破产企业档案处置的困境与对策

0 引 言

2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度”。鉴于此，破产制度的完善是为社会主义市场经济体制提供法治保障的必由之路。其中，破产企业档案处置作为企业破产处置工作的重要组成部分，对于实现破产企业的有序退出具有重要作用。与此同时，企业档案所具备的传承企业文化精神、记叙工业发展历程、填充社会记忆全景图貌等多方面功能也备受关注。2019年1月，国家档案局印发《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》的通知，指出“要做好国有企业资产与产权变动中的档案管理。”2019年12月，国家档案局经科司组织召开企业档案工作协作组组长会议，强调“配合国家正在进行的供给侧结构性改革做好关闭破产企业档案的处置工作”是2020年重点工作任务。[1]由此，破产企业档案的处置工作正因时代形势变化、实际需求凸显等现实因素逐渐受到广泛重视。本文立基于破产企业档案处置的现状，阐述目前实践中存在的若干问题，以类型化思维梳理破产企业档案处置的地方性规则与行业规范，总结实践经验，以此从应然层面深入分析人民法院、政府部门、破产管理人（以下简称“管理人”）[2]以及破产企业等主体在破产企业档案处置中的角色定位，并提出相应的应对措施。

1 破产企业档案处置的困境

根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第二条第二款规定，档案包括过去和现在的机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人从事经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动直接形成的对国家和社会具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。由此延伸至企业档案概念，可将其理解为企业在所有状态下因从事各类型活动而形成的对国家和社会具有保存价值的历史记录，破产企业档案是其重要组成部分。需要注意的是，破产企业档案与企业在破产程序中形成的档案在范围上具有差异。法院在破产案件审理过程中收取和产生的文书资料，以及管理人接管破产企业后在履行职责期间形成的相关文件资料属于企业在破产程序中形成的档案，二者分别为法院案卷和管理人工作档案，应归于法院和管理人的保管和管理范畴，该两种档案的处置并无明显的争议和难处。本文所指破产企业档案的范围主要包括：一是企业在正常经营状态下形成的文件；二是企业进入破产程序后形成的破产申请书、立案通知书、债权债务清单、固有资产流动清册、资产分配清册、法院裁定文书等文件。[3]这些档案不仅数量多，而且因为在规范和实践层面存在的各种原因导致处置困难，不仅阻碍了破产审判工作的开展，还造成了一定程度的资源浪费和其他衍生问题，所以该类档案的处置问题需要进一步研究和分析。

第一，相关主体缺乏档案意识。档案意识属于人们的一种主观意象，即人们对档案这一客观事物的性质和价值的认识，以及对档案工作的性质、地位和作用的认识。[4]相关主体缺乏档案意识既表现为有权机关或单位人员对档案工作的忽视，也表现为破产企业本身没有建立起成体系的内部档案管理处置规范，档案意识缺乏是导致破产企业档案处置受阻的主要原因。企业进入破产程序前，企业管理层更多地关注与企业经营利润相关的事务，档案工作一般被视为辅助性、边缘性工作。[5]企业进入破产程序后，企业档案能留存下来的并不多，可能只有依据现行法律需要充分保管利用的档案才会进入人们的视线，例如，管理人依据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第二十五条第一款的规定，接管与债务人财产直接相关的包括企业文书档案、财会档案等档案资料，而其他档案则无人问津。此外，在管理人队伍构成方面，通常只包括律师事务所、会计师事务所或破产清算事务所的工作人员，甚少有档案管理专业人员参与，[6]至于档案管理专业人员何时介入，如何介入的问题更是无从谈起。因此，破产企业档案在移交保管过程中会存在行为不规范、档案损毁灭失等问题。这其中固然有历史局限性的原因，即破产审判工作开展之初有大量的法律事务、会计事务亟待处理，亟需法律、会计方面的工作人员介入，档案处置的问题尚未被考虑在内，但破产审判工作发展至今，这种接管方式不应继续以常态出现。

第三，缺乏档案处置费用。费用问题是破产企业档案处置的难题，也是档案管理效果较差的重要原因，其导致档案工作难以开展，[11]尤其是在民营企业破产时，一些“无产可破”的民营企业连基本的管理人报酬都无法保障，更不可能留有费用来开展档案工作。从档案处置阶段的角度出发，档案处置费用不足主要体现为两个方面：一是档案保管费用不足。当企业进入破产程序前期，大部分档案由管理人负责保管，因此而产生的费用是管理人执行职务的费用，属于破产费用，依法须由债务人财产随时清偿。若这部分费用无法保障，则意味着破产企业处于“无产可破”的困境，破产案件可能会被提前终结，此时档案应当何去何从，在规范层面尚无答案。当企业被注销时，如果该档案系由档案企业或档案馆接收保管，也需要在债务人财产中留存保管费用，否则接收企业或单位可能拒绝接收档案，这仍旧产生档案保管的问题。二是档案资源开发利用方面的费用不足，这是档案处置第二阶段所面临的问题。档案资源的开发利用与破产企业档案所蕴含的价值密切相关。有学者从档案价值理论、社会记忆理论、文化遗产保护理论等三个理论角度阐述企业档案的功能作用，彰显了档案作为一种历史资源的意义。[12]从资源利用的角度来看，如果对于破产企业档案的处置仅限于存放保管，无疑是浪费资源，档案所承载的经济、社会等价值将被埋没。而如果对档案资源进行开发利用，这部分成本又应当由何种主体承担，如何承担，这些问题都需要在规范层面予以回应。此外，档案资源开发利用程度低也是目前破产企业档案处置的问题，其主要原因是相关部门、单位对档案的价值认识不清，并由此衍生出开发利用档案的费用来源、经费使用、责任主体等“无章可循”“无法可依”的问题。

2 破产企业档案处置的模式及其特点

为应对实践中逐渐突显的破产企业档案处置问题，国家档案局、地方人民法院及政府部门纷纷出台了相关政策性文件、行业标准，为破产企业档案的处置费用、流向以及利用等方面提供指引。本文拟以破产企业档案处置的流程为类型化标准，从档案保管费用、破产企业档案流向以及破产企业档案的利用等三个方面对既有处置规则进行梳理及分析。

破产企业档案保管费用是档案处置的基础要件，保管费用在性质上属于破产费用，需从破产财产中支出。在“无产可破”或破产财产不足以支付档案保管费用的情况下，档案保管费用的处理主要有两种模式：一是通过府院联动机制，构建破产费用援助资金或专项基金的模式（以下简称“援助资金模式”）；二是对这部分保管费用予以免收的模式（以下简称“免收模式”）。具体而言：

援助资金模式是目前地方上广泛适用的处理模式，北京、重庆、四川自贡、河北、广西南宁等地区都通过设置破产费用援助资金的方式解决档案保管费用不足的问题。例如，《北京市高级人民法院破产费用援助资金使用办法（试行）》（京高法发〔2020〕137号）及《重庆市高级人民法院企业破产费用援助资金使用办法》（渝高法〔2020〕20号）均规定援助资金可用于支付档案保管费用。援助资金的主要来源是地方政府的财政拨款，援助资金模式是地方上贯彻落实府院联动机制的具体表现。实践中，档案保管费用本应由破产财产承担，但在破产财产本身不足以支付的情况下，更多资源会倾向于管理人接管可供分配的财产方面配置，无暇顾及企业档案保管问题，尤其是中小型民营企业破产的场合，“无产可破”的情况更为常见。人民法院虽是破产程序的主导者，但其并无过多的资源可供配置给档案保管工作，基于企业档案的经济价值、社会价值考虑，政府部门的介入具有必要性。

对“无产可破”或破产财产不足以支付破产费用的破产企业免收档案保管费用的情形较为特殊，其特征是将破产企业档案移交至地方档案馆。宿迁市政府出台的《市政府办公室关于构建协调联动机制稳妥推进企业破产处置工作的通知》（宿政传发〔2019〕54号）规定，对于无产可破或者破产财产不足以支付破产费用的案件保管费用予以免收。本质上，免收模式也是地方府院联动机制的一种表现，而且因为破产企业档案系直接移交至地方档案馆，所以被免收的保管费用相当于是由政府部门的财政资金予以保障，只是没有以设立破产费用专项资金的方式呈现。免收模式的优势是管理人在实务操作中较为简便，当破产企业满足条件时，管理人即可直接将破产企业档案移交至地方档案馆，在档案保管费用方面不需要再申请破产费用援助资金，提高管理人的履职效率。

2.2 破产企业档案的流向

2.2.1 档案馆模式

2.2.2 档案资源管理中心模式

2.2.3 市场化模式

此外，为规范档案中介服务机构的行为，国家档案局于2020年5月18日发布了《档案服务外包工作规范第1部分：总则》《档案服务外包工作规范第2部分：档案数字化服务》《档案服务外包工作规范第3部分：档案管理咨询服务》等三项行业标准，并对发包方、承包方、第三方机构和监管机构之间的相互关系予以界定。同时，《档案服务外包工作规范第1部分：总则》既明确了档案服务所包括的类型，也规定了承包方档案服务管理体系建设要求。据此，目前在档案服务的市场化方面已有相应的行为规范，这对于破产企业档案的存储保管也有一定的指引作用，值得围绕破产企业档案处置的特殊性进一步细化。

2.3 破产企业档案的利用方式

然而，从我国目前的破产企业档案利用现状来看，档案利用主要集中在企业职工档案接转以及档案查询方面。例如，《北京市高级人民法院等部门关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的实施意见》（京高法发〔2019〕698号）、《上海市优化营商环境条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告第35号）都规定了破产企业职工社保关系转移的事项。实际上，这一档案利用现状与破产企业的特殊性密切相关。因为企业经破产清算程序后将被注销，企业档案所依存的实体被消灭，割裂了破产企业与职工档案保管之间的义务联系，而后者对于职工的再就业以及日常生活保障具有重要作用，关系到社会就业及社会保障秩序的稳定性。所以，相关部门及当事人的首要任务是维持职工档案的完整性以及保障档案的查询、调取等功能的实现。

3 破产企业档案处置的对策

结合上述对地方性规则及相关行业标准的梳理及分析，本文认为，化解破产企业档案处置困境的关键是，在培养、提升相关主体档案意识的基础上建立健全档案处置规则。其中，规则构建应围绕相关主体的义务界定展开，以维系人民法院、政府部门、管理人以及破产企业等主体在档案处置上的有机联系，并促成主体间的行为协同，提高破产企业档案的处置水平。具体而言：

第二，政府部门是破产企业档案处置的关键主体，其既是档案处置政策制度的建设者，也是规章制度的具体执行者，这是由档案处置具备服务社会和公众的性质决定的，也是强化政府服务职能、建设服务型政府的应有之义。在档案处置问题上，应要求政府积极主动介入，特别是涉及提高社会效益、保障社会公共利益方面的档案处置，档案行政管理部门应当尽早介入，通过宏观指导及具体执行两个层面加强政府作用，以弥补档案事业发展上的政府缺位问题，“职能转变后的档案行政管理部门，应将主要精力投入到档案工作和档案事业的宏观管理、档案业务的分类指导、档案工作标准化现代化建设、档案行政执法、档案中介服务机构的规范引导上来，使档案工作更好地服从和服务于党和国家的工作大局，促进档案事业的良性发展”[24]。进一步地，在市场化破产的趋势下，政府部门应积极推动破产企业档案处置市场化，并为破产企业档案的开发利用提供政策支持及方向指引。档案行政管理部门可以通过引导档案企业发展、保障档案企业有序竞争的方式，在培育档案企业市场的同时，缓解档案馆的档案保管压力。在档案开发利用方面，档案行政管理部门应根据档案的不同流向区分对待，分别交由档案馆、档案资源管理中心以及档案企业负责研究档案资源的开发利用，并制定相关的规章制度明确档案开发利用的责任主体，这要求档案行政管理部门须把握行政介入的尺度，维持其与档案处置市场化之间的平衡。

第三，管理人是破产企业档案处置的具体执行者，可以说，管理人的义务范围贯穿了档案保管及其具体流向的全过程。因此，在档案处置问题上，管理人仍须依法履行勤勉、忠实义务。具言之，管理人的义务范围包括接管义务、报告义务及处置义务。首先，管理人的接管义务要求管理人应当接管破产企业的全部档案，然后再根据档案类型分别处理，而非选择性地接管与财产处置相关的财务资料。其次，管理人报告义务主要包含三个内容：一是在法院指定管理人之后，若管理人发现档案工作人员没有参与管理事务，则应及时向法院报告，由法院负责协调将档案工作人员吸收到破产企业的管理人队伍当中；二是当管理人接管破产企业后，若发现企业档案资料因原管理人员保管不善的原因而缺乏完整性，则应当及时向法院及相关部门报告，以便于追究原管理人员的法律责任；三是管理人经核算后发现该破产企业“无产可破”时，其提交的管理人报告应当包括档案保管储存的处理问题。最后，管理人的处置义务主要是处理档案的流向问题，如果破产财产可以保障档案保管费用，则管理人应当审慎选择档案保管机构，综合考察档案保管机构的服务水平及保管费用标准，尽量避免档案因保管不善而损毁灭失，以及因档案保管费用过高而过度侵蚀破产财产，侵害债权人利益。如果破产财产不足以支付档案保管费用，则管理人应积极与法院、档案部门协商确定档案的存储保管场所以及费用支付问题，防止破产企业档案流向无序。

4 结 语

本文从破产企业档案的处置现状切入，提炼出目前存在的相关主体档案意识薄弱、档案流向混乱以及档案处置费用不足等三个主要问题，通过梳理既有的档案处置规则，借鉴地方上较为成熟的做法，初步界定了法院、政府部门、管理人以及破产企业的义务范围。其中，府院联动机制的常态化、规范化是目前化解档案处置困境的有效手段，应当加强相关制度建设，以填补规则空白。当下，破产企业档案处置仍是破产事务工作中容易被忽视的领域，尤其是破产企业档案资源的开发利用问题，关涉到破产法与档案法制度的衔接及档案资源的市场化配置，需要在制度理论和实践上作进一步研究和探索，完善制度供给，以期有效回应档案处置需求。

注释及参考文献：

[2] 注:在破产程序中，破产管理人是指破产案件受理后依法成立的，在法院的指导和监督之下全面接管债务人企业并负责债务人财产的保管、清理、估价、处理和分配以及重整等事务的专门机构。（参见王欣新.破产法[M].北京:中国人民大学出版社,2019:75.）

[4] 尹美京,任凤仙.档案意识与档案工作的关系之我见[J].档案学通讯,2008(3):83-85.

[6] 刘光伟.关于国有破产企业档案的处置[J].四川档案,2004(1):26-27.

[8] 包晓海.破产与转制企业的档案处置问题应区别对待[J].中国档案,2007(12):32-33.

[11] 卜鉴民,刘迁,朱亚鹏.改制企业档案管理政策制度及处置原则探讨[J].档案与建设,2018(03):80-83,79.

[13] 中华人民共和国国家档案局.国家档案局印发《关于在深化国有企业改革中加强档案工作的意见》的通知[EB/OL].(2019-01-10)[2020-08-25].http://www.saac.gov.cn/daj/tzgg/201901/b29640235b7c4ba2bb1d556efcc2b8fa.shtml?from=timeline.

[15][16] 卜鉴民.从“工投模式”到“苏州模式”的现实意义——对苏州市建立改制企业档案资源管理中心的再思考[J].档案学研究,2008(4):38-41.

[18] 黄霄羽.“档案服务社会化”与“档案社会化服务”辨析[N].中国档案报,2010-01-25(003).

[20] 苏州市工商档案管理中心,苏州中国丝绸档案馆.中心概况[EB/OL].[2020-11-10].http://221.224.13.56:81/gsdaglzx/centerOverview/list/38.

[23] 中国法院网.把握司法规律 坚持能动司法努力推动人民法院工作科学发展——致“人民法院能动司法论坛”的信[EB/OL].(2010-05-06)[2020-08-26]. https://www.chinacourt.org/article/detail/2010/05/id/407279.shtml.

[25] 潘雪松,周守春.论企业破产审判中的地方政府责任[C]//王欣新,郑志斌.破产法论坛（第十九辑 下册）.北京:法律出版社,2020:1334.