破产债权人利益保护问题研究
邹 钧*
摘要：我国破产法实施以来，对公司破产的具体程序起到了很重要的作用，但是仍然存在一系列的问题，由于国情原因，行政因素介入破产程序，严重损害债权人利益，破产欺诈行为的存在也严重干扰了破产秩序。针对上述问题，需要采取相应措施加以解决，通过建立破产管理人制度，优化破产债权人自治制度等，弥补现行法律的不足，加强对破产债权人利益的保护。
关键词：破产债权人 存在问题 完善方法
为规范企业破产行为，在破产发生后，做到兼顾各方当事人的利益，2006年8月27日，在十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国企业破产法》。之后破产法实施过程中，虽然表现出了很大的进步，但是由于各种原因的存在，损害债权人利益的情况仍然时有发生。针对这些现实问题，我们必须加强对破产债权人利益保护问题的研究。
一、破产债权人利益保护存在的问题
破产债权人的利益得到平等的保护是我国破产法的首要目的。但是在破产实践中，通常如果发生公司破产的情况，“债权人身份”很可能成为债权人最大的劣势，使得债权人不得不处于处于被动的不利局面。
(一)行政介入，阻碍破产债权人利益实现
在目前我国的国情下，很多时候为了考虑到社会稳定及经济发展因素，政府会出于自身考虑，比如为维护破产企业职工的利益或者是出于减少自身责任、减少地方经济损失等目的，而介入公司破产各个环节之中，甚至会影响破产案件的正常审理，参与到诉讼的各个阶段。在当前复杂的经济形势下，国家采取行政权力对宏观经济进行管理不是不可以，但这种管理需要运用法律的手段进行，这是市场经济的基本要求之一。我们的破产实践中的一个焦点问题，就是非正常的行政干预，甚至是非法干预，这已经是超越法律范围的手段，将社会公共利益或行政利益置于债权人和债务人的利益之上，使得各方之间的利益明显失衡，严重损害了债权人的利益。
(二)破产欺诈侵害债权人合法权益
破产欺诈逃债行为主要是发生在破产案件受理之前、债务人已经发生破产原因的情况下。此时债务人基本上已经处于资不抵债的境地，仅存的财产利益尚不足以偿还债权人，对于债务人而言，已经没有任何实际的利益支配权，就可能出现隐匿、转移、无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易等欺诈行为，损害多数债权人的利益。最初，在破产制度引入我国时，由于我国法律制度的不完善以及经济环境的不成熟，破产欺诈行为就开始伴随出现。经过长时间的发展，我国的法治环境得到改善，现行破产法也在应对破产欺诈上取得了不少进展，债务人的利益也得到更多的保护手段。但是《破产法》对破产欺诈行为的定义和行为类型的界定过于宽泛，同时对于破产主体的限制有过于狭窄，与破产欺诈有关的法律制度还不够完善，因此，破产欺诈反而具有更多的合法形式进行掩盖。总之， 采取假破产以逃避债务的的欺诈行为在我国一直长期存在。其存在的动因既有也比较复杂，地方政府出于自身利益的考虑，放纵甚至恶意策划企业进行隐匿、转移财产等欺诈逃债行为，且法院不能严格的执行法律，欺诈行为得不到纠正，。也有因为一部分公司内部人员，主要是公司大股东、高级管理人员为达到非法占有企业资产的目的而为之1。
* 邹钧，男，民革党员，澳门科技大学法学硕士，1999年开始作为专职律师执业至今，现为山东金律通律师事务所首席合伙人、主任。
1王欣新：《破产原因理论与实务研究》，载《天津法学》2010年第1期。
(三)债权人难以合理受偿破产财产
由于多种原因的存在和干预，在公司破产过程中，破产债权人应该得到保护的合法权益，主要是应该受偿的财产不能保证。在正常情况下，企业之所以进入破产程序，往往是由于管理不得当，资不抵债造成的。破产企业的财产进入破产程序之后，扣除破产费用，破产企业职工工资和劳动保险费用，以及破产企业所欠税款优先支付之后，用于清偿其余的债权人的债务的财产已经所剩无几。特别是，一部分当事人变相增加在破产成本方面的支出，比如确定破产财产优先拨付破产成本，优先清算工人的生活和医疗费用等，破产财产偿还债权人债务的几率和比例都会减少；破产法尚未采取措施限制破产公司支付拖欠税款的优先权，普通债权人的利益不能得到保证；破产法对破产管理人的规定也有一些不足之处，比如任命的破产管理人方面，不赋予债权人选任的权利，而且管理人并不能保证债权被准确评估和及时追偿，最终的结果是导致债务只有较低的补偿率，还款金额远低于债权人的要求。
二、完善对破产债权人利益的保护
（一）建立破产管理人制度
1、我国破产法对破产管理人的规定
破产管理人在法院受理破产申请后，依法接管债务人财产并对债务人财产及破产程序中的事项进行管理。破产管理人参与破产程序的全过程，管理破产过程中产生的各项事务，是破产程序中一个最重要的组织机构。建立破产管理人制度，对保护债权人的合法利益、保障破产程序的顺利进行，具有重要的意义。
第一，破产债权人选任管理人。根据我国《企业破产法》第二十二条的规定，破产管理人由人民法院选任，债权人会议对于破产管理人的选任没有任何实际有效的决定权。在现代各国的破产法中，破产程序的进展通常是由破产管理人主导，收集、管理、变卖和分配破产财产的职责都由其承担。在资格上，虽然各国都强调破产管理人相对于债权人和债务人的独立性，但毕竟债权人对破产有更大的利益，因此大都允许债权人对其选任施加影响。 1所以，我国破产法在破产管理人的选任的相关规定中，应当赋予债权人更大的权利，应当遵循优先考虑由债权人会议主要负责管理人的选任，而法院仅仅是辅助的角色，只有这样才能保证管理人最大程度上以债权人的利益至上，同时不会损害其他当事人的利益。
第二，加强监督破产管理人。破产管理人的主要工作是对破产企业的资产进行管理和处置。如果希望破产的各方当事人的利益都能得到公平公正的保护，首先应该考虑将破产企业的财产全部、毫不隐匿地纳入破产清算。如果破产管理人由债权人选任、作为债权人的代表人，那么债权人能够更好的对管理人进行监督，同时也有利于债务人对管理人进行监督。如果发生管理人与债权人串通、在破产过程中有隐匿破产财产、虚构债务等违法作为时，由于债务人对自己的财产、债务状况等必然非常了解，因此也较为容易的能够发现，并及时进行处理。因此，破产管理人应当以债权人会议选任为主，以人民法院选任为补充。可以在受理破产申请时由法院先指定临时管理人，在第一次债权人会议上由债权人表决决定是否聘用该临时管理人。
1许德风：《破产法基本原则再认识》，载《法学》2009年第8期。
破产法设立的管理人制度，从立法上促使破产管理人朝向更加职业化、专业化的方向发展1 ，保障管理人可以提供专业服务，既行使权利，又履行义务，全方位的保护各方当事人的合法权益。同时还给予债权人其他多样化的方式进行监督，比如债权人通过债务人财产管理方案等限制管理人权限，通过债权人委员会监督管理人，向破产管理人追究民事赔偿责任等。
2、完善破产管理人责任制度
管理人在破产程序中如果违反破产法规定的勤勉义务与忠实义务需要依法承担相应的法律责任。在破产程序中处于重要位置的破产管理人，需要对破产财产进行管理，破产管理人在工作中出现的任何状况，都与破产债权人和利害关系人的利益紧密相连，也直接关系到人民法院对破产的审判工作能否顺利进行。完善管理人的责任机制是适当的激励破产管理人履行职责的重要保证。
在破产的整个程序中，破产管理人会在法院的指挥和监督下，全面接管破产企业并负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，处理与破产清算有关的事务，在整个处理过程中，很有可能对债权人的权利造成损害。根据这一现状，需要设立对破产管理人的监督机制，发生侵权行为时，及时发现并要求破产管理人承担民事责任，如此一来，更有利于强化债权人利益的保护。2
破产民事责任的确立，应当坚持确定性、合理性和公平性原则。确定性原则要求必须明确责任主体、构成要件、责任方式以及免责事由等。合理性和公平性原则要求，在维持债务人的正当经营和保护债权人利益方面，公平合理地确定责任主体的民事责任方式及其范围。3 在追究破产管理人的民事责任时，可适用过错推定原则。因为适用过错推定原则可以同时平衡各方当事人的利益需求，一方面破产债权人不再需要承担举证破产管理人主观过错的义务，另一方面，适用过错推定原则也可以为破产管理人提供证明自己无过错的举证机会，而减少责任的承担。当破产程序中出现损害债权人权益的行为时，债权人只需要证明自身利益受到损害，破产管理人在管理破产财产过程中存在违法行为，并且破产管理人的行为与该利益受损的后果之间存在着因果关系，那么就可以请求法院推定破产管理人在管理行为中存在过错，而认定管理人需要承担责任。这一原则既可以打破债权人举证不易的局面，同时又有利于在破产债权人利益遭受损害后及时进行救济，有利于预防破产管理人侵权行为的发生。
(二)完善债权人自治制度，维护债权人的利益
1、债权人自治制度的建立
破产债权人自治制度是破产程序的一项重要制度，是债权人权利得以实现利益的最重要的制度。我国破产法对债权人会议职权作了重要的修改、完善。
第一、明确债权人会议的法律地位。债权人会议是由所有债权人组成的自治性组织，根据《破产法》的规定，如果债权人会议作出重要决议，并不能直接发生法律效力，而是需要经过法院的认定才能发生法律效力。债权人会议的性质，对内应起到调整所有债权人的利益并形成一致的意思表示，对外则是通过对破产程序的参与、领导、监督等来实现全体债权人的利益。
第二、建立债权人代表制度。为了保证破产程序公正，大多数国家的破产法确立有利于债权人公正清偿的特殊机构，比如债权人会议。债权人委员会是代表债权人会议对管理人活动以及破产程序的合法与公正进行日常监督，行使法律规定的职权，处理债权人会议授权事项的常设机构。在破产程序中设立债权人代表制度即债权人委员会制度，可以促使债权人会议更深入、更全面的监督破产程序，保障债权人最大限度行使自己的权利，从而得到公平受偿。因此债权人委员会，是保障债权人权益的一项重大制度建设。
1李曙光，王佐发：《中国<破产法>实施三年的实证分析》，载《中国政法大学学报》2011年第8期。
2张艳丽：《破产管理人的法律责任》，载《法学杂志》2008年第4期。
3付翠英：《简论破产民事责任》，载《浙江工商大学学报》2008年第1期。
2、完善债权人自治制度
我国破产法通过对债权人会议制度的具体规定，以达到对破产债权人利益更好的保护，这是一个很有意义的创新。根据《破产法》第五十九条第一款的规定：“依法申报债权的债权人为债权人会议的成员，有权参加债权人会议，享有表决权”，表明我国的破产债权人会议的成员包括是依法申报债权的所有债权人，反映了破产债权人在破产程序中享有的完全的参与权利，并且把保护所有破产债权人共同利益作为第一要义。随着破产法的深入实施，更加注重保护债权人利益已经成为主流朝向，法律对此的保护需要更加进步。破产债权人会议制度是对债权人意思自治的一种尊重，并体现在破产债权人自治制度从开始到结束的每一个环节，因此债权人会议制度需要不断进行完善和发展。
建议吸收其他国家的先进经验，建立双重标准制度，以达到均衡保护债权人利益的目的。比如，出席债权人会议债权人，如果有表决权的债权人所代表的债权数额达不到通过决议所需的最低法定比例数额，但是过半数的债权人同意债权人会议所议事项，人民法院可以在审查该议事项基础上，适时作出裁定，认定是否可以形成决议；如果出席债权人会议的有表决权的债权人所代表的债权数额超过最低法定比例数额，但出席会议的债权人，人数未达到法定最低限额的，人民法院也同样可以适时作出裁定，认定是否可以形成决议。从实际操作中平衡债权人之间的利益冲突。
破产债权人利益的保护涉及到破产程序的每一个阶段，所遇到的问题也是复杂而多变，在探讨如何保护破产债权人利益时，需要审时度势，符合经济发展的规律，不断完善相关法律法规，才能更加全面的保护破产债权人利益，同时平衡调整各方当事人的利益。
