【摘要】：个人破产制度作为现代信用制度的重要组成部分，能够有效地助力“诚实而不幸”的债务人经济再生。合理的信用监管制度能够对于破产债务人进行持续的监督，在明确破产资格、划定自由财产范围和强化失权的效果上发挥重要功能。反观个人破产视阈下的信用监管，存在信用信息可用性不足、信用监管部门权责模糊、动态信用评价监管乏力等问题。随着大数据技术在多个领域广泛应用，其技术特征与个人破产中信用监管制度逻辑契合。为了能够让个人破产制度得到良好的运行，通过推进信用信息数据平台建设、明确信用监管主体职责、拓宽个人破产中信用监管的渠道，从而助力破产债务人早日恢复经济再生能力，从而达到优化营商环境的目的。
【关键词】：个人破产；大数据；信用监管；信用信息
一、问题提出：对个人破产制度中信用监管的思考
长期以来，破产一直被当作经营失败或者失信的典型特征，社会对经营者的评价往往是“谈破色变”，公众在与破产者进行商事交易的过程中多持厌恶的情绪。但是随着破产的积极功用在全球范围内不断得到检验，破产制度作为个人或者企业的债务风险处置工具的一种，取得良好的实践效果。以ZJ省为例，自2020年以来，各地法院审理的个人破产案件达22761件。在我国的破产法律体系当中，一直以来以《企业破产法》为主，对于个人破产的相关制度仍然存在立法空白。这在原有的计划经济体制下并无实施障碍，毕竟在分配主义主导下的经济体系运行，个人既无产可破，也无破产的需要。随着社会主义市场经济的建立和完善，金融领域市场的成熟和发展，资金流通和借贷的体量和结构逐渐向个人倾斜，并伴随着互联网技术兴起而不断向个人渗透，传统民事主体逐渐呈现出“泛商化”的趋势，个人债务违约情形不断发生。与传统的企业法人申请破产后注销登记即丧失主体资格不同，自然人不会因其经济行为而丧失主体资格。囿于个人破产制度缺位，我国债务清理经常会陷入“执行难”的困境，司法中存在着数量较多的“僵尸案件”。为解决上述困境，ZJ省TZ等地法院参照企业破产等规范，在司法实践中创设了类个人破产中的“个人债务集中清理”机制。但是在实际操作过程中仍会面临个别清偿有违公平以及未较好地区分信用状态等制度难点，而且在债务人执行终结之后，会将相关的失信被执行人纳入失信联合惩戒名单，这显然与个人破产制度保护“诚信而不幸”债务人的初衷不相符合，也不利于债务人的经济再生。[1]
实践问题不仅仅需要的是理论关照，更需要的是顶层制度设计。中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制》中明确提出要推动个人破产立法，从而实现市场主体有序退出；发改委等13个部门联合出台的《加快完善市场主体退出制度改革》也明确规定，要在进一步完善企业破产制度的基础上，对个人破产制度进行深入研究，畅通有债权债务关系的市场经营主体有序退出的渠道和途径。可以看出，在亟需构建和完善个人破产制度的现实情境下，需将信用监管制度纳入到个人破产制度建设考量之中。正如刘冰博士所言，完善的信用监管是个人破产制度的重要基础，作为个人破产制度的“基石”，信用监管不仅可以在事先阶段帮助债权人甄别债务人的可信任程度，也可以在事后破产阶段帮助司法机关时刻关注债务人有无较好地履行义务。[2]鉴于此，为了能够更好地保护“诚实而不辛”的债务人，仍需对于个人破产制度中如何更好地开展对于债务人的信用监管进行理论阐释和制度创新。
二、制度检视：个人破产视阈下信用监管制度的缺陷
（一）申请破产前：信用信息可用性不足
近年来，国家积极倡导个人破产领域中的信用监管，以期能够更好地优化营商环境。而信用信息数据的归集、共享是个人破产制度的基础，通过强化信用信息数据的可用性，才能够保证债务人有效的信用信息来源。但目前我国在信用数据的可用性方面仍存在完整性缺失、及时性滞后和有效性不足的问题，影响个人破产制度中信用监管的效果。
第一，完整性缺失。主要有法院从外部信息源获取数据不完整性和外部信息源整合数据不完整性。从个人信用监管的内容看，当前我国的个人信用监管主要是由中国人民银行牵头，其中包括的基本信息主要涉及债务人的信贷信息、非金融负债信息以及其他行政机关在行政执法过程中所作的行政处罚和行政许可等。我国《征信业管理条例》中规定，经过告知并取得个人书面同意，可以通过征信机构汇总个人的财产以及预期收入，包括但不限于债务人的银行账户资金、持有的证券以及不动产等。[3]在个人破产制度中，这些信用信息既是债务人向法院提请破产的前提条件，也是法院决定是否受理债务人的破产申请以及甄别债务人是否拥有破产资格的重要依据。但是在实践中，法院司法职能与行政机关的行政职能相分离，使得法院无法获得在行政机关系统中的个人信用信息数据，而要保证个人破产制度能够得到良好的运转，又恰恰需要法院掌握相关的信息。不仅如此，法院审理个人破产案件的重要前提是债务人的信用信息数据尽可能的全面完整，但信用平台受限于层级和条块分割难以有效获取区域外的信用信息数据，使得债务人的信用信息完整性缺失，如何通过大数据技术对流动的债务人的信用信息进行动态、完整的监管，也是个人破产制度中信用监管所面临的现实挑战。
第二，及时性滞后。个人破产制度得以运转的关键在于法院能够根据及时反馈债务人的信用信息数据来确定，进而合理划分债务人的信用风险等级。可以说，信用信息数据的及时性是个人破产制度高效开展的前提。但是发展中国家往往会面临的难题是“监管机构对于债务人的信用信息通常缺乏及时的数据反馈，进而难以在监管过程中判断信用主体的信用风险和提前设定合理的差异化监管，使得监管资源未能够得到有效的利用”。[4]同理，在中国本土信用监管实践中，信用信息的及时性滞后现象也存在。一方面源自政府部门执法资源的有限性使得地方监管部门未能够及时的掌握债务人的信用信息数据；另一方面，地方监管部门与债务人也存在瞒报或缓报信用信息数据的情况。
第三，有效性不足。在商事实践中，自然人中会存在共享财产、资金转移以及资金借贷等情况。但是，由于信用数据挖掘程度和应用场景不足，无法对债务人进行客观和全面的监管。目前，对债务人的监管仅局限于特定行业领域，如税务机关将债务人分为5A、4A等一系列等级，但是客观上仍存在数据质量不高、披露方式简单等问题。以联合奖惩名单为例，尽管国家层面已经签订了诸多的联合奖惩备忘录，但既缺乏有效约束效应的的具体措施清单，也未融入运用数字化应用工具自动进行数据清洗和透视分析，在实践中主要是以银行信用贷款和法院对失信被执行人的监督等为主。
（二）受理破产后：信用监管部门权责模糊
在当前我国对于信用信息的监管主要是由政府和社会组织两个部分组成。在政府监管方面，《社会团体登记管理条例》中规定行业协会、第三方信用服务机构等社会组织的信用信息由业务主管部门和登记管理机关等行政部门的监管。此外，目前我国的信用信息数据主要还是由政府部门所掌握，工商、税务、海关等行政机关掌握着体量较大的信用信息数据资源，并利用自身在信用信息数据的优势地位，对于信用信息数据不进行开放，使得法院在受理个人破产案件申请后，对于债务人的信用状况难以做到实时的更新。目前，在个人破产制度的实践中，多个政府部门各自开展对于债务人的信用监管，各自建立信用信息数据库，使得对于债务人的监管效能降低以及监管资源的浪费。可见，目前政府对于债务人的信用信息监管政出多门，这种交叉式的监管体系往往会使得监管部门职能划分不清，多部门监管最后演变成监管的越位、缺位和错位，使得个人破产制度的信用监管合力与效力无从谈起。
在社会组织监管方面，第三方信用服务机构监管有明显的不足，因为我国的相关法律规范并未明确我国个人破产的债务人必须接受社会组织的监管，这就使得个人破产制度中的债务人对于第三方信用服务机构的监管普遍持消极甚至排斥的态度。同时第三方信用服务机构在利用大数据方面仍存在一定局限性，难以获取债务人真实全面有效的信用信息数据，信用信息不对称使得第三方对服务机构的监管信服度提升有限。
可以看出，政府监管和社会组织在社会信用信息的监管过程中存在一定的缺陷和难度，加上政府监管和社会组织监管事实上是“两张皮”现象，我国目前并没有建立起政府与第三方信用服务机构对个人破产中债务人信用信息的协同监管模式，自然也很难形成高效的信用监管合力。
（三）宣告破产后：动态信用评价监管乏力
个人破产制度的建立主要目的是为了让“诚实而不幸的债务人”重新获得重生的机会，能够以“新身份”重新进入市场之中。但债权人会担忧自然人会否利用该逃废债损害其利益，因此，建立配套的信用评价监管体系是个人破产制度破冰的基石。囿于当前第三方信用服务机构提供的服务和产品水平仍有待提高，使得债务人宣告破产后对其动态信用评价缺位。尽管我国的信用服务行业不断发展，涌现信用评级、信用调查、信用咨询等产品，但是我国信用服务行业的建设主要是以公共征信为主，民营化的信用市场规模仍然发展滞缓。与国外发达的信用服务机构相比，我国仍存在着信用服务行业法律规范的全面性与应用指导性较弱、第三方信用服务机构缺乏监管、专业化程度不高等问题。
随着大数据技术的不断发展，大数据技术在信用监管领域的应用不断加深。大数据技术使得多元监管主体对海量的信用信息数据进行动态的分析，在提高信用合作监管效率的同时，也能够及时发现债务人信用的潜在风险，及时采取针对性措施，实现信用监管的数据可对比、过程可追溯、风险可监测。
（一）信用监管数据可对比
个人破产中对于债务人的信用监管面对的首要问题就是如何归集足够的信用信息，从而能够对于债务人进行全流程的风险监管。正如有学者指出的，发展中国家的信用监管往往缺乏精准的信息来判断债务人的具体情况，从而难以预先确定正确的执法优先级。当前，大多数债务人在申请破产后的失信行为在空间上呈现出不规则、不均衡的趋势，无论是传统的举报投诉，还是依靠政府部门的抽查去发现失信行为，都存在随机性过大、效率不高的问题。而大数据技术的引入，能够使得债务人的信用信息在不同主体之间进行交叉对比，提高信用信息数据的准确性和有效性，在一定程度上缓解传统信用监管难题。此外，信用监管中引入大数据技术，借助云计算、云存储等技术，改变目前信用数据交换的方式和途径，实现不同部门以及不同信用监管主体之间的信用信息共享和对比，从而建立跨部门、跨地域的信用信息数据共享制度，推动信用监管的智能化和数字化。
（二）信用监管过程可追溯
2019年国务院办公厅出台《构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中明确强调要建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中和事后全监管环节的新型信用监管制度。而大数据技术的引入，能够对于债务人的信用风险建立全链条式监管系统，从而实现信用监管过程的可追溯。
一方面，大数据技术有助于建立信用监管追溯系统。我国的信用信息档案管理已经初步形成，以食品信用监管为例，我国食品经营者的信用信息以及信用状况等信息均有存储。但是，现有的数据并没有能够形成从食品生产到消费的全面监管，并且分段式监管会在一定程度上使得责任不明确，各监管主体相互推诿。而通过使用大数据技术，建立关于食品从生产到加工以及消费全过程的信用信息追溯，使得监管主体能对相关的信用信息在每一个环节都能够找到相关的责任主体，并将对应的信用数据信息上传到食品安全信用信息平台，从而能够第一时间找到问题环节与责任主体，实施相应的惩戒措施。
另一方面，大数据技术能够较好地实现信用分级分类监管。在个人破产制度的运行中，由于涉及债务人较多，传统政府监管往往会使得执法资源的浪费。而大数据技术的引入，能够使得信用合作监管主体对于信用等级较低的债务人强化监管。在个人破产制度中，通过前期的信用数据的分析和使用，能够对于非法转移资产的债务人加大检查和处罚力度，对经营主体实现全过程的监管，从而能够使得执法资源得到充分的利用。
（三）信用风险可监测
信用监管作为社会信用体系的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。而政府部门之间以及政府与社会组织之间的信用监管，均需要适宜的合作工具，而大数据技术能够在一定程度上可以成为多元监管主体对于债务人信用风险监管的工具，从而将解决复杂社会和市场问题的制度内嵌于整个监管框架之中。[5]
在对债务人申请破产的全过程中，通过利用大数据技术构建信用风险预测系统，例如通过大数据技术的逻辑回归、人工神经网络等分析系统对债务人进行不同信用类别的划分，[6]并通过信用风险评估系统对相关的债务人进行标签化的处理，将事后监管转向事前风险预警防范，从而在一定程度上提高信用监管的有效性和及时性。此外，个人信用信息数据的收集、信用等级评定和划分等环节都会影响对债务人信用的评定，因此个人破产制度需要构建自动化、智能化的信用风险预测平台和预警管理系统，才能够较好的实现对于债务人的信用风险智能监测。
四、问题求解：大数据背景下个人破产中信用监管制度的完善路径
个人破产制度的建设是一项长久且复杂的系统性工程，它的基础在于信用信息数据的全面归集，重点在于债务人的信用监管数据在不同监管主体之间无障碍共享。但是就目前个人破产制度而言，仅仅依靠某一级政府或者法院的自身力量都无法对于债务人的信用信息数据进行归集、整合和应用。因此，需要通过大数据技术，整合各监管主体的信用数据资源，建立以信用信息为核心的个人破产制度，促进各级政府机关以及第三方信用服务机构共同参与到对债务人的监管之中，利用大数据技术为个人破产工作提供信用信息数据的归集、整理、分析等方面的帮助。
（一）推进个人破产制度中信用信息数据平台建设
建立信用信息标准数据库是个人破产制度的基本要求之一，由于各监管主体之间的信用信息标准、对于债务人的识别方式不同，使得信用信息数据在不同监管主体之间共享、联动的过程中信息不对称的情形时常发生，影响个人破产的运行质效。个人破产制度构建需要建立跨区域、跨部门、跨领域的信用信息标准数据库，这就需要在信用信息的分类、公示以及查询与反馈等方面建立信用信息数据技术标准，为信用信息数据在不同监管主体之间互通共享创造有利条件。
首先，做好债务人信用信息标准数据库的分级与科目分类。由于债务人的数据体量较大、涉及范围广泛，所涉及多个行业的发展情况、信用环境等情况都不尽相同，因此需要对于信用信息标准数据库中的信用信息数据按照区域与行业进行划分，分别进行监管与应用，这样既能够充分的掌握债务人在各区域和各行业的信用信息数据，也能够实现对于债务人进行针对性和动态化的监管。[7]此外，在信用信息标准数据库的建设中，除了需要建立国家级和省级两级标准数据库之外，还需要在不同领域与行业设置子数据库，各子数据一方面需要将自身的信用信息数据上传至上级外，还需要与本行政区划内的数据库互联互通，从而实现对于债务人的信用信息数据全国范围内的统一与共享。
其次，强化债务人的信用信息数据的公示。信用信息的不对称、不透明造成数据库中的信用信息更新不及时、有误差等问题，并且社会公众若需要对申请破产的债务人信用进行科学有效的判断，就需要获取大量、多层次、多种类的公示信用信息。[8]因此，在信用信息标准数据库的建设过程中，需要从以下这几个方面强化信用信息数据的公示：第一，明确债务人不同信用信息数据的公示时间和方式。监管主体需要在规定的时间内及时在不同的媒介上，比如平台网站、报纸等渠道及时地披露相关债务人的信用信息，并对过时的信用信息进行及时的更新与公示。[9]第二，要保障公示的信用信息数据的真实性。在实际的信用监管过程中，要加强对于债务人的信用信息真伪的鉴别能力，及时删除信用信息标准数据库中虚假信息，对于真伪难辨、有待进一步核实的信用信息要加以备注，并对社会公众予以提示。由于大数据技术在债务人的信用信息真实性的鉴别上存有一定的功能缺陷，倘若信用数据库中的信用信息在信息源出现了错误，一方面会影响个人破产的后续工作，另一方面也会使得第三方信用服务机构在对信用主体评价等监管环节做出错误的报告，降低信用合作监管的效果。
最后，完善信用信息的查询与反馈制度。目前，可以充分利用国家信用信息公示平台、“信用中国”等数据平台，将多元监管主体的信用信息查询端口与互联网站点相关联，使得社会公众能够及时的查询债务人的各项信用信息。同时，可以尝试建立监管主体与债务人两种不同的信用信息查询与反馈平台。在监管主体的信用信息查询与反馈平台中，对于各监管主体之间的信用信息互查、异常监管提示等栏目信息进行重点建设，以便各监管主体相互监督与责任追究。在债务人的信用信息查询与反馈平台中，可以采取身份证实名方式，放开纠错权限，让社会公众对信用数据库中的信用数据的真实性进行检查监督，及时更正有错误的信用信息。
（二）明确个人破产中信用监管主体职责
政府在社会治理中的规律是从政府单一中心权威向多中心合作共治的转型。[10]而在个人破产制度发展中，需要保持政府与多元监管主体之间的合作关系，引导多元主体参与到个人破产对于债务人监管的过程中，通过不断发挥政府主体的引领和监管作用和增强第三方信用服务机构的专业性，从而更好地发挥各监管主体的功能和作用。
一要明晰政府监管部门职权。政府在个人破产制度中对于债务人监管的合法性问题，首要就是解决职权法定问题。有学者提出，作为法律制度和理论学说普遍认同的职权法定原则，至少应当包含两个方面的要求，即职权来源法定、职权范围法定。[11]为此，我国为实现政府在个人破产领域的职权法定应从以下方面进行展开。其一是机构法定。职权法定的关键问题就是要明确信用管理机构的法律地位，而信用管理机构主要囊括信用管理部门以及各类公共信用信息管理中心。对于公共信用信息中心的法定地位和职责的相关规定，则可以参考《上海市社会信用条例》。该条例的第11条明确规定“公共信用信息服务中心负责建设、运行和维护市公共信用信息服务平台”，确定了公共信用服务中心的法律地位。对于具有公共事业性质的公共信用管理机构进行特别的立法规定，是与公共行政社会化的趋势相统一。正如有学者所说，公共行政社会化的背景是行政权力不再是国家所垄断的权利，而是逐步呈现出行政权多元化的趋势，也是回应性监管理论的重要体现。[12]因此，确立各级公共信用服务中心的法律地位，是信用合作监管中的重要内容，也是确保个人破产顺利开展的关键。其二是权责法定与严格问责。一方面，需要对相关公共信用信息管理机构的法定职权与职责进行明确的规定，就公共信用信息的归集、共享、使用等职责进行规定，同时接受社会公众的监督。另一方面，对于在信用监管过程中违反法定权利和职责的行为，有学者认为其属于行政越权行为，行政机关需在法定的职责范围之内行使行政权，一切超越法定权限的行为都应当归为无效。[13]为此，在较为严格的法律规范之下，借助公共信用信息管理机构内部的管理制度以及有效的外部监督制度，对于违反法定职权者予以问责，从而确保将公共信用信息管理机构的监管活动完全纳入法治化的轨道。
二要增强第三方信用服务机构的专业性。国外信用合作监管经验表明，第三方信用服务机构是信用监管体系中的重要主体，由第三方信用服务机构出具的信用评估、信用报告和信用担保等信用产品和服务对于债务人有着重要的作用。例如，美国的标准普尔、穆迪、惠誉三大信用服务机构对于破产债务人的信用评定将直接影响投资者的信心，对于债务人未来的发展起着关键性的影响。目前，我国第三方信用服务机构发展相对落后，机构规模小、政府监管力度较低等问题严重制约第三方信用服务机构在个人破产制度建设中的积极作用。而与此同时，由于我国市场经济发展尚不成熟，我国政府应当积极创造条件促进第三方信用服务机构专业性的发展。
三要加快发展专业化的第三方信用服务机构。在个人破产制度的建设中，我国缺乏专业化、规范化的第三方信用服务机构及其相关信用信息数据库。为此，政府应当逐步开放民营和外资经营的第三方信用服务机构，允许其经营包括企业与消费者信用调查、信用报告和信用保险在内的信用服务和产品，以满足个人破产制度对于债务人信用监管的需要。
（三）拓宽个人破产中信用监管渠道
在国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》中，明确指出“各个区域要逐步探索建立区域信用监管，开展区域信用体系建设创新示范区域，不断推进信用信息在不同监管主体之间的交换与共享，实现跨区域信用联合奖惩，从而不断优化区域信用环境”。为此，通过完善跨区域信用合作监管标准体系和强化第三方信用服务机构在跨区域信用合作监管的作用，才能让个人破产制度能够更好发挥相应的作用。
一方面，统一跨区域信用监管标准体系。由于各个地区在信用监管方面存在不同的标准体系，为了进一步加强对于申请个人破产债务人的跨区域监管，应当对于跨区域的信用合作监管标准体系予以明确。第一，制定《跨区域信用合作监管备忘录》。分阶段推进不同跨区域地区的信用监管，初步拟定第一批开展信用合作监管的名单。同时，由各地区政府牵头组织开展跨地区的信用立法等工作，为之后开展信用合作监管提供法律上的依据。第二，根据《跨区域信用合作监管备忘录》，对于不同区域之间的信用信息归集和共享标准、多元监管主体的职责以及债务人的认定标准予以明确，尤其要对申请个人破产债务人评判标准进行跨区域的互认，建立统一的红黑名单认定标准，从而能够形成跨区域信用红黑名单制度。
另一方面，强化第三方信用服务机构在跨区域信用合作监管中的作用。首先，从第三方信用机构所提供的信用产品角度看，信用产品具有“消费的非最终性”的特质，[14]具有一定的增值性，从而使得债务人有能力并且也有意愿向信用产品的第三方信用服务机构付费，第三方信用服务机构也有能力向申请个人破产的债务人提供相关的信用服务或产品并收取一定的费用。信用服务或产品的这种特殊的属性决定了可以将第三方信用服务机构逐步引入市场制度，使其能够充分的参与跨地区信用监管之中。其次，推进第三方信用服务机构与地方政府开展跨区域信用风险预警。由于债务人的流动性，使得信用监管的难度不断的提升，为此基于现有的信用评价指标体系和全国统一信用信息数据库，支持第三方信用服务机构与地方政府开展跨区域信用风险预警。由第三方信用服务机构与政府共同设定总指标和各子指标的信用评价标准和信用风险，尤其要重点关注具有风险前瞻性的指标。当第三方信用服务机构监测到债务人的信用风险数据达到预警线时，联合当地的政府按照警示等级发出预警提示，从而能够较好的监管和预测债务人的信用动态和信用风险。
参考文献及注释
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[2]刘冰：《论我国个人破产制度的构建》，载《中国法学》2019年第4期。
[3]陈海盛，白小虎，郭文波，吴淑君：《大数据背景下信用监管机制构建研究》，载《征信》2019年第5期。
[4]BenjaminVanRooij，GreeningIndustryWithoutEnforcement?AnAssessmentoftheWorldBank’sPollutionRegulationModelforDevelopmentCountries，LawandPolicy,143-194(2010).
[5]王瑞雪：《政府规制中的信用工具研究》，载《中国法学》2017年第4期。
[6]WangG，HaoJ,MaJ.AComparativeAssessmentofEnsembleLearningforCreditScoring，ExpertSystemswithApplications,223-230(2010).
[7]王强，李俊杰，陈小军，黄哲学，陈国良：《大数据分析平台建设与应用综述》，载《集成技术》2016年第2期。
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[10]张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载《法学研究》2014年第6期。
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[13]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第68页。
[14]徐诺金：《当前我国征信体系建设需要明确的六个问题》，载《征信》2010年第4期。
来源：浙江省法学会破产法学研究会
