浅析破产程序中敏感性债权的实务处理和法律制度的建设
殷湧
【摘要】
破产程序中敏感性债权主要是破产企业职工债权及社保债权，对敏感性债权的处理，由于破产法实施不久，加之前些年全社会对破产实施的重视程度不够，破产法律制度立法与实施中的实际需要存在一定的差距，且对于破产清算所需要涉及的公司法律制度、劳动法律制度、社会保障法律制度对于市场主体的企业，通过破产退出市场的法律规定明显滞后，制度设计不足，导致在破产实务中出现“政出多门”的现象，往往相同的情况，不同的地方处理结果完全不同，严重损害法律的公平性和权威性，由于牵涉人数众多的职工群体切身利益，亦是影响社会稳定的重大因素。
【关键词】敏感性债权、破产法制度建设、破产实务、社会稳定
我国的政治、经济体制的特殊性以及社会经济发展的现状决定了在企业破产程序的实务处理中，应当首先考虑包括职工债权、社保债权在内的敏感性债权问题的处理。敏感性债权问题牵涉社会稳定问题，因此该问题的处理是否得当往往是衡量一个破产案件成败的关键。由于我国在破产方面立法起步较晚，现行企业破产法从2007年开始施行至今只有十五个年头，且在近几年才引起了包括企业、法院、政府在内的社会各方面的重视，其中很多问题和不足才逐一显现出来。虽然最高人民法院最近几年出台了三个破产法的司法解释、九民纪要、破产工作会议纪要等规范性文件，对企业破产法进行了一定的补充性的规定和解释，但还远远不能满足和解决破产实务中遇到的实际问题，尤其在与职工权益相关的敏感性债务问题的实务处理方面，缺乏相关细致的可操作性的规定。
破产程序的主要作用之一是激活、重新合理配置市场资源要素并淘汰落后产能。我国市场经济的特性和发展阶决定了现阶段的落后产能往往就是工、矿等劳动密集型企业，而这些企业内部职工人数多，在破产程序中涉及的敏感性债权债务且广且复杂。本文仅通过作者梳理在破产实务中遇到的问题，对比这些问题在现有法律、法规上的适用，结合实务操作提出个人的想法和解决思路，以期能引起大家的思考和重视，达到“抛砖引玉”的作用。
一、现行法律框架下破产实务中敏感性的债务问题
《中华人民共和国企业破产法》是一部综合性的、偏程序性的法律，破产程序实务中所涉及的法律、法规相当广泛，但现行破产法、破产法司法解释以及破产法相关文件缺乏对破产受理后职工劳动关系及与之相应的职工工资、生活费、社保费用缴纳，对破产受理后劳动关系的解除以及对与之相应的社保关系之转移的制度设计或可操作性的细致规定。上述问题所涉及的相关法律规定也不明确甚至存在一定的冲突，进而引发了破产实务中部分问题的解决无法可依的困境。
实务中，法院受理债务人或债权人的申请后，债务人正式进入破产程序。此时的债务人，尤其是劳动密集型的工矿企业，绝大多数已停工停产或濒临停工停产。管理人接管后，为保护债权人利益、防止损失扩大，除必要的合同需继续履行外，企业生产经营都会被叫停。生产经营的停止并不等于企业与职工之间的劳动关系终止，如何处理破产程序中职工劳动关系存续期间的权利和义务问题则显得十分敏感。
然而问题在于，虽然职工问题如此敏感，但我国《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国劳动法》以及《中华人民共和国社会保险法》等法律、法规对此敏感性债务的处理在规定上存在一定的冲突，破产实务中也因此对职工权益保护措施与方式产生不相契合的理解。
另外，实务中，进入破产程序的企业绝大多数都存在较大金额的社保欠缴问题。根据《中华人民共和国企业破产法》第一百一十三条规定，企业欠缴的社保费用（个人缴纳部份除外）在第二顺序清偿，而实际上绝大多数破产企业在进行破产清算时，第一顺序的职工债权基本上都不能得到全额清偿，更谈不上第二顺序的社保欠费的清偿。破产程序中面临的社保问题和职工债权一样，都是重大的民生问题，解决破产企业职工社保关系在社保欠费的情形下的转移、职工的工资（生活费）的发放，业已成为法院、破产管理人甚至劳动与社会保障部门面临的巨大挑战。
二、破产程序不同阶段职工权益问题的影响和实务处理
《中华人民共和国企业破产法》规定，债务人有破产法第二条规定的情形的，债务人可以向人民法院提出重整、和解或破产清算申请；债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出重整或破产清算的申请；另外，在债权人申请的破产清算程序中，债务人被宣告破产前，债务人或占有债务人出资额十分之一以上的出资人可以向人民法院申请重整。《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条规定了债务人与职工劳动合同终止的六种情形，其中第四款规定了用人单位被依法宣告破产的劳动合同终止。
根据以上规定，在破产程序的不同阶段或不同程序中，由于职工与债务人企业的关系的变化，职工权益问题的处理也应采用不同的思路。
（一）破产重整、破产和解中涉及职工权益问题的影响和处理
破产重整和破产和解的对象是具有挽救价值和可能的困境企业，重点是维持企业的营运价值。重整、和解成功，债务人企业的法人主体继续存续经营、回归正常，法人主体不消亡，并且由于有投资人额外资金注入，且通过程序调整、减免了债务，根据破产法第八十三条，企业的社保欠费得到了全额清偿，职工债权一般也能得到全额清偿。在此情形下，债务人企业与职工的关系（包括劳动关系）不仅得以存续，而且往往会有较大的改善，企业的敏感性债务也能得到全面解决。重整、和解成功，债务人继续经营，其与职工的劳动关系及相应的待遇恢复原状，但对于法院受理申请后至法院裁定终止重整程序、终结和解程序期间的职工待遇及社保待遇如保处理没有明确的法律规定。
根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国社会保险法》等相关法律规定，劳动关系存续期间企业应当缴纳社保费用，但是进入破产程序后，社保债权需要申报并经由管理人审查后交债权人大会核查，而社保债权申报后，由于劳动关系并未终止，社保缴费依法应当继续计算，社保债权处于持续增加的状态，而申报的社保债权却是在固定时间申报的固定金额，且已通过债权人会议核查，该动、静态之间的矛盾如何处理？另外，破产受理后至破产宣告前，企业一般是停止经营的状态，职工没有上班，但因其劳动关系存续，是否应当支付其工资（或生活费）？该支出是否应当计入职工债权？或是计入共益债务等其他性质的费用支出？
1．破产宣告前未解除劳动关系的职工仍应支持其相应权益
劳部发（1994）489号《工资支付暂行规定》第十条规定，非因劳动者原因造成单位停工、停产在一个工资支付周期内的，用人单位应按劳动合同规定的标准支付劳动者工资。超过一个工资支付周期的，若劳动者提供了正常劳动，则支付给劳动者的劳动报酬不得低于当地的最低工资标准；若劳动者没有提供正常劳动，应按国家有关规定办理。依照上述规定，在劳动关系存续期间，企业即使进入破产程序仍应当按照不同阶段支付职工法律规定的相应工资（或生活费）并继续计算缴纳社保费用。依照上述规定，在劳动关系存续期间，企业即使进入破产程序仍应当按照不同阶段支付职工法律规定的相应工资（或生活费）。
2．破产程序中企业仍应缴纳职工社保费用
《最高人民法院关于实行社会保险的企业破产后各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的批复》规定，参加社会保险的企业破产的，欠缴的社会保险统筹费用应当缴纳至人民法院裁定宣告破产之日。依照上述规定，在劳动关系存续期间，企业即使进入破产程序仍应当继续计算缴纳社保费用。
3．实务中敏感性债权的认定和解决
职工债权及社保债权一般在第一次债权人大会召开时就已确定，《重整计划草案》、《和解协议》也往往参考此时确定的金额数据而制定。但如前所述，因劳动关系的存续，职工债权及社保债权数额仍处于持续变动当中，实务中此变动容易被忽视，即使管理人在制定上述计划与协议时，为变动中这一因素预留了空间，但仍然缺乏统一的操作指引与准则。另外，破产受理后，职工劳动关系存续期间产生的应当支付的职工工资（生活费），应当支付的社保费用的性质，是分别计入职工债权和社保债权，还是按共益债务及时支付和处理？这些都亟待破产法修订或由最高院出台相关司法解释予以明确。
在实务中另一个解决的办法是：指定管理人后，由管理人代表债务人在第一时间主动与全体职工解除劳动合同关系，从而达到终止支付劳动报酬和停止计算社保欠费的目的。但由于进入破产程序的企业都有重整、和解的可能，劳动关系提前解除后，职工向心力减弱，一些具有劳动技能的员工会迅速的自谋出路，与其他用人单位签订劳动合同，必然给重整、和解带来障碍，给重整、和解成功后的生产经营带来用工上的困扰，增大了重整、和解失败的可能。
（二）破产清算程序中社会保障功能的实现
社会保险制度的功能，是保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，而破产清算程序是法院裁定宣告债务人破产后进行的程序，根据破产法的规定，债务人被法院裁定宣告破产来源有三：一是法院受理的是申请人破产清算申请，且在受理后没有依法变更为重整和和解被宣告破产；二是法院受理的是破产重整，因重整计划草案未通过债权人会议，或重整计划执行期间不能执行重整计划被法院裁定宣告破产；三是法院受理破产和解，但债权人会议未通过和解协议，或和解协议不能执行被法院裁定宣告破产。无论由那种情形开启破产清算程序，根据《劳动合同法》第四十四条第4款的规定：“职工与企业（破产人）的劳动关系于法院裁定宣告破产之日终止”，劳动关系终止后，社会保障功能相应启动。
1．社保关系转移问题在实务中呈现出的差异化处理
劳动关系终止后，用人单位应当为职工办理社保关系的转移，劳动关系终止后，对于与其他用人单位建立劳动关系的职工，应当将职工的社保关系转移至新用人单位，对于未找到用人单位的职工，应当将社保关系转为个体参保。但由于对存在社保欠费的企业职工，社保关系如何转移没有明确的法律、法规的规定，导致企业被宣告破产后职工的社保关系的转移出现很多问题。社保部门现行的一般做法是，对于欠缴的社保需补缴后才能办理社保关系的转移手续。对于欠缴社保费用的企业，一些地方是以“下车买票”的方式进行的，即，对于终止劳动关系的个别职工，以其个人与企业欠缴的社保费用的比例计算一个具体的金额，补缴该金额后，社保相关部门为其办理社保关系的转移。社保部门一般对于未补齐社保欠费的是不予以办理社保关系的转移手续，但一些地方又采取“带账转移”方式，允许在社保欠费的情况下转移社保关系。但对于五大险种的“带账转移”和欠费的补缴，根据不同的补缴时间，不同的险种，不同的地方，都会呈现不同的处理结果。
以自贡市为例，《自贡市城镇职工基本医疗保险办法（修订）》第十条规定：“参保人员与用人单位签订、终止或解除劳动合同时，用人单位或参保人员应及时到社会保险经办机构结清相关费用，办理变动手续”，第十五条规定：“参保单位必须按时足额缴纳基本医疗保险费，定期或不定期向职工公布基本医疗保险费的缴纳情况，自觉接受职工监督。参保单位逾期不缴费的，社会保险经办机构可从欠缴的次月起，暂停该单位参保人员使用基本医疗保险基金，待单位补缴基本医疗保险费和滞纳金后，按规定享受基本医疗保险待遇”，第十六规定：“参保人员应连续足额缴纳基本医疗保险费，不得中断，一旦中断缴费，社会保险经办机构将停止本人享受有关医疗保险待遇。中断缴费6个月以内（含6个月）的，补缴基本医疗保险费和滞纳金后，可连续计算缴费年限，享受基本医疗保险个人账户待遇但不享受中断缴费期间的住院统筹基金待遇；中断缴费6个月以上的，不补缴中断期间的基本医疗保险费，自重新续保缴费之日起满12个月后方能使用统筹基金，其中断前的缴费年限可合并计算”。而自贡市以外地区，对此问题的处理出台有自己的地方性规范，从而呈现差异化的处理结果。
2．破产清算程序中职工权益保护法律制度建设的重要性和紧迫性
我国由于对破产的研究立法及实务开展的不足，近段时间的现状是，进入破产程序的企业一般都是早已达到破产条件但却垂死挣扎了多年的亏损企业。此类企业因长时间拖欠职工工资和社保欠费，使得大多数职工往往经济条件相当困难，导致在企业破产清算时，大多数职工都因无力承担社保欠费的补缴，从而影响职工正常享受社会保险待遇。
养老保险的欠费、法律制度的缺位，使临近退休的职工退休工资待遇受大极大影响。因为没有明确的文件指导，目前社保部门的实务操作中，对未能补齐欠费的，按欠费金额折抵相应的缴费年限，职工退休后的每月的退休费因此减少，退休待遇受到很大的损害。
失业保险欠费，致使企业破产宣告后，暂时未找到工作的职工不能享受失业保险待遇。这一情况背离了设立失业保险设置的初衷。虽然失业保险的缴费比例很低、欠费的实际金额不高，因其清偿顺序排在职工债权清偿之后，所以一般得不到清偿，职工不能享受失业保险待遇，失业保险实际上丧失了扶危救困的功能。理论上，虽说可以通过其他办法筹集一定的资金来补缴失业保险，但实务中此方法往往会因为社保部门会提出的各类社会保险一并补缴之要求而不能成功。
因由医保欠费，职工生病时不能享受医保待遇，极大地削弱了职工家庭抵御风险的能力。家庭作为社会构成中的最小单位，当其凭借自身能力无法与病痛、灾祸抗衡时，势必会引起蝴蝶效应、成为影响社会稳定的重要因素，由于我国对于以上问题缺乏统一的制度性设计和规定，导致各地在破产实操中理解和处理完全不同。
因为社保关乎基本民生，上述问题一旦处理不当，必然会引发社会稳定等问题的连锁反应。
从上可知，由于没有统一明确的法律、法规及其他规范性文件的规定，实践中，各省、市采取了不同的处理措施，加之社保的五大保险统筹级别的不同（分省统筹和市统筹），同省中各地级市对于欠缴的各类社保的处理，往往受到当地政府的影响也不尽相同。上述问题在加大了破产实务中的处理难度的同时，因其处理结果的不可预测性，促使破产清算企业的职工通过各种方式（包括激进的方式）争取对自己有利的处理结果，从而加大了地方维稳的难度，同时也破坏了法律的公平性和严肃性，也与依法治国的原则相背离。
三、对破产法律与社保相关法律、法规、政策建设和配套的思考
我国第一部破产法是《中华人民共和国企业破产法（试行）》，于1986年12月2日颁布施行，因其适用范围是全民所有制企业，对于进入破产程序的全民所有制企业往往实行“优资破产”的政策，笼统地说，就是政府对通过破产程序未能清偿的职工权益（包括社保）进行兜底，由政府买单，不会出现职工债权不能清偿和因社保欠费社保关系不能转移的问题。现行的《中华人民共和国企业破产法》，于2006年8月27日公布，于2007年6月1日起施行，适用范围是包括国有企业在内的所有市场主体（除企业外的一些市场主体可参照适用），所有纳入破产法的市场主体适用同一部法律，一视同仁，没有“优资破产”制度。虽然现行破产法已施行十五年，但有些规定略显原则，缺乏可操作性，虽然最高院在之后陆续出台了三个破产法司法解释，但对于职工债权及社保债权等相关问题的解决仍显不足，加之社会保障方面的法律、法规，对于用工主体因破产等原因退出市场时的相关问题，缺乏整体性的制度设计和规定，导致在企业破产程序中不能很好的解决相关的实际问题。
社会主义的市场经济离不开市场主体的参与，“大众创业，万众创新”在促进了我国市场经济发展的同时，也使市场主体的数量成倍的增加。市场经济与计划经济的主要区别在于引入了自由竞争的机制。市场经济中，市场主体优胜劣汰，通过市场化的手段实现社会资源的合理配置，发挥资源的最大效能，而破产法是实现市场主体优胜劣汰的重要工具。现实中，由于长时间的对市场主体退出机制建设缺乏重视，在市场主体数量激增下，现有的市场主体的退出机制不足以应付已经出现的各种情况与困境，不利于资源的合理配置和经济的良性发展。近年来，随着市场主体多进少出矛盾越来越尖锐，破产法在市场主体退出的方面的作用，也越来越受到政府、企业、法院等各方面的重视。为了使破产法更好的服务于具有中国特色的社会主义市场经济，解决破产企业职工的实际需要，为了维护社会稳定以及社会主义法制的公平性和严肃性，为了使依法治国的观念更加普及和深入，以上在破产程序中所涉及的敏感性债权问题，需要推进破产法及其相关法律、法规、政策的制度性配套建设，并进行统一的研究与推进，在立法、行政、司法等层面上作出统一性的制度安排，齐头并进，加强在实务中的统一指导，以发挥破产法的最大效用。
来源：《自贡法院阳光破产专刊》2023年第1期
