【视点】浅论我国债权人会议主持工作的完善
作者：破产重整那些事公众号 时间：2022-03-03 阅读次数：297 次 来自：破产重整那些事公众号
本文作者：陆峰、赵飞扬，安徽安泰达律师事务所（文末有介绍）
浅论我国债权人会议主持工作的完善
问题的提出：
一次民主和谐、公正高效的债权人会议能缓解债权人的抵触情绪、助力债权的正确认定，督促管理人勤勉履职，并推动重大事项的及时议决。由适当的人来主持会议是保证债权人会议质量的重要因素。然而，现行法律规定债权人会议主席主持债权人会议，而债权人主席系由人民法院从有表决权的债权人中指定产生。实践中，人民法院指定债权人会议主席时，经常会因为全体债权人均不适合主持会议，而面临无法确定适当债权人主席人选的窘境。
当全体债权人均不适合主持债权人会议时，由于债权人会议本身具有较强的自治属性，如果由债权人以外的人担任主席并主持会议，难免有名不正言不顺之嫌。鉴于此，本文将探讨仍由债权人担任债权人会议主席的前提下，如何完善债权人会议的主持工作，保证债权人会议召开的顺利和高效。
一、债权人会议主持工作的困境与成因
我国债权人会议主持权的确定规则由《中华人民共和国企业破产法》（以下称《破产法》）第六十条规定：债权人会议设主席一人，由人民法院从有表决权的债权人中指定。债权人会议主席主持债权人会议。该规定将债权人会议的主持权赋予债权人会议主席，同时限定债权人会议主席只能由审判机关从有表决权的债权人中指定产生。
然而，司法实践中经常出现全体债权人均不适合主持会议的情况。如果人民法院遵循《破产法》第六十条的规定，勉强指定一名相对合适但存在能力缺陷或资格瑕疵的债权人担任主席来主持债权人会议，那么便难免出现债权人会议由于会议主持不当而场面紊乱、表决不能等会议效果欠佳的局面，从而影响整个破产案件处理的公正、公信以及效率。
笔者认为，有主客观两方面原因导致了债权人会议主持效果欠佳。在主观方面，这是由于部分破产案件中的主席人选无法同时具备权威性、专业性、中立性，有的债权人因为威信不足而无法主导会议秩序，有的债权人会因为缺少热情而消极主持会议，有的债权人会因为专业性不足而将会议带偏，还有的债权人可能会通过主持会议来谋取私利。在客观方面，这是由于部分破产案件中议事规则不明、会场秩序保障不到位、债权人会议议程繁重、或因普通债权受偿率极低而矛盾激烈等因素导致债权人会议主持难度高。
综合以上主客观两方面的原因，笔者认为全体债权人均不适合主持债权人会议的现象不可避免，这是由破产案件的特点决定的。在破产案件中，由于参会债权人之间不存在上下级关系或同事关系，会议主席主持难度高于通常的工作会议。此外，债权人之间可能存在利益冲突，绝大多数债权人的职业或业务范围与破产事务没有关联性，且担任债权人会议主席没有履职报酬或补助。上述不可避免的客观事实情况，加之个案的特殊性（例如有的案件中会议表决权比较分散，债权人容易出现搭便车心理；有的案件中缺少税务机关、大型金融机构等身份能够服众的债权人），导致很多破产案件中缺少能够妥善主持债权人会议、胜任债权人主席工作的人选。
债权人会议主持难度高的客观因素真实存在，全体债权人均不适合主持会议的现象又不可避免。因此，《破产法》第六十条将会议主持权分配给只能由债权人担任的债权人会议主席，往往会导致部分破产案件中债权人会议召开效果差，甚至出现分歧和矛盾的情况。
二、完善债权人会议主持工作的理论依据
（一）债权人会议性质理论
1. 有关债权人会议性质的三种学说
关于债权人会议性质的讨论，破产法理论界主要有以下三种学说：
债权人团体机关说认为，债权人团体是一个法人团体，债权人会议表达债权人法人团体意志的法定机关，就破产程序中的事项达成决议。
事实上的集合说认为，由于债权人会议不具有法人地位，并且债权人之间存在个别利益，并非统一的团体，因此，债权人会议只能是由人民法院召集的临时性集会。
自治团体说认为，债权人会议是非法人性质的特殊社团组织，是表达债权人意志的自治性团体。
笔者认为，上述三种学说既是对债权人会议应然性质的解读，也是评价各国债权人会议实然性质的标准。自治团体说和团体机关说都强调破产程序中债权人利益一致，互助自治，通过债权人会议形成债权人集体意志并约束全体债权人。而团体机关说同时认为债权人会议具有权利与诉讼主体资格。事实上的集合说强调债权人之间存在利益分歧，债权人仅通过债权人会议发表个人意见，维护个人利益。
2. 我国债权人会议的性质
笔者从债权人会议的法定职能入手分析债权人会议的性质。我国法律赋予债权人会议核查债权、监督破产管理人、选任更换债权人委会成员、决定债权实现方式四方面的职权。对于会议核查债权的职权，每位债权人都是自身或他人债权确认结果的利害关系人。在债权人会议上核查债权有利于发动债权人互相监督，发现债权确认工作存在的问题。对于会议监督破产管理人的职权，管理人负责处理破产事务的最终结果即破产还债。债权人作为管理人工作结果的最终承受人、受益人，有权在债权人会议上通过发言与表决的方式监督管理人。对于选任与更换债权人委会成员，债权人会议自然有权选举产生常设机构，代表其监督破产事务的推进。对于债权人会议决定债权实现方式的职权，同理债权人作为最终结果的承受人有权对债权实现有关的事项（和解、重整、企业经营、财产变价、分配）进行表决，形成集体意志，即对全体债权人具有约束力的决议。
然而，债权人会议上述四个方面的职权是有限的。债权人对债权的核查结果不具有法律约束力，核查无异议的债权最终由人民法院裁定确认，核查有异议债权的确认结果由异议人提起的诉讼最终确定。债权人会议监督破产管理人时无权决议更换管理人或降低管理人报酬，仅决议向人民法院申请上述事项。债权人委会成员经选举后，应当经过人民法院书面认可。债权人会议在实现债权方式上的决议具有约束力，但债权人有权请求人民法院撤销损害其利益的决议，同时对债权实现方式无法形成决议时，由人民法院裁定。
由此可见，债权人会议的性质具有复合性。债权人会议发挥核查债权职能时，其性质是债权人对债权确认情况公开发表意见的听证会。债权人会议发挥监督管理人职能时，一方面由债权人作为个人在会上听取报告、公开发言，债权人会议是债权人参与监督的平台，另一方面债权人会议决议向人民法院提出相关申请，债权人会议作为一个整体在破产程序中扮演着监督制约管理人的角色。债权人会议选举债委会成员、决定实现债权的相关事项时，其决议具有法律效力，此时，债权人会议具有自治组织的性质。
（二）议事规则的基础理论
1.民主议会议事规则的价值取向
议事规则是相关主体召开、进行会议时应当遵守的行为准则。根据上文分析，债权人会议行使不同职权时，分别具有听证、监督、自治三种不同性质的职能。由于民主议会兼具听取民选代表的意见、监督行政机关、以及表决重大事项的职能。因此，民主议会的职能与债权人会议的职能性质相似，两者议事规则的价值取向也具有相似性。
民主议会议事规则的核心价值取向为民主 、效率与权利保障。民主是议事规则的本质属性。民主原则要求议事规则平等充分地赋予每位债权人表达其利益诉求、意见建议的机会。更高层次的民主要求议事规则营造平等宽容的协商氛围，让破产程序中的相关主体能够互相理解，相互支持，在会议中拓展共识，减小分歧，依法管理好利益冲突。
效率是民主的质量保障。效率原则要求议事规则能够保障债权人充分、集中发表意见，做到一事一议、一事不再议、在充分讨论的基础上及时议决。
权利保障是民主正当性的评判标准。权利保障原则要求议事规则保障每位债权人的程序性权利，兼顾多数者、少数者与缺席者的权利。
2.罗伯特议事规则中对会议主持人的规定
罗伯特议事规则是美国最广受承认的议事规范。这套规则针对如何取得良好的会议效果，对会议程序、会议行为的方方面面进行了详细规定或指引。罗伯特议事规则在各个章节分别规定了会议主持人的职责。
总体而言，会议主持人是议事规则的执行者，会议主持人在形式上应当按照规则运转会议，并且应当保持中立，不得因个人利益而约束发言或不当影响会议。
会议主持人的职责是控制议程和维持秩序，按程序运转会议。为了保障会议主持人履行职责，会议主持人有宣布与调整议程、分配发言权、主持表决、裁决权宜问题、认定与制止不当发言、重申议题与会议规则等职权。如果一名会员提出一项不恰当的动议，主席应提示 适当的动议。但主席不应轻易打断正在发言的会员。
主持人行使上述权力时必须公平、公正，不偏袒任何一方。同时，由于主持人必须严守中立，主持人不能参与辩论，发表自己的观点。
罗伯特议事规则中，会议成员对主席的工作有权提出质疑。例如，主持人在分配发言权时，须让各方平等轮流发言，平等拥有发言机会。除非发言人违反“秩序问题”，主持人不能够打断其发言，也不能任意改变议程，否则成员可以提出“秩序问题”，质疑主持人的决定。会议成员在质疑主席的裁决合理性时，会议成员有权通过申诉而将裁决权交给会议；会议成员认为主席的主持违反规则时，会议成员可提出申诉，由会议表决。
三、债权人会议主持工作的完善建议
（一）制定会议议事指南与主持指南
人民法院或管理人可以针对破产清算、和解、重整程序的特点，制定建议性的会议议事指南与主持指南。
会议议事指南包括基础的议事规则，以及对通常议程的介绍。债权人以及债务人可以通过阅读会议议事指南来了解会议程序的意义以及会议的大致走向。会议成员对会议规则的熟悉可以减轻会议主持工作的负担，也有利于会议成员更加合理高效地参与会议，维护自身权益。
主持指南的基础是议事规则，会议主持人必须依照议事规则主持会议。主持指南在集中介绍主持人的职责、职权的基础上，针对处理临时提议、认定与制止不当发言、重申会议议题等重难点提供工作方针。当债权人在会前被法院指定为会议主席时，便可以学习主持指南，有效提高主持技能。
（二）立法赋予审理法院特殊主持权
笔者认为，由债权人担任主席并主持会议的正当性在于债权人团体自治理论。一定程度上说，破产企业的财产源自债权人曾为取得债权所付出的对价，破产案件的主要结果就是债权以何种方式受偿。债权人团体是企业破产阶段的“股东”，对企业破产事务拥有自治权。在债权人团体自治的语境下，主持人的身份不仅是债权人自治的重要象征性，还对决议结果具有间接影响。因此，由债权人担任主席并主持会议才能名正言顺。
然而，债权人团体自治理论具有局限性。首先，从自治的博弈机制来看，不同于民主议会中不同群体在长期博弈中回归理性，达成利益平衡，破产案件中的债权人团体自治是短期的、单次的博弈，容易陷入僵局。其次，从我国《企业破产法》的立法目的来看，由于企业破产的社会影响大，法院直接指挥主导破产程序，以确保公平清理债权债务，维护社会稳定以及市场经济秩序。在破产程序中，债权确认具有高度的法律专业性，而调整管理人人选及报酬是法院主导破产工作的重要保障，因此法院对上述事项拥有最终决定权，而债权人会议对此并无自治之权，仅有参与、提议之权。
综上，即使由债权人担任债权人会议主席名正言顺，由于债权人会议的部分议程已经超出了债权人团体自治的范围，对于核查债权、监督管理人等相关议程，可以由人民法院主持。而债权人团体对选举债委会成员、决定债权实现有关事项的自治性较强，且人民法院具有确认权、撤销权、僵局裁定权等后置性权力，因此为了体现债权人会议的民主性，此类议程一般不宜由法院主持。
结合大量破产案件在审判实践中的普遍做法，笔者认为有关破产审判的司法解释可以规定，经债权人会议主席申请、债权人会议决议，在债权人主席主持会议确实存在困难时，人民法院可以决定自行主持债权人会议。
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