论金融机构破产衍生诉讼的裁判困境与出路 ———以包商银行汇票系列追索案为切入

论金融机构破产衍生诉讼的裁判困境与出路

——以包商银行汇票系列追索案为切入

作者：籍瑞华，清华大学法学院博士研究生

来源：《金融法苑》总第112辑

主办：北京大学金融法研究中心

主编：彭冰

本辑执行主编：王艺璇

中国金融出版社2024年6月出版，北大法宝V6期刊数据库、中国知网等期刊数据库收录，更多信息请登录北京大学金融法研究中心网站（www.finlaw.pku.edu.cn）和关注微信平台（“北京大学金融法研究中心”、“Pkufinlaw”）查看

摘要：破产衍生诉讼是金融风险处置中的异议表达机制，差异化的裁判结果会影响破产清偿政策的稳定性，进而提升金融风险二次外溢的可能性。目前，我国金融机构破产立法较为碎片化，实践中行政权和司法权冲突频发。以包商银行破产为例，在中国人民银行决定对包商银行承兑汇票实施比例承兑后，部分持票人据此提起了票据追索诉讼。由于行政规范性文件同金融部门法之间缺乏统筹，法院审理时需在尊重非破产法规范和防范系统性金融风险两种裁判原则之间作出抉择，司法实践中也出现了不同的裁判观点。为此，我国需紧抓金融立法和机构改革的契机，构建以《金融稳定法》为核心的风险处置机制，并借鉴美国《多德—弗兰克法案》的有益经验，完善行政与司法协同体系，实现行政处置规则、破产程序规则和金融部门法规之间的有效衔接。

关键词：金融机构破产衍生诉讼比例承兑票据追索权金融稳定法

引言：

长期以来，政府的隐性担保使得我国金融机构破产的风险未能完全显现，风险处置机制建设的进度明显滞后于我国金融改革的步伐。伴随着近年来商业银行等金融机构破产的情况越发常见，各类新型纠纷也相继涌现。反观我国的立法情况，《企业破产法》第一百三十四条就金融机构破产对行政部门进行了概括性授权，而有关具体规定则散落在各金融部门法之中。很多法律都有涉及金融风险的防范、化解与处置，但存在规则矛盾、空白和不成体系等问题。[1]立法的模糊性和分散性也使得实践中行政机构同司法机构在金融风险处置层面的协同水平较低，司法实践中甚至存在行政权和司法权相冲突的情形。在包商银行的破产实践中，就因对票据清偿的差异化裁判而引发争议。在2008年国际金融危机后，各国都在金融风险处置立法和协同领域不断探索，而我国立法在体系化层面仍有欠缺，处置机构间的功能角色也存在重合和冲突。目前，我国《企业破产法》即将迎来修订，《金融稳定法(草案)》已面向社会征求意见，金融体制改革也在不断深化，需紧抓此次立法和改革机遇，对过往司法实践中所暴露的问题和争议予以分析，提炼金融机构破产后妥善处置相关异议的经验，推动金融风险处置的合法化、规范化和有序化。

一、问题的提出

金融机构的破产不是单个企业的市场退出问题，金融债权的清偿规则也不是单纯的法律问题，而是已逐渐成为一种政府管制和转变个别执行制度的政策手段，[2]但行政政策同法律规则矛盾的情形时有发生。2019年5月24日，包商银行因出现严重的信用风险被中国人民银行和银保监会宣布实行接管，为解决后续承兑汇票的清偿问题，中国人民银行办公厅发布《关于做好包商银行承兑汇票保障工作的通知》(以下简称《汇票保障通知》)。该文件中以持票人所持票据金额为标准，对包商银行的票据清偿问题作出了分类处置:对合计持有5000万元以上承兑汇票的持票人，由存保机构提供80%的承兑，另外20%由包商银行协助其进行追索，上海票据交易所暂停到期和追索自动扣款功能。该项政策的出台直接造成持有汇票合计金额5000万元以上的持票人(主要为银行等金融机构)不能获得全额清偿，伴随着包商银行被行政接管并最终走向破产的道路，剩余20%的票据利益实质上已失去清偿的可能性。但由于商业汇票在市场中的流通性较强，持票人的前手一般会有多个背书人，在对包商银行追索无望的情形下，部分持票人选择发起了针对前手贴现行的追索权诉讼，试图将由承兑行破产所带来的损失风险进行转移。

通过对裁判文书的检索可以发现，在包商银行承兑汇票被实施比例承兑后，全国多个地区涌现出了由此衍生的票据纠纷诉讼。考虑到此类案件是由金融机构破产所衍生的，案件的裁判结果具有示范效应，会对同类比例承兑持票人的诉讼选择产生直接影响，进而影响到包商银行信用风险的化解进程。这也使得法官在审理此类衍生诉讼时更为审慎，各地区法院在裁判过程中也出现了意见分歧，归纳来看，司法实践中存在支持和驳回两种截然不同的裁判结果(见表1)。而根据中国人民银行发布的《2020年第二季度中国货币政策执行报告》可知，包商银行通过对裁判文书的检索可以发现，在包商银行承兑汇票被实施比例承兑后，全国多个地区涌现出了由此衍生的票据纠纷诉讼。考虑到此类案件是由金融机构破产所衍生的，案件的裁判结果具有示范效应，会对同类比例承兑持票人的诉讼选择产生直接影响，进而影响到包商银行信用风险的化解进程。这也使得法官在审理此类衍生诉讼时更为审慎，各地区法院在裁判过程中也出现了意见分歧，归纳来看，司法实践中存在支持和驳回两种截然不同的裁判结果(见表1)。而根据中国人民银行发布的《2020年第二季度中国货币政策执行报告》可知，包商银行在接管当日客户约为473.16万户，其中个人客户466.77万户、企业及同业机构客户6.36万户。[3]面对如此庞大的客户群体，差异化的判决结果无疑会冲击《汇票保障通知》所构建起的票据清偿秩序，对金融市场安全产生负面影响。为消除金融机构破产衍生诉讼所带来的不确定性，需分析差异化裁判的内在动因，以期在今后的金融改革中加以完善。

表1包商银行破产部分衍生票据诉讼裁判情况

二、核心争议：比例承兑行为的性质界定

比例承兑行为的性质是此类票据纠纷争议的焦点，但对该行为的界定却存在着不同的解释路径。在票据法的解释路径下，比例承兑行为可以理解为追索权发生的条件情形，而在破产法的解释路径下，比例承兑行为则可以理解为破产清偿方案的具体内容。虽然从形式上看系列纠纷是关于票据追索认定标准的争议，但对于比例承兑行为的理解却不能脱离包商银行破产的大背景。值得注意的是，金融机构的涉众性决定了此类案件的潜在数量众多，在解释路径不唯一的情形下，法律的理解适用则必须更为审慎，差异化的处置结果极有可能触发二次金融风险。

(一)票据法解释路径

票据追索权的行使需具备实质要件和形式要件，[4]各地法院在案件裁判中也都是以此为主要切入点。具体而言，票据追索权的实质要件是付款人拒绝付款，即持票人的付款请求权得不到实现;票据追索权的形式要件，是指持票人用以证明其被拒绝付款的证明。[5]在系列票据纠纷中，案例一和案例四支持了持票人的票据追索权，其主要理由是:持票人票据金额未全额清偿，使得持票人利益受损，已符合实质要件;汇票持有人在交易系统中提示付款时，均显示拒绝付款，已符合形式要件，因此持票人可以行使追索权。而案例二和案例三则持反对的态度，其主要理由是:票据权利可分为付款请求权和追索权，付款请求权和追索权的行使是有先后次序的，持票人必须首先行使付款请求权，只有行使付款请求权无法实现，则可行使追索权，比例承兑行为表明持票人的付款请求权已取得实现，不构成《票据法》中规定的“拒绝付款”，[6]故不符合实质要件;追索权需要持票人出具拒付证明，持票人未能出具正式的拒付证明，故不符合形式要件，因此持票人不能行使追索权。

从票据法的角度来看，比例承兑行为损害了持票人的票据利益，应当对追索权的行使予以支持，具体可从以下三个方面加以论证。首先，票据金额具有不可分性，《票据法》中明确了付款人在票据到期时，有足额付款的义务，[7]而比例承兑明显违背了足额清偿的要求，在未承兑部分客观清偿不能的情形下，应当将比例承兑行为视为“拒绝付款”。其次，票据具有无因性的特征，票据行为的效力取决于该行为是否符合票据法要求的形式而不取决于该行为的原因，[8]根据案件查明的事实，汇票在电子票据交易系统中已根据《汇票保障通知》统一显示为“拒付”状态，这已直接宣告汇票无法按期得到全额承兑，客观上已满足追索权发生的形式要件，票据纠纷发生的原因行为，即包商银行破产对案件的裁判不应产生影响。最后，从法律位阶的角度来看，《汇票保障通知》是中国人民银行发布的行政规范性文件，而《票据法》是全国人民代表大会常务委员会表决通过的法律法规，当两者出现不协调的情况时，应按照《票据法》的相关规定予以执行。

(二)破产法解释路径

比例承兑行为并非票据流通中的一般现象，而是在金融风险处置中的特殊举措，需结合包商银行破产的大背景对其性质进行界定。从法理层面而言，破产程序作为一种集体清偿机制，公平保护债权人利益和及时切断债务膨胀是其两大重要的制度价值。[9]首先，破产债权平等原则被认为是破产法的“起始规则”，但这并不意味着所有破产债权都应受到平等对待，其本质在于“相同的相同对待，不同的不同对待”，[10]同类债权获得同等对待也是破产分配方案能够最终被各方所接受的根基所在。其次，破产程序是对企业债务的终局性处理，通过债权人会议对各类破产事项的集体表决，将企业的债务危机转化为债权人的投资风险予以分摊，并最终通过注销程序实现企业债务的完结。即便是金融机构破产，国家不再为其经营失败买单也已成为社会共识，[11]债权人依旧需要承担金融机构经营失败的风险，从而实现金融债务问题的终局性化解。而如果结合破产法的这两大制度价值去理解比例承兑行为，那么将会得出截然不同的裁判思路。

从破产法的角度来看，支持部分持票人行使追索权将引发市场对于金融监管部门的信任危机，不利于后续风险的有效管控。首先，当前通过提起票据诉讼来实现全额清偿的持票人只是少数，依就存在大量的持票人维持着比例承兑的状态，差异化清偿极有可能促进大量同类诉讼的衍生，会给司法资源带来巨大压力。为保障清偿公平，贯彻债权平等原则，若支持了部分持票人行使追索权，那么对于同类持票人行使追索权的诉请也需加以肯定，这也间接使得《汇票保障通知》失去公信力，进而会引发金融市场关于包商银行破产清偿政策稳定性的质疑。其次，部分持票人行使追索权也会造成破产程序切断债务膨胀的功能无法发挥，《汇票保障通知》的本质可以理解为包商银行破产分配方案的一部分，其目的就是划定包商银行破产损失分摊的范围，不再让信用风险进一步扩散。对此，《汇票保障通知》中专门指出，对非全额保障的承兑汇票，上海票据交易所应暂停提供到期和追索的自动扣款功能。而司法诉讼对追索权的支持会让破产分配方案的终局性被打破，包商银行的债务问题也就无法得到彻底化解，金融风险会在背书人的相互追索中继续加以蔓延。因此，为保障破产程序的公信力，推动金融风险的有序化解，则有必要对比例承兑持票人的追索权加以限制。

(三)解释路径背后的理论分歧

比例承兑行为在两种解释路径下会得出不同的理解，而此种差异化的理解实际也涉及长期以来学术界对企业破产立法目标的争论。早在20世纪80年代，美国国内理论界就掀起了关于破产法立法目标的辩论。这其中一派以ThomasH·Jackson和DouglasG·Baird等学者为代表，强调债权人利益的最大化目标，将债权人利益得到满足的程度作为判断破产程序正当与否的唯一标准;另一派以ElizabethWaren和LawrenceWestbrok等学者为代表，强调破产的损失分担，认为凡是受到企业破产的消极影响的所有利害关系主体的利益均在破产制度设计的考虑之列。[12]而在包商银行系列衍生票据诉讼的裁判中，两种截然不同的判决结果恰好对应着两派学者所提出的观点。具体而言，法院支持票据追索权的行使，让持票人通过票据法的规则获得全额清偿，这显然是将债权人的利益置于优先保护的地位，符合债权人利益最大化的立法目标;而法院对持票人的追索权进行限制，贯彻《汇票保障通知》中比例承兑政策的要求，让票据持有人自行承担投资失败的损失，从而实现金融风险的有序化解，则恰好对应了破产损失分担的立法目标。

三、路径选择：金融机构破产中的利益博弈

正如利益法学派代表人物赫克所言，每一个法律命令都决定着一种法律冲突，都建立在各种对立利益之间的相互作用之上，法律选择保护的是一种优先加以保护的利益。[13]金融机构破产涉及的市场主体众多，关于票据清偿的每项政策安排会直接影响众多金融投资者的切身利益。对此，从程序后端衍生诉讼的裁判原则，到程序前端机构之间的权力配置，无不彰显着博弈的色彩。

(一)裁判原则层面

1.尊重非破产法规范原则。破产法从本质上而言是程序性规则，其不创设实体性权利，也基本不改变程序参与者既有的权利义务，这使得尊重非破产法规范成为破产法的重要原则。该原则源于美国最高法院在Butnerv.UnitedStates案中的判决，故在美国法上又被称为布特纳原则(ButnerPrinciple)。在此案中，美国最高法院认为，对破产程序中担保物权效力的认定，取决于实体法的规定，破产程序的启动对其并无影响。理论界对其内涵归纳为:破产法上的权利确定源自破产法之外的法律，在破产清算程序中，应当侧重于衡量非破产法确定的权利和权利的优先级是否得到尊重。[14]此项原则确立的原因在于，如果破产程序可以随意变更参与者所享有的既定权利，那么会引发反向激励效应，促使不法竞争者想要通过申请破产来获得不当利益，增加了商事交易过程中的不确定性，让破产程序演变成为损害他人利益的一种手段。在系列票据诉讼中，部分法院认为《汇票保障通知》所规定的比例承兑损害了持票人的票据利益，追索权行使的要件情形已具备，包商银行破产并不会改变持票人的实体性权利，而最终在裁判中依据《票据法》的相关规定对持票人行使追索权的诉求给予了肯定，本质上也是司法实践中对尊重非破产法规范原则的贯彻。

2.防范金融系统性风险原则。相较于普通破产程序而言，金融机构破产关注的焦点在于风险的管控和化解，保障金融安全是程序开展的第一要务。金融机构的准公共性和风险传染性特征，使得其带来较普通商事企业破产更加广泛而深远的负面影响，如挤兑和集中抛售金融资产、资金链断裂、投资规模严重收缩和经济萧条等。[15]金融机构破产中任何事关债权人利益分配的事项都会引发市场高度关注，所以风险处置政策的制定必须保持高度的严谨性和稳定性。在包商银行被接管后，其自身的财务状况已决定了承兑汇票无法获得全额保障。为实现金融风险的逐步化解，保障市场流动性的平稳，监管机构发布了《汇票保障通知》，在实行比例承兑的同时也对持票人的线上追索权加以限制。虽然在具体政策设计上存在争议，[16]但比例承兑的实施是化解流动性危机的必然之举。该举措的本质就是在考虑各方市场主体可承受性的基础上，将商业银行经营失败的风险予以分摊，避免风险通过各类渠道进一步扩散，造成金融系统性危机。此时法院对个别持票人通过行使追索权来实现票据利益全额清偿的诉求予以支持，显然是与《汇票保障通知》的政策本意相矛盾的，若因未能妥善处置相关衍生诉讼而对包商银行退出市场的进程造成阻碍，那么就会对政府财政、民众信心以及国民经济生活等都产生严重的负外部性影响。[17]

(二)权力配置层面

社会主义市场经济体制改革的深入推动了我国由政策性破产向市场化破产的转变，政府和法院在破产程序中所扮演的角色也在发生着深刻改变。在计划经济时期，出于对市场资源流动的管控以及企业职工权益的保障，企业破产程序具有很强的行政色彩，政府掌握着企业“能否破”和“如何破”的决定权，行政主导成为政策性破产的核心标志。伴随着社会主义市场经济体制的逐步确立，《企业破产法》的颁布宣告了政策性破产时代的终结，市场化破产体系也在实践中逐步完善，政府与法院之间有关破产程序权力配置的天平也在悄然发生着变化。具体而言，政府的定位逐渐退居为“行政配套”，仅在司法引导破产程序的过程中，由行政配套解决衍生的社会问题，协调破产程序与外部环境之间隔离、缺失、冲突的生态关系，保障《企业破产法》的市场化实施。[18]与之相对应的是，法院逐步在破产程序中占据着核心地位，其不仅主导着破产程序的推进，而且在受理和终结等重要节点也掌握着话语权。

金融机构破产横跨金融和司法两大领域，但行政机构和法院之间的权力配置尚不明晰，处置金融风险时也未能形成合力。我国关于金融机构破产的具体规则分布于各金融部门法之中，由于行政处置程序具有灵活、快捷、高效等优势，[19]在相关立法设计中，行政监管机构对金融机构破产拥有很大的自由裁量权。这意味着在原有监管职责的基础上，行政机构又取得了对金融机构破产程序的主导权，这也促使司法机构在破产程序中的权限被缩小，“自我监管”的制度设计模式在实操中也存在着权力过度膨胀的弊端。有学者针对此种现象曾提出，现有的金融机构破产规则架空了司法机关，使其难以真正发挥作用，而司法机关应当发挥一定的作用，遏制监管机构权力的滥用，并给利益关联方提供一定的司法救济。[20]在处理包商银行破产所引发的系列票据纠纷中，各地法院所面临的也正是此种冲突。中国人民银行在制定《汇票保障通知》时，缺乏同司法机关的前期协调，对可能出现的争议未能给出应对预案，让地方法院在案件审理中遭遇法律适用的困境。比例承兑政策和追索权规定之间的内在矛盾，也从另一个侧面反映出在金融机构破产程序中行政权和司法权之间的协同水平有待提高。

(三)利益博弈的协调路径

从利益衡量的角度来看，诉讼程序既是双方利益表达机制与竞争机制，也是法官对该案涉及利益的选择与披露机制。[21]复杂的案件之中往往包含着不同层次利益之间的冲突，时常需要在当事人利益和公共利益之间进行综合衡量。包商银行破产所衍生的系列票据诉讼中，各地法院差异化判决的本质是法官在持票人利益和金融安全两种利益选项中所作出的不同抉择。由于金融机构区别于普通企业，其是一国经济的“中枢神经”，同时也是“系统风险”的传染源，[22]在破产衍生诉讼的裁判中，需格外关注裁判尺度的统一性，避免因裁判分歧而导致金融风险的外溢。因此，尊重非破产法规范原则虽然是破产法的基本原则，但在金融机构破产的场景之下，应当将防范金融系统性风险原则作为其例外情形，将比例承兑行为界定为破产分配方案的组成部分更为适宜。

考虑到行政权是金融机构破产程序的主导力量，保障金融安全是程序首要目标，法院应当对监管机构合理的风险处置政策予以贯彻。首先，司法权对行政权的让渡在各国的金融机构市场退出法律制度中都是一个普遍的现象，行政处置相较于司法破产更为高效和专业，在我国以往对金融机构进行行政处置过程中，也会出现司法权主动收缩的现象。[23]金融机构破产由行政权予以统筹，司法权予以配合，这既是程序在技术层面的特殊要求所致，也是基于我国金融市场现实特点所作出的选择。其次，为构建金融机构市场化退出机制，打破市场中政府为商业银行兜底的“信仰”，在制定清偿政策时必须对破产损失予以分摊，这在国外的商业银行破产实践中已成为常态，例如在美国雷曼兄弟破产案中，时隔六年其普通债权人才获得偿付，且偿付比例也远低于100%。[24]我国《商业银行法》第七十一条也规定了银行破产后会按照相应的清偿顺位来进行清偿，而非无差别的全额保障，在包商银行严重资不抵债的情形下，比例承兑是化解流动性风险的必然选择。因此，即便在票据法的规则体系下追索权的行使具有合理依据，但出于对系统性风险整体把控的考虑，部分持票人的利益诉求应当服从有利于金融市场稳定的集体安排，法院在裁判中需对其追索权的行使加以限制，以此来维护《汇票保障通知》的公信力，保障破产清偿政策的稳定性，避免因差异化清偿而造成金融风险的外溢。

四、制度优化：衍生诉讼审判质效的提升建议

妥善处置金融机构破产衍生诉讼，有利于缓解金融市场所面临的短期流动性冲击。我国现行金融法律、行政法规规定了行政、司法主导的接管、托管、撤销以及破产等风险处置措施，以市场化手段化解和处置金融风险的规定不足，尽管《银行业监督管理法》中有及时矫正措施，但未引入系统的“特别处置机制”或有序清算机制，[25]在规范性层面仍有欠缺。针对实践中行政安排同司法裁判相脱节的现象，可将关注的焦点放在金融风险处置的前端，从立法整合与机构协同两个层面来加以完善:以体系化的金融法律规则推动风险处置的规范化，以高水平的机构协同机制提升风险处置的连贯性。

(一)形成以《金融稳定法》为核心的处置机制

我国金融法律规则供给较为多元，但金融监管法的体系化程度依然不高，[26]在具体风险处置行为效力认定的问题上难以给予明晰的指引。作为一项系统性工程，金融机构破产所涉及的部门法众多，而我国当前关于金融机构破产的立法较为分散，各类规范种类多样且层级不一。有学者就曾提出，我国金融法律规则的包容性太强而导致空洞的法律应对不了现实的金融问题，出现了上位法不若下位法、后法不若前法及同位法相互排斥等奇怪现象。[27]这在系列票据诉讼的审理中得到了印证，司法机关裁判时既要考虑当下的政策因素，又要兼顾繁杂的法律规范，对比例承兑行为的性质难以作出统一的界定，提升了金融风险外溢的可能性。为避免类似于系列票据诉讼差异化裁判的情形，需对我国金融机构破产法律规范进行整合，但在采取何种立法模式问题上理论界存在着不同的观点。例如，中国人民银行南京分行行长郭新明在2023年两会期间就曾建议，我国在修订《企业破产法》时，增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定，健全金融机构破产法律制度。[28]但也有观点认为，应尽快出台《金融稳定法》，进行顶层的、统一的法律框架设计，形成统领各行业各类金融机构危机处置的基本规则，构建以金融法及监管程序为主导、破产法及司法程序与之协调衔接的金融风险处置体制、机制。[29]恰逢《企业破产法》修订和《金融稳定法》出台都已提上日程，这对完善我国金融机构破产立法体系无疑是重大的机遇期。

结合《金融稳定法》的立法背景以及域外金融机构破产的立法趋势，形成以《金融稳定法》为核心的风险处置机制更有利于破产衍生诉讼的解决。首先，近些年来我国逐步认识到，在金融稳定方面，缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定过于原则，一些重要问题还缺乏制度规范，在此背景下《金融稳定法》的制定被提上了议程。通过《金融稳定法》的制定可以将碎片化的立法进行串联，对法律以及部门之间的协同给出规范化的流程，实现风险处置的体系化。而在《企业破产法》中单独设立章节来规范金融机构破产，考虑到金融行业自身的复杂性，不仅会增加立法成本，还会使得我国前期各金融部门法中的相关规定不得不调整和变动，所以采取“原则+单行”的立法模式更为适宜。其次，制定专门的金融应急法律是金融应急管理部门行使紧急金融宏观调控权的具体体现，[30]从世界范围内的立法趋势来看，出台单行法来对金融机构破产实施特殊处置也逐渐占据主流。在2008年国际金融危机后，世界多国认识到金融机构破产的风险性和特殊性，在破产法的框架之外，对金融机构破产进行了单独立法，例如欧盟出台了《银行复苏与处置指令》，针对银行风险的处置给予了更为细致的规范。最后，《金融稳定法》是侧重于从宏观层面推动金融风险的防范和化解，而金融部门法则是聚焦于微观层面金融规则的构建，在立法中要注重规则之间的衔接和协调，明确金融监管机构处置措施的效力问题，以便可以为衍生诉讼的裁判提供更为明晰的指引。

(二)构建行政和司法协同体系

厘清金融机构破产程序中权力的边界，保障清偿方案的延续性，是妥善解决后续衍生诉讼的关键所在。在金融机构破产实践中，行政处置和司法破产两种手段往往处于共存的状态，不同的阶段由行政机构和司法机关分别予以主导，例如包商银行先是在2019年被银保监会和中国人民银行接管，在历经摸排和重组等工作后，才于2020年1月向北京市第一中级人民法院申请破产。但从实践效果来看，两类程序衔接中缺乏成熟而规范的过渡机制，政策不延续等问题较为明显。此种现象的出现源于在我国金融机构的退出过程中行政力量占据主导地位，这个特点虽然在稳定金融秩序层面有着明显的优势，但同时也存在着不可回避的短板。由于行政主导市场退出多数是一事一议的模式，因此具有较大的随意性，[31]这使得行政安排时常同法律规范产生冲突，行政权同司法权之间难以产生协同效应。例如，在包商银行的破产处置实践中，《汇票保障通知》是监管部门为解决包商银行流动性危机而量身打造的，虽然各项政策安排都是以化解金融风险为目标，但比例承兑行为的正当性，以及后续追索问题如何解决，行政部门未能从法理层面给予解释和指引，这将不可避免地对票据追索规则产生冲击，在此背景下系列新型的票据纠纷案件随之产生。此种衔接不充分的现象不仅会增加后续法院在审理衍生诉讼时的难度，并且一旦出现差异化的判决，又会使得破产清偿方案的公信力受损，所带来的连锁反应也将不利于对信用风险的彻底化解。

为保障金融风险处置中权力运行的规范化，可从构建常态化沟通机制和设立专业化处置机构两个角度来实现机构间的良性互动。一方面，行政主导并不具有排他性，司法权的后置具有推动行政政策落地和维护程序正义两大功效。金融机构破产程序中各项政策的制定，尤其是在事关债权人利益分配的事项，行政监管部门需要同司法机关进行充分的沟通，提升政策的合法性和操作性。例如，可让司法机关参与到《汇票保障通知》等文件合法性及风险性的论证中，针对类似于比例承兑行为带来的相关争议，也可由最高人民法院发布相关文件进行及时的法律解释，对司法裁判给予指导，避免差异化判决的出现。

另一方面，可效仿发达国家的通行做法，设置综合协调型的金融应急管理主体。[32]在2008年国际金融危机之前，美国受“多个监管部门优于一个监管部门”的金融监管分权思潮的影响，[33]坚持机构型多主体应急管理模式，但金融危机让该模式协同性的短板暴露无遗，此后美国总结经验，在金融风险处置中呈现出权力集中的特征。2010年生效的《多德—弗兰克法案》便在明晰各监管部门职责的基础上，尽量减少监管部门的职能重叠，比如撤销了储蓄机构监管局，其职能由货币监理署承担;金融监管委员会包括众多金融监管部门，共同防范系统风险的发生;专门成立消费者金融保护局，将以往隶属于不同部门的金融消费者权益保护职责集于一身。[34]而我国虽然此前也设有存保机构和金融稳定局等部门机构，但机构之间的职权范围还存在重叠。伴随着金融机构改革的深入，国家金融监督管理总局的设立为从全局管控金融风险创造了有利条件。当前的《金融稳定法(草案)》也在异议处置的协同问题上作出了初步规划，第三十四条规定在金融风险处置过程中债权人可就自身清偿所得向国务院金融监管部门提出异议，对异议不服的可以提起诉讼，在程序上保障了债权人的权益。该条明确了金融监管部门在风险处置中的核心地位，也将部分异议在行政体系内加以解决。综上所述，沟通和协同可以有效平衡债务人、债权人及其他主体之间的不同诉求，避免破产程序因各方利益冲突而陷入停滞的效果，[35]提升衍生诉讼的审判质效。

五、结论

包商银行破产后衍生的系列票据诉讼，是个案中行政清理规则同商事法律规范之间冲突的集中表现，暴露出我国行政权在金融机构破产程序中的扩张给司法裁判带来了更多不确定性因素，需给权力的运行划定规范的路径。结合票据和破产两个视角的法理分析可知，金融机构破产后的票据清偿问题，应当将保障金融安全作为首要目标，尊重行政监管部门所作出的集体安排，及时切断债务膨胀和管控风险外溢。而衍生诉讼在金融风险化解中占据着重要地位，需从立法统筹和机构协同两个方面提升金融机构破产衍生诉讼的审判质效:一是提升《金融稳定法》同部门法的协调性，明确类似于《汇票保障通知》等此类行政安排的效力，从而保障金融机构破产衍生诉讼裁判的统一性;二是推动金融风险处置权限的集中化，在确立行政机关风险处置主导地位的同时，可通过联合发文等形式提升机构间的协同性，给予司法机关明确的裁判指引。

注释：

[1]吴晓灵、李曙光、郭雳:《金融改革与法律监管》，载《中国法律评论》2023年第3期。

[2]巫文勇:《破产金融机构市场退出中对平等受偿权的法律修正》，载《江西财经大学学报》201年第1期。

[3]此处剩余的0.03万户客户类型在《2020年第二季度中国货币政策执行报告》中未予以明确罗列，故此处也未列明。

[4]参见最高人民法院发布的《全国法院第八次民事商事审判工作会议纪要》第13条。

[5]黄飞、周余:《票据追索权的行使要件》，载《人民司法》2021年第14期。

[6]参见朝阳银行股份有限公司诉温州民商银行股份有限公司票据纠纷案，浙江省温州市鹿城区人民法院(2020)浙0302民初3123号民事判决书。

[7]参见《中华人民共和国票据法》第五十四条。

[8]王小能、郭瑜:《商法独立性初探———从票据法和海商法角度》，载《中国商法年刊创刊号》，上海人民出版社2001年版，第7页。

[9]李永军:《破产法律制度》，中国法制出版社2000年版，第1-13页。

[10]许德风:《破产法论:解释和功能比较的视角》，北京大学出版社2015年版，第83-84页。

[11]李曙光:《尽快启动破产法修改完善市场化退出机制》，载《中国证券报》2020年6月2日。

[12]韩长印:《企业破产立法目标的争论及其评价》，载《中国法学》2004年第5期。

[13][德]菲利普·黑克:《利益法学》，傅广宇译，载《比较法研究》2006年第6期。

[14]许德风:《破产法基本原则再认识》，载《法学》2009年第8期。

[15]巫文勇、张肶:《国家干预视角下金融机构破产安全港保护制度规则和边界》，载《江西社会科学》2021年第1期。

[16]苏洁澈:《破产银行处置成本分担论》，载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。

[17]贺雪喆、陈斌彬:《金融机构破产对现行〈企业破产法〉适用的挑战及回应》，载《南方金融》2021年第1期。

[18]陆晓燕:《“府院联动”的建构与边界——围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开》，载《法律适用》202年第17期。

[19]余江波:《司法主导型金融机构破产程序:现实反思与优化路径》，载《南方金融》2023年第2期。

[20]苏洁澈:《金融监管机构在金融机构破产中的角色》，载《江汉论坛》2019年第5期。

[21]梁上上:《利益衡量论》，北京大学出版社2021年版，第102页。

[22]蒙瑞华:《我国金融机构破产重整制度构思———基于金融机构特殊性和现行制度空白》，载《广东行政学院学报》2014年第6期。

[23]黄韬:《我国金融机构市场退出法律机制中的“权力版图”:司法权与行政权关系的视角》，载《中外法学》2009年第6期。

[24]《等待6年后，雷曼兄弟普通债权人终获赔》，资料来源:第一财经网，htps://www.yicai.com/news/4009789.html，2023年9月20日访问。

[25]邢会强:《金融稳定法的制度逻辑与规则优化》，载《法学杂志》2023年第5期。

[26]靳文辉:《论金融监管法的体系化建构》，载《法学》2023年第2期。

[27]黎四奇:《中国金融法律规则供给机制混乱状态的反思》，载《中南大学学报(社会科学版)》206年第4期。

[28]《扎紧筑牢安全篱笆金融防风险永不停步》，资料来源:中证网:https://www.cs.com.cn/tj/02/02/202103/t20210312_6146423.html，2023年5月3日访问。

[29]王斐民:《金融机构破产综合立法的体系研究》，载《中国政法大学学报》2021年第4期。

[30]刘辉:《重大突发事件中金融应急管理权的法治化》，载《法商研究》2023年第3期。

[31]陈游:《美国中小银行救助机制对我国的启示———对包商银行事件的思考》，载《西南金融》2020年第12期。

[32]戚建刚:《我国应急行政主体制度之反思与重构》，载《法商研究》207年第3期。

[33]AlanGrenspan:TheAgeofTurbulence:AdventureinaNewWorld,PenguiPress,2008,p.176.

[34]周卫江:《美国金融监管的历史性变革———评析〈多德—弗兰克法案〉》，载《金融论坛》201年第3期。

[35]张世君:《破产行政化的理论阐释、功能反思与制度应对》，载《政法论坛》2023年第2期。