论破产程序与其他执行程序的衔接
——以《破产法》第19条为基础
北京市房山区人民法院
论文提要：我国《破产法》第19条明确规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。依据该条规定，在破产程序中，征对债务人财产的执行程序均应当中止。由于法律规定过于抽象，司法实践中破产程序与强制执行程序衔接不畅的情形时有发生。本入将分析破产程序与其他执行程序关系的基础上，探究导致破产程序与强制执行程序衔接不畅的原因，通过对国外相关法律制度的比较研究，探求解决该问题的方法。
一、破产程序与其他执行程序的关系
（一）破产程序的本质
破产法的宗旨是合理分配财产、公平保护全体债权人的利益。基于此，破产程序的本质就是一种财产的强制执行制度。 1但与其他执行制度相比，破产程序是一种为特定债务人提供经济上“全新开始”的优待的，针对债务人财产的概括执行程序。
美国学者认为：破产意味着债务人的财产馅饼不敷债权人分配，并且对那些未获清偿的债务要实施免责，就使矛盾的焦点集中在谁有权参与破产财产的分配以及可参与分配的债权额。因而，破产财产的合理分配成了破产制度的核心所在。 2故而，合理分配财产、公平保护全体债权人的利益就成为了破产法的立法宗旨。受破产法立法宗旨的影响，破产程序在本质成为了一种财产的强制执行程序。
台湾地区学者认为：作为一种特殊的偿债程序，破产程序是在债务人在经济上发生困难，无法以其清偿能力对全体债权人的债权为清偿时，为解决此种困难状态，利用法律上的方法，强制将全部财产依一定程序为变价及公平分配，使全体债权人满足债权为目的的一般执行程序3。
1《美国破产法》
2Warren, Bankruptey Policy,54U.Chi.L.Rew.775.785(1987)
3陈荣宗：《破产法》
德国、日本学者认为：破产程序是以债务的全部财产作为清偿对象，的强制执行程序，当在强制执行中发现债务人的全部财产不足以清偿债务时，法院可以依职权终止强制执行程序，而改行破产程序1。
我国学者认为：破产程序是一种目的在于保护全体债权人的利益的概括的执行程序2。
由此可见，破产程序在本质上是以实现公平保护全体债权人利益为目的强制执行程序。
（二）破产程序与其他执行程序的关系
学理上认为，破产程序优先于其他执行程序3 ，即破产程序一经开始，其他执行程序应当中止。这是由破产程序的本质特征所决定的，破产程序启动之后，如果对其他处于执行阶段的债权继续予以执行，则会导致该执行申请人得到个别清偿，不利于实现破产程序公平保护全体债权人利益的宗旨。因此，各国或者地区《破产法》均规定了破产程序对执行程序的优先性，4 即规定在破产程序开始后，所有有关债务人财产的执行程序全部中止，不仅包括民事执行，也包括行政执行和刑事执行。对此，我国《破产法》第19条也作出了明确规定。
（三）破产程序与其他执行程序衔接不畅的表现形式
1、破产程序的启动时间与其他执行程序的中止时间之间存在时间差，影响中止执行的效力
依据《破产法》第19条的规定，破产程序的受理时间与其他执行程序的中止时间应该是统一的，但实践中二者却存在着一定的时间差，在许多破产案件的审理过程中，法院都是作出立案裁定并发布公告之后，方依据破产企业提供的债务人财产被查封冻结的线索逐一向相关单位发出中止执行通知书。由于对破产企业财产采取执行措施的单位分处不同的地区，在通过邮寄送达方式进行送达时，寄往不同地区的司法专邮的在途时间也不相同，如在五谷道场破产重整案的审理过程中，法院同日寄送的中止执行通知书除1封邮件被退回之外，其余邮件最长在途时间为8日、最短在途时间仅为2日。这就使得司法实践中，破产程序的启动时间与其他执行程序的中止时间不一致，分处不同地区的单位收到中止执行通知书的时间以及采取相关措施中止执行的时间也不一致。
2、相关单位对法院发出中止执行通知书内容不积极配合，制约破产案件审理进程
在法院发出中止执行通知书之后，并非所有的对破产企业财产采取保全措施的单位都会对破产案件的审理给予积极的配合。相关单位的不配合直接影响着破产案件的审理进程，如我院审理的一起房地产企业破产案件，就因为相关单位迟迟不中止执行措施，导致该案的管理人帐户无法如期开立，严重影响了该案的审理进程。而发生上述情况时，法院除了催促之外，无权采取任何措施来中止相关的执行措施。
3、法院对于不配合执行的单位无权采取任何措施，不利于实现能动司法
司法实践中，当相关机关不配合执行法院发出的中止执行通知书的要求时，法院这些机关无权采取任何措施，督促其中止执行，更无权以自己的名义直接中止其他执行程序的执行，只能消极地等待，或者通过向上级法院进行汇报，请求上级法院出面协调此事。破产程序中法院权力的受限也不明确，影响了法院能动司法的主动性。
1张作顺：《破产程序法律制度研究》
2尹正友：《破产程序与民事执行程序的关系与衔接》载于《商事审判》
3【日】伊藤真：《破产法》，刘荣军译
4《德国支付不能法》第89条、美国《联邦破产法典》第362条、日本《破产法》第70条、我国台湾地区《破产法》第99条及“办理强制执行事件应行注意事项”第9则
4、协助执行机关坚持执行内部规定，对于有效期已经届满的强制执行裁定仍以收到原执行机关的解封裁定为前提。
司法实践中，协助执行机关为了避免责任的承担，对于有效期已经届满的强制执行裁定在未收到原执行机关发出的解封裁定之前，以内部规定要求从严为由，拒绝办理相应的解除强制执行措施的手续。如在五谷道场破产重整案的股权变更过程中，部分对五谷道场股权采取强制执行措施的单位认为其所采取的强制执行措施已经届满了有效期，强制执行措施已经自动失效，没有必要再向相关行政执法部门发出中止执行裁定。但相关执法机关却以内部规定要求对于解除执行必须从严办理为由，坚持认为只有收到原采取措施的中止执行裁定方能解除相应的保全措施。
二、破产程序与其他执行程序衔接不畅的原因分析
虽然《破产法》第19条明确规定：“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”但由于该条款的规定过于宽泛，导致司法实践中，破产程序与其他执行程序衔接不畅的情形时有发生，究其原因，主要有以下几个方面：
（一）中止其他执行程序的时间点不确定
《破产法》第19规定，人民法院受理破产申请后，其他执行就应当中止。依据该条规定，中止其他执行程序的时间应为破产案件受理之时。对于如何确定破产案件的受理时间，学界少有讨论。现有的观点为两种对立学说：观点一为受理公告发布说，即认为破产案件的受理时间应当以完成内部立案审查并发出破产案件的受理公告之日为准。1 观点二为破产受理通知书做成说，该观点认为破产案件的受理时间是破产受理通知书的做成时间。2
司法实践中,破产裁定的作出时间是法院完成内部立案审查,并作出是立案裁定之时；破产公告的发布时间是法院所作出的破产裁定刊登于《人民法院报》等最高人民法院的指定刊物上的时间；破产通知书的做成时间是法院依据《破产法》第19条之规定，制作完成通知其他对破产企业财产采取执行措施的法院中止执行程序的法律文书的时间。
需要指出的是,法律文书并非作出即发生法律效力,而是在向相关当事人人送达之后,才发生相应的法律效力。破产案件中的当事人除申请人、被申请人之外,还存在大量的未知债权人,这就使得破产案件的立案裁定要发生相应的法律效力,除应向相关当事人送达立案裁定之外,还需要发布破产公告，告知广大债权人在一定期限内进行债权申报。
依据《破产法》第14条第1款之规定，法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。这就造成了实践中破产公告的发布时间与破产裁定的作出时间不一致。
此外，在破产案件的审理过程中，为达到中止对破产企业其他财产执行的目标，法院在受理破产案件之后，需要向对破产企业财产采取执行措施的其他执行单位发出书面通知，要求其中止相应的执行程序。这就造成了破产通知书发出时间与破产裁定的作出时间不一致。
1《规定》第10条第2款
2王建平：破产程序与执行程序的冲突及其解决
由于实践中破产裁定的作出时间、破产公告的发布时间、破产通知书的作出时间存在不一致的现象，导致法院在破产案件的审理过程中无法确定究竟该以哪个时间作为中止其他执行程序的时点。
无法确定中止执行程序的时间点，使得法院在破产案件的审理过程中对于其他执行单位在法院作出破产裁定之日起至收到中止执行通知书之日止，这一期间内对破产企业财产进行的拍卖、变卖等到处分行为的效力难以作出准确认定，不利于保护破产企业的财产，不利于广大债权人利益的公平保护。
（二）中止其他执行程序的措施不规范
在受理破产案件之后，法院需要依据《破产法》第19条的规定向对破产企业财产采取执行措施的相关单位发出中止执行通知书。要求相关单位中止对破产财产的民事执行程序，移送已被扣押的五谷道场的资产及相关材料；通知申请执行人凭生效的法律文书向该案管理人申报债权。
司法实践中对于破产案件受理法院发出的中止执行通知，有的单位及时裁定中止了相应执行程序，有的单位认为其所采取的执行措施已届有效期而不愿意作出裁定中止相应执行程序，还有的单位对法院的中止执行通知书采取了置之不理的态度。
由于法律未对如何中止其他执行程序作出规定，使得破产案件的受理法院在发出中止执行通知书之后，仅能被动地等待，而无法主动采取相应措施，督促其他单位中止针对破产企业财产的执行程序。司法实践中，破产案件的受理法院对于不配合执行的单位既无权采取相应的强制措施，更无权以法院的名义直接作出中止裁定，中止相应的执行措施。法院在审理破产案件的过程中，都曾遇到由于相关单位不配合执行法院发出的中止执行通知书，而影响案件审理进程的问题。
（三）认定其他执行措施效力的标准不明确
依据《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，法院和其他单位在向协助执行单位发出协助执行通知书时，必须在协助执行通知书中注明采取强制措施的起止时间。破产企业由于牵涉的债权债务纠纷较多，其同一财产被多家法院及单位采取强制执行措施的情形时有发生。在破产企业的某一财产已经被依法采取强制执行措施的情况下，其他法院仍可以轮候向协助执行机关发出协助执行通知书。轮候协助执行通知书将于前强制执行措施解除之日起自动生效。1
司法实践中经常出现的情况是，行政协助执行机关与法院对于协助执行措施的效力存在不同理解。法院认为依据最高人民法院的相关规定，当协助执行通知书记载的采取强制措施的时间届满时，依据该协助执行通知书所采取的强制执行措施就自动失去了法律效力。行政执行机关则认为，执行期限已经届满的协助执行通知书，并不当然失去法律效力；只有当其收到协助执行通知书的制作机关向其在发出中止协助执行通知书时，依据原协助执行通知书所产生的强制执行措施方归于无效。
1《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条
法院和协助执行机关对于协助执行措施效力的认定标准不一，导致司法实践中，当破产案件的受理法院向其他对破产企业财产采取强制执行措施的法院或者单位中止执行通知书时，相关法院或者单位认为其所采取的强制执行措施期限已经届满而不愿意向协助执行机关作出中止执行通知书。而协助执行机关又坚持以未收到中止执行通知书为由而拒绝办解除相关强制执行措施。如五谷道场破产重整案中的股权变更事宜的延期办理就是因由协助执行机关与法院对于强制执行措施的效力存在不同理解而导致的。该问题的最终解决得益于最高人民法院为此召开的专项协调会。但该协调会针对的仅仅是个案，切实解决此类问题还需相关法律对此做出明确规定。
（四）破产程序非正常终结后其他执行措施的效力状态不明确
依据《破产法》第12条之规定，法院在破产案件审理过程发现破产企业不符破产条件时，可以裁定驳回破产申请。但对于破产申请被驳回，破产程序非正常终结之后，在破产程序中被中止执行的其他强制执行措施的效力该如何确定，法律并未作出明确规定。依据法理，在破产案件的审理过程中，中止其他强制执行措施是为了公平地保护全体债权人的合法权益。当破产程序被终结之后，中止其他强制执行措施的基础法律关系已经归于消灭，其他强制执行措施应予以恢复执行。
司法实践中，由于法律规定的缺失，许多破产案件的受理法院在非正常终结破产程序后，忽略了向对破产企业财产采取强制措施的相关法院或者单位发出通知书，通知其恢复已经中止的相关强制执行措施的执行。这就使得，破产程序被非正常终结后，本该予以恢复执行的其他执行措施处于一种效力不明的状态，不利于执行申请人权益的保护。
（一）美国法
美国破产法第362条对破产程序与执行的衔接作出了规定，依据该条规定，自愿或者强制破产申请一经提出，债权人所有的权收取行为人应当停止。 1破产申请一旦提出，就“产生冻结的效力”。美国破产法中有关“冻结”的规定，相当于我国破产法中有关中止执行的规定。其冻结的范围主要及于以下八类行为：（1）包括公布或者使用在内的司法、行政程序的启动或者继续进行，或者针对债务人的其他行动或者程序，已经或者本应在本法项下的破产案件开之始之前就已经启动的；或者追讨本法项下的破产案件开始之前就已经发生的针对债务人的债权的行为；（2）强制执行在根据本法的破产案件开始之前法院做出的针对债务人或者破产财团的财产的付款判决；（3）任何旨在占有财团的或者来自财团的财产；或者控制财团财产的行为；（4）任何针对周围财产的创设、完善或者实施留置权的行为；（5）任何针对债务人的财产而创设、完善或者实施留置权，并且导致该留置权能担保在根据本法的破产案件开始之前就已产生的某项债权的行为；（6）在根据本法的破产案件开始之前就已经产生的，任何针对债务人债权而进行的收集、估算或者弥补该债权的行为；（7）在根据本法的破产案件开始之前就已经产生的针对债务人的任何债权的负债抵销；（8）在联邦税务法法庭启动或者继续进行有关债务人财产的税务诉讼程序。2 同时美国破产法第349条对驳回破产案件的效力作出了规定，依据该条规定，破产案件被驳回之后，应对因破产受理而冻结的各项破产程序予以恢复。
1美国法典第11篇362（a）
2美国法典第11篇362（a）
美国破产法对破产程序与执行程序的衔接具有以下特点：1、美国破产法对进放破产程序之后应予中止的执行程序作出了明确规定；2、美国破产法对其他执行程序的中止采取的是自动中止的原则，即进入破产程序后，无需相关法院作出任何裁定或者命令，其他程序即自动中止；3、美国破产法自动冻结适用的范围很广泛，还包括了税务诉程序等具有优先性的程序。
（二）日本法
日本破产法对于破产程序与执行程序衔接的法律规定主要体现在第24条的规定之中，依据该条规定，在破产程序开始之后，法院认为有必要时，可以依照利害关系人的申请或者，针对以下行为作出中止程序的命令：（1）基于对于债务人的财产已经进行的强制招待、临时扣押、财产保全或者一般的优先权的实行或者基于留置权（基于商法的部分除外）的拍卖的程序，就债务人一旦作出破产程序开始的决定、基于将成为破产债权或者财团债权的或者将破产债权等作为担保债权的；（2）属于对于债务人的财产已经进行的企业担保权的执行程序， 并基于破产债权等的总分；（3）债务人财产关系的诉讼；（4）属于债务人的财产关系的案件并且正由行政机关审理的程序；（5）债务人的责任限制程序。同时，日本破产法还赋予了法院变更或者撤销上述中止命令的权利。
日本破产法对破产程序与其他执行程序衔接的法律规定有如下特点：1、赋予法院在破产程序中依申请或者依职权中止其他执行程序的权利；2、赋予法院变更中止执行命令的权利，使法院在破产案件审理过程中具有较大的自主性。
（三）德国法
德国破产法对破产程序与执行程序衔接的法律规定散见于如下法律条文之中：德国破产法第87条规定：破产债权人只能依据关于破产程序的规定追诉其权。第88条规定：破产债权人在申请开始破产程序之前的最后月份或者在申请之后通过强制执行而在属于破产财产的债务人财产上取得的担保的，担保随破产程序开始而丧失效力。1
德国破产法第89条对禁止执行作出了规定。第89条第1款规定：在破产程序进行期间，既不得对破产财产也不得对债务人的其他财产为个别破产债权实行强制执行。第2款规定：在破产程序进行期间，也不得为非为破产债权人的债权人而对以因与债务人的雇用关系所产生的薪酬或以取代此种薪酬的薪酬为内容的将来的债权衽强制。因生活费请求权或者因故意侵权行为所生的权而对部分薪酬实行强制执行的，以该部分薪酬对其他债权人非为可扣押为限，不适用本规定。第3款规定：依据本条第1款或者第2款对强制执行的合法性提出的抗辩主线，由破产法院裁判。法院可以在裁判之前发布暂时性命令；法院尤其可以命令支付或者不支付保证金而暂时停止强制执行，或者只有支付保证金方可继续强制执行。2
1李飞《当代外国破产法》
2李飞《当代外国破产法》
德国破产法对破产程序与其他执行程序衔接的法律规定有如下特点：1、在进入破产程序后，破产债权人的权利受到了一定的限制，只能依据破产程序的规定追诉其债权；2、进入破产程序后，破产程序具有一定的溯及力，可中止破产程序之前的最后月份的担保的效力；3、进入破产程序后，对于强制执行的合法性提出的抗辩主张，由破产法院作出裁判。
（四）英国法
英国破产法第346条对破产程序与执行程序的规定作出了规定，依据该条规定，当被判决破产的任何人的债权人在破产开始之前已经（1.1）出具针对性该人的货物或者土地的执行令或者（1.2）冻结其他人欠该人的某笔债务，该债权人针对破产人财产的官方接管人或者受托人，无权保留该执行或者冻结的利益或者为避免该执行或者冻结而支付的金额，除非在破产开始之前，该执行或者冻结已经完成，或者金额已经被支付。1
英国破产法还对法院在破产中的权力作出了专章规定，赋予了破产案件受理法院较大的权力。
四、完善破产程序与执行程序衔接的建议
目前最高人民法院正在进行破产法司解释的制定工作，为更好地解决破产程序与其他执行程序衔接不畅的问题，笔者建议，通过以下几个方面的规定来畅通破产程序与执行程序的衔接：
（一）建立 “自动中止”制度
借鉴美国破产法有关“自动冻结”的原则，建立处“自动中止”制度，通过司法解释明确规定：法院在受理破产案件之后，针对破产企业财产所采取的其他强制执行措施自动中止，具体操作规程如下：
1、将破产受理裁定的公告之日作为自动中止的起算点；
2、自动中止的效力及于对债务人财产的保全措施和其他执行程序（包括行政和刑事执行程序）；
3自动中止适用于针对破产债务人的税收、社会保险费用等其他公益性费以及法院认为其他需要予以中止的事项；
4、自动中止对于破产案件受理前最后几个月完成的执行具有追及力。
（二）明确法院在破产中的权力
借鉴英国破产法有关法院在破产中权力的规定，通过司法解释明确法院在破产案件审理过程的权力，更好地发挥法院的能动性，以实现公平保护债权人的合法权益，提高破产案件审理进程的目标。
1、赋予法院对破产案件的一般控制权；
2、赋予法院在破产程序冲突时作出选择的权力；
3、赋予法院强行进入公开的房屋对破产企业财产进行搜查的权力；
4、赋予法院命令破产企业的债务人进行支付的权力；
5、赋予法院要求税务机关、工商行政机关、劳动社会保障机关进行配合，提供相应文件的权力；
6、赋予法院对对拒不配合案件审理工作的相关诉讼当事人处以训诫、罚款、拘留的权力；
1《英国破产法》
(三)适当规制破产程序中的行政权
司法实践中行政权在破产程序与执行程序的衔接中起着消极的作用，建议政府通常会设立公共机构为破产案件的审理提供有效的破产管理与服务。如引入美国的联邦受托人制度，1 美国的联邦受托人是司法行政机构，其基本职能是对整个破产程序进行监督，保证破产程序按照法定方式进行，实现破产程序的公正和高效。联邦受托人有权对受托人的行为实行监督，从整体上可以防止权力滥用。我国破产法学者李曙光建议国家应设立专门的破产事务管理局来处理破产问题。2 笔者建议在对破产法进行修定时可以设立破产事务管理局，由该局协调处理以下事宜:1、协调处理破产案件审理过程中法院与相关行政执法机关之间的关系；2、处理国有企业破产案件的职工安置和生活保障以及需由政府统一协调的事务; 3、监督破产管理人，负责管理人的资格、培训、纪律处分事宜;4进行企业资产调查，实施破产法中针对公司有关人员的处罚权力，以及与公安部门合作，查处破产犯罪。
五、小结
本文结合审判实践中遇到的破产程序与执行程序衔接不畅的各种表现形式，分析了导致二者衔接不畅的原因，并借鉴国外对于破产程序与执行程序衔接的的立法，对我国如何在立法中完善破产程序与招待程序的衔接提出了可行性建议。
1李飞:《当代外国破产法》，2006年出版
2李曙光:《新破产法的管理人制度》，中国民商法网。
