人破产。债权人同样也不愿意先自己垫付破产费用而帮助其他债权人共同得到清偿。另外，我国现行的企业管理制度，除了企业的注册资金公布外，其生产经营情况、盈亏情况、资产现状都不对外公开。债权人难以准确了解债务人的经营情况，无法把握申请破产的时机。只有在企业长期关闭、财产所剩无几或已被转移殆尽时，债权人才会掌握一些情况，如此再申请破产，对保护债权人的利益来讲意义不大。
（三）制度上的原因
1、配套制度和社会征信体系不健全。
社保制度本是用以解决现代企业制度下职工保障问题的制度，但鉴于目前在我国，社保制度刚刚建立不久，规模较小，保障范围有限，而且还有较大一部分企业职工参保不规范，社保制度能发挥的作用相对有限。企业破产、职工失业时，是否能真正获得来自社保的救助、救济的力度是否能满足需要都还不确定。要解决破产企业的后顾之忧，还需要在现有的社保条件下，进一步完善、健全社会保险制度，使企业职工的养老、失业、疾病、子女上学等等问题全部纳入到社会保险的范畴内统一管理、予以解决，以真正使企业从职工安置的包袱中解脱出来。
市场经济本质是信用经济，需要建立相应的机制对信用进行监管。但我国现阶段尚未建立广泛经济主体的信用评价体系，对于在经济领域违规操作的个人没有一个监督、处罚的机制。在违规不用支付任何代价的情况下，很难要求经济人能够自觉遵守市场经济的游戏规则。在我国市场经济繁荣、发展到一定阶段，为保证市场经济制度能够有效、健康的运行下去，必须要像发达国家一样建立个人信用的评价体系，对市场主体进行监管、约束其行为。
2、没有强制申请破产的制度。
我国的破产程序启动采取的是“申请主义”，在发现企业主体出现明显的破产原因时，法院也无法依职权主动启动破产程序。这种规定似乎符合商法意思自治的原则，法院也无须承担相应的风险与责任，但破产制度的运行效果并不理想，主要是我国目前尚未达到法治经济的地步，加之本文前述的种种原因，致使债权人、债务人均不愿申请破产，从而使大量涉及债务人资不抵债的债权多以参与分配的形式纷纷进入强制执行程序，导致了我国历来存在的执行难问题难以根治，在我国出现了以强制执行程序来解决破产问题的怪现象。因此，有必要在一定限度内依靠国家强制性调控的手段来辅助市场经济的运行，使市场经济能够健康发展。
3、破产审理程序不完善。
破产案件是及具复杂性的，债务人的财产状况十分隐秘，仅从申请人提交的书面的资产证明、财务报表、债权催缴通知等证据材料，很难从实质上把握债权人是否具有破产原因。尤其是恶意破产申请人，对其伪造的资产状况证明的识别判断是很复杂的，没有足够的时间、精力以及科学的程序设置是无法保证破产受理的公正性的。如果审查仅仅流于形式，如上所述，破产受理后将会给债务人、债权人带来一系列重大的法律效果，包括：公告破产案件，通知已知债权人申报债权；通知债务人立即停止清偿债务；债务人非经人民法院许可，不得支付任何费用；通知债务人的开户银行停止债务人的结算活动；指定破产管理人；对涉及债务人的案件作出相应的处理；对债务人的民事执行程序中止等。 债务人的财产、营业和声誉都将受到很大的影响，中间发现错案再回转，当事人的很多损失已经无法挽回。为保证公平、防止出现错案、在无法查清债务人资产状况时，许多法院拒绝受理破产案件，这就造成了现实中破产案件受理难的问题。
二、解决问题的对策和建议
为解决目前破产案件受理难的问题，使债权人和债务人都能够通过申请破产来解决各自的债务问题，合法终结企业的法人资格，使《破产法》能真正发挥出“市场经济宪法”的作用，维护好社会主义市场经济的体制的正常运转，笔者结合在审判工作中总结、积累的实践经验，针对上述分析的几个原因，提出以下几点解决问题的对策和建议，希望能对破产案件的受理有所裨益。
（一）加强学习、宣传，提高各界对破产制度的认识
新《破产法》的颁布实施，在我国建立起比较全面的破产制度，也革新了人们对破产制度的认识。要在各类企业中全面推行破产制度，首先要在全国加强对破产法的宣传，多渠道，多方式的加大宣传力度，制定职工破产知识宣讲小册子，普及破产相关知识、安置政策及宣传其合法权益，并告知咨询相关问题的职能部门。让各类企业股东、职工和群众充分了解到企业破产的意义和作用，认识到企业破产对企业股东、职工可能的影响和可以采取的应对措施，保证职工心中有底，群体稳定，积极支持破产工作的开展。同时，也要对法院、政府机关相关部门、银行、审计部门、拍卖机构、律师、清算公司等等相关部门和人员加强专业知识的培训。破产制度的推动除了要企业和群众的配合外，主要还要靠相关专业机关和工作人员来引导及推动，破产相关单位必须统一认识、加强破产知识的学习，充分发挥各职能单位在破产程序中的作用，主动承担起破产程序中出现的与本单位相关的职责，同心协力办好破产案件。
（二）完善破产配套制度的建立，切实保护好企业职工的权益
破产制度是市场经济的一个重要组成部分，而破产企业职工的安置及其利益的保护是破产工作中的一个重点问题。只有将职工安置好，切实保护好企业职工的合法权益，破产工作才能顺利开展。社会保障体系能帮助破产企业从职工安置的困境中解脱出来，因此，破产制度的有效运转必须依赖于完善的社会保障体系、信用体系的建立，这些制度都是市场经济运行的润滑剂，缺一不可。在我国，社会保障体系已经初步建立，且在慢慢扩大覆盖人群。在医疗、养老方面其作用已经慢慢开始体现，但在失业救济和保险的覆盖范围上还有待加强。特别是随着我国人口的老龄化现象慢慢出现，社保体系的压力也空前巨大，除了自身体系的完善以外，还需要国家进一步扩大社保基金的来源，甚至拨款扶持，加强社保基金的管理和运营，使社保体系能够成为市场经济发展和破产制度运转的坚强后盾。
信用体系在破产制度中的作用主要表现在可以有效监督该破产的企业必须申请破产，也避免了不该破产的企业“虚假破产”的现象发生。就当前中国社会信用状况，需要作的工作还很多，除了尽快建立征信体系，还要培育信用道德文化，加快信用法律环境建设，完善政府监管和行业自律等。 党中央、国务院对社会信用体系建设工作高度重视，多次明确提出把建设社会信用体系作为社会主义市场经济体系的一项基本制度来抓。十七届三中全会也重点对“加快农村信用体系建设”提出了要求。十七届五中全会通过的“十二五”规划建议进一步提出，要“加快社会信用体系建设”。目前，社会信用体系建设规划已被明确列为“十二五”期间报国务院审批的重点专项规划。 相信在不久的将来，信用体系一定能初具规模，发挥出其应有的监督作用。
（三）建立破产清算准备金制度
鉴于现阶段我国受理难主要针对的是非国有企业，而其规模大都偏小，当面临破产时，很多企业都因为负担不起最基本的破产费用的支付而难以申请破产。更有大量企业在债权人想要申请破产时已经人去楼空，找不到任何剩余资产。这类企业即便申请了破产，中介机构也不愿担任管理人开展破产清算工作，因此导致这类企业的破产更是难上加难。这也导致了目前应该破产的企业不能通过申请破产来合法的退出市场，其主体仍然存续的情况大量出现，这类丧失活力的企业不能及时退出市场，将给正常的经济交易带来极大的风险隐患，也给工商机关对企业依法进行登记、管理造成了沉重的负担。因此，笔者建议工商机关应当在企业注册登记时，依照其注册资本金的大小和经营内容的风险程度，提取一部分资金作为破产清算的准备基金存入专门的账户，在全国范围内建立一个破产清算预备基金。当企业出现破产原因又无力支付破产费用时，可以通过一定的审批手续，取得破产清算预备基金的扶持，使破产程序能够得以启动，让企业通过合法的程序顺利退出市场。
（四）有限制的推进强制破产制度。
笔者认为，我国可以在某些特定条件下，对符合一定条件的企业采取强制破产制度。例如：对在法院执行程序中，不能清偿到期债务的被执行人，在债权人和债务人均不申请宣告其破产的情况下，可由执行法院依职权强制其进入破产程序，按照破产程序对被执行人的全部财产进行清算和分配。使符合破产条件的企业能够正常合法的的进入破产程序，通过破产程序全面、概括地解决被执行人的所有债权债务问题。这对缓解我国执行难的现状也有很大的积极意义。破产制度与强制执行制度虽然各司其职，但是两者显然有着许多共同之处和十分密切的联系。破产制度是对债务人的概括执行，普通执行程序是个别执行，在一定条件下，由具体个案的强制执行程序转换为被执行人的破产还债程序，这在制度设计上也是可行的。 当前其他一些国家和地区也有相类似的规定存在。如我国台湾地区破产法第60条规定：“在民事诉讼或者执行程序中，法院查悉债务人不能清偿债务时，得依职权宣告债务人破产。” 美国破产法第7章、第11章以及第303条对强制破产的案件也作了相应的规定。汲取先进地区的立法经验，突破我国现有的《破产法》法律框架，在强制清算的启动主体及启动对象上加以严格的限制，从而在有限的范围内构建强制破产制度，是为应对目前中国经济社会发展的实际需要，弥补当前我国破产程序启动机制的缺失，使得破产程序的启动机制更加完善的一个有效举措。
（五）加强法院与相关部门的联动机制。
在过去国有企业破产关闭的审判工作中，重视协调、重视连动，争取其他相关职能部门的支持与配合，是法院得以顺利推进破产审判工作的制胜法宝。在非国有企业的破产，虽然不是由政府主导推进的破产，但破产程序中会涉及到的问题基本是相同的，因此同样需要工商、税务、国土资源管理部门、劳动社会保障部门及工会等政府相关部门的支持和配合，才能顺利的推进破产程序。故法院应当加强与工商、税务、国资监督管理部门、国土资源管理部门、劳动社会保障部门及工会的协调联系，针对破产案件中涉及的相关问题通过交流沟通，达成共识、取得理解，相关职能部门各司其职，更好的推进破产审判工作。
笔者认为，联动措施主要可以从以下几方面着手：一是拟定与工商、税务、国资监督管理部门、国土资源管理部门、劳动社会保障部门及工会及其他职能部门的联系、互访措施，根据具体案件的不同情况，采取诸如每周例会或重大信息通报会等的多种方式，加强与其协调、沟通；二是做好与新闻媒体的接洽工作，通过与其连动，加大对破产的新闻宣传及舆论监督；三是加强与上、下级法院的联系及沟通，认真接受上级法院的指导及监督，并及时了解上级法院执法理念的最新动态，完善具体执法措施；四是加强对基层法院破产审判工作的调研，做好对其的业务指导工作，统一辖区内破产案件审理思路、提高破产案件的审理水平。
（六）在破产案件的受理阶段，引入受理案件实体条件的听证制度。
改革我国现行《破产法》规定的破产案件的受理模式。目前，法律规定法院受理破产案件，应当在接到破产申请材料的15日，至多37日内作出是否受理的裁定。而我国破产案件一旦受理给债务人带来的法律后果与短暂的书面审查相比，可以看出《破产法》对审查期限和审查程序的规定显得仓促、很不慎重。法院面对这样的破产审查受理程序也显得无所适从，难以轻易做出受理裁定，不得不根据案件的具体情况而采取一些变通的措施来延长受理审查的期限。笔者建议，在我国破产案件的受理审查环节，可以如受理强制清算案件一样设置一个预审查程序，在审查过程中，召集申请人和被申请人及利害关系人召开一个听证会，确保利害关系人能参加到破产受理审查的程序中，给予利害关系人提出反驳意见、提出相应主张和相关证据的机会，以公开的方式在充分听取各方意见的基础上，合议庭根据最终双方提交的证据和辩论结果做出裁判，裁决是否予以受理破产申请的问题。这样做使法院能够真正查清债务人的破产原因，从而判断是否进入实质破产程序，实现破产受理的实体公正。
