按语：2024年2月29日，深圳市破产事务管理署举办“深圳市破产事务管理署成立三周年暨深圳市破产事务管理改革专家咨询委员会成立仪式”，以此纪念《深圳经济特区个人破产条例》实施三周年和深圳市破产事务管理署成立三周年，《深圳法治评论》2024年第1期（总第17期）特别推出个人破产改革专刊。
深圳个人破产制度改革：为国试点 为民立法
文/徐阳光
2024年3月1日，正值《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《个人破产条例》）实施三周年暨深圳市破产事务管理署（以下简称“破产管理署”）成立三周年之际，我们有必要回顾深圳个人破产制度改革的历程，挖掘个人破产制度之于营商环境优化建设和推动实现高质量发展的时代价值，憧憬中国破产法治建设的“美丽新世界”。《个人破产条例》的出台与实施、破产管理署的设立与运行，是党中央部署下国家法治建设的里程碑事件，承载着“为国试点、为民立法”的重要时代使命,回应了市场经济生活中过度负债的个人困境拯救和债务规范清理的现实需求，为诚实而不幸的债务人提供了“全新开始”的司法路径，彰显了破产制度的力度与温度。目前，全国人大常委会正在紧锣密鼓地推进《企业破产法》修改立法工作，构建国家层面的个人破产制度成为社会各界关注的焦点问题。《个人破产条例》实施三年间成功审理的一例例鲜活个案和探索建立的一项项制度机制，必将成为国家破产立法和法治中国建设中重点参考借鉴的“深圳方案”和“深圳智慧”。
一、个人破产制度与企业破产制度相得益彰
我国内地的破产立法始于1986年的《企业破产法（试行）》，三十余载过后，国家层面的个人破产制度依然付之阙如。不完备的破产法律体系容易给人错觉，误以为企业破产与个人破产可截然分离，甚至认为市场经济可以不需要个人破产制度。然而，纵观全球法律制度演变史，破产制度的渊源可追溯至罗马法时期，历史上的破产法很长时期内都是只适用于个人破产，企业破产制度直到19世纪中后期才出现；横览英美法系和大陆法系诸国，“债权债务问题关系到社会整体福祉”已成为普遍共识，确立个人破产制度并实现个人破产制度与企业破产制度的有机结合，在全球范围内已然是大势所趋。
《个人破产条例》遵循国际社会发展之普遍趋势，遵循一般破产主义原则，涵盖因生产经营导致陷入破产困境的个人（商自然人）和因生活消费导致严重过度负债的个人（消费者），一并提供公平偿债、困境拯救和破产免责之救济，体现了立法之科学性与前瞻性。过度负债的消费者如果无法获得破产救济，不仅会影响到“消费”这架“马车”，更会让本有创造活力的个人陷入债务泥淖而无法“东山再起”为社会创造新的财富价值，反而可能沦为需要国家救助的对象，甚至可能成为反社会者，进而破坏正常的经济秩序与和谐的社会环境。因此，现代市场经济国家普遍坚持一般破产主义，旨在让个人破产制度的救济功能得到充分发挥。
《个人破产条例》的实施证明，企业破产法与个人破产法不是截然分开的制度，而是彼此互相契合有机融合的制度。实践中，股东或实际控制人对企业债务往往承担连带担保责任，企业破产可以解决企业的负债问题，而个人连带责任和担保链条无法化解。因此，企业主宁愿“跑路”、跳楼也不愿意申请企业破产，由此导致企业破产制度实施不畅，破产制度的价值功能无法得到充分实现。《个人破产条例》正是突破这种制度瓶颈和回应这种现实需求的创新之举，不仅为我国破产法律体系的完善作出了重要贡献，更让个人破产制度追求社会整体利益增进的立法目标和对自然人个体给予债务救济和人文关怀的理念得到凸显，以司法实践和代表性案例诠释了个人破产制度与企业破产制度的相互促进和相得益彰。
二、行政权与司法权协同并进
破产管理署是我国内地首家承担破产事务管理职能的法定机构，其设立源于破产法的综合性与破产事务的复杂性。在现有《企业破产法》实施之下，法院不仅要居中裁判、定分止争，还需承担财产管理、投资人招募、管理人管理等诸多行政事务性工作，司法承受能力遇到挑战，权力界限模糊和角色错位的情形时有发生。因此，实现破产行政事务管理职能（行政权）和破产审判职能（司法权）的有效分离，成为理论界与实务界的共识。深圳是“两权分离”理念的先行者，而破产管理署的设立让这种主张落地，成为全国破产制度综合改革的又一标杆，具有突破性示范意义；破产管理署与破产法庭的并存运转，成为我国破产法治建设中“深圳方案”和“深圳智慧”的关键内容。
三年来，破产管理署与破产法庭的机构设置和职责划分逐渐清晰，人员配备不断优化，《个人破产条例》赋予的机构职责逐步得到落实。破产管理署和破产法庭共同探索建章立制，促进破产办理提质增效。破产管理署创新建立个人破产申请前辅导制度，构建“集中讲解+一对一面谈”的辅导模式；编写《申请前辅导读本》，制定《个人破产申请前辅导服务规范》等业务规范，指引申请人规范提交个人破产申请；强化对债务人的日常监督和专项监督，协助防范个人破产欺诈行为。破产法庭在实践中摸索总结，出台《加强个人破产申请与审查工作的实施意见》《个人破产申请类案审查指南》等规范性文件，与破产管理署之间有效衔接，确保个人破产程序依法启动和高效公正运行。
破产管理署和破产法庭共同努力深化府院联动，健全个人破产协同办理机制。深圳市司法局、破产管理署推动成立深圳市个人破产事务管理领导小组，联合破产法庭及其他相关单位建立制度化的府院联动协同办理个人破产机制，开发深圳“智慧+个人破产事务管理”项目，打造破产管理“深圳模式”；与破产法庭共同推动建立破产信息和信用信息联动公示机制,创建个人破产债务人家庭经济状况核对共享机制；依法组建个人破产管理人队伍，编制个人破产管理人名册，优化管理人人选提出机制，推动制定个人破产管理人的报酬确定办法和建立个人破产领域的援助基金。
破产管理署和破产法庭分工协作、共同努力，不仅让社会各界认识了个人破产立法，更让公众可以放下“个人破产立法会让司法不堪负重”的担忧，理性对待个人破产立法；不仅让社会各界看到个人破产与企业破产之间的差异，认识到破产管理署和破产法庭彼此存在的独立价值，更看到探索出行政权与司法权分工协作路径的必要性与可行性，为全国性个人破产制度的构建乃至企业破产制度的完善贡献了“两权分离”的“深圳模式”。
三、总结经验与直面挑战的双重使命
三周年的回顾，总结经验非常重要。《个人破产条例》的实施，可为国家层面个人破产制度的构建提供经验和素材。破产法庭在面对个人破产申请数量激增时制定的审查指引，引导债务人合理选择破产程序清理债务，旨在推动清偿能力较好的债务人通过重整或者和解程序尽力偿债，让我们看到程序准入控制和充分发挥个人破产制度拯救价值的重要性。破产法庭和破产管理署在个人破产程序中对债务人诚信状况的调查，对债务人在免责考察期内和重整计划执行期间的收支状况和还款情况的监督，让我们看到破产免责程序设计背后蕴含的逃废债规制逻辑，消除或减少了社会各界对“个人破产就是逃废债”的担忧。此外，破产法庭在个人破产案件办理中对信息化技术的运用，破产管理署在个人破产管理人管理及其报酬方面的建章立制，都是值得我们认真总结的宝贵经验。
三周年的回顾，直面挑战同样重要。个人破产制度作为我国内地的新生事物，必然存在认识和接纳的问题，制度规则的设计及其运行机制也需直面问题与挑战，并在实践中不断探索发展。例如，如何让社会各界认可和接受个人破产制度，如何建立合理的破产清算准入门槛并与重整条件相区分，如何让个人破产制度在为诚实而不幸的债务人提供债务救济的同时不至于成为逃废债务的通道，如何在为个人提供债务救济的同时也为债务人及其家庭成员提供心理层面的必要干预，如何在正式破产程序之外建立多元化的债务救济体系，如何在实践中探索优化破产法庭和破产管理署分工合作的协同机制，如何优化司法权与行政权的职责边界及其衔接机制，如何让破产管理署在府院协调机制方面发挥更为综合、更加重要的作用。此外，还有个人破产试点立法自身无法解决的一些难题，如深圳启动的个人破产程序如何在国内得到认可，失权与复权机制如何科学设立并有效运行等配套制度建设问题。
挑战不是让我们止步不前的理由，直面挑战、迎难而上才是我们勇毅前行的品质。《个人破产条例》实施三周年，积累了大量可复制的经验，必将为全国性个人破产制度的构建提供现实依据。《个人破产条例》实施中遇到的问题和挑战同样值得立法机关认真对待。作为中国改革开放的窗口和中国特色社会主义先行示范区，深圳为国试点仍将继续，为民立法不会停歇。期待中国个人破产制度和法治中国建设的明天更美好。
来源：《深圳法治评论》2024年第1期
