破产法之演进与新旧破产法的比较

　　小编按：时至今日，新企业破产法出台已将近十年。十年变迁，非寥寥数语所能言尽。然任何一部法律、一项制度，如不能了解其演进历史，便很难真正理解其法律及制度本身。法之理在法内，亦在法外，于此，了解新企业破产法出台的背景就显得尤为重要。新旧破产法之间存在怎样的关系？是批判性继承、发展与创新？还是摒弃与全盘否定？如何在对新旧破产法比较的基础上，正确解读和适用新企业破产法的相关规定，即本文探讨的主题及意义所在。

　　因篇幅所限，如需了解更多内容，请参考汤维建主编的《企业破产法新旧专题比较与案例应用》一书。

　　新企业破产法的出台背景

    2006年8月27日，十届全国人大常务委员会第二十三次会议以高票表决通过新的企业破产法。这一历时10年起草完成的草案，在经过全国人大常委会两年三次审议、修改后，终于成为法律。此前于1986年制定的仅适用于国有企业的企业破产法（试行），将于2007年6月1日新法施行时废止。新企业破产法的出台是我国市场经济逐步走向成熟的标志，也是深化企业尤其是国有企业改革以与发达国家接轨的必需。近年来，我国市场经济快速发展，经济体制改革不断深入，国有企业的改革力度正在加大，企业的重组、联合、并购渐多，破产案件越来越多。企业的破产，特别是一些大型企业的破产影响广泛。迫切需要有一部完善的法律予以规范。然而，旧的企业破产法早已“时过境迁”。1986年颁布的企业破产法（试行）基于当时社会经济状况的局限，仅适用于全民所有制企业法人；为弥补其不足，1991年颁布的民事诉讼法第十九章规定了全民所有制以外的企业法人的破产还债程序；最高人民法院也分别于1991年、2002年相继颁布了《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国企业破产法（试行）>若干问题的意见》、《最高人民法院<关于审理企业破产案件若干问题的规定>》两个司法解释。上述两部法律和最高院司法解释的相关规定，对规范我国企业的破产行为，审理企业破产案件发挥了重要作用。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和国有企业改革的深化，我国企业破产出现了一些新情况：一方面，原企业破产立法的一些规定（如关于破产原因的规定）不利于对于所有破产主体的平等保护，也与我国不断完善的市场经济的要求相违背；另一方面，原企业破产立法对破产程序的规定比较原则，难于操作，并缺少重整等企业挽救程序，以及切实保护债务人财产，维护职工合法利益，保证程序正常进行的其他相关制度。此外，人民法院在审理破产案件中也积累了许多实践经验，有的需要上升为法律。因此，制定一部统一的、完善的企业破产法已经成为必然。新企业破产法正是在此背景下应运而生。

　　新旧企业破产法之比较

    新企业破产法较旧法相比，其新意和亮点主要体现在以下八个方面：

    第一，修改了关于破产原因的规定，新法打破了旧法对于不同性质的企业法人适用不同的破产原因的格局，对所有的企业法人适用统一的破产原因。

    破产原因是申请债务人破产的事实根据，是对债务人进行破产清算和破产预防的法律事实，也是破产程序启动、变更和终结的法律依据。一个国家关于破产原因规定的宽严与否，直接关系到这个国家的破产率的高低，并最终会影响到其社会经济秩序的健康和稳定发展。企业破产法（试行）规定国有企业的破产原因为“经营不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”；民事诉讼法关于规定其他法人企业的破产原因为“因严重亏损，无力清偿到期债务。”旧法关于破产原因的规定，一方面不能体现市场经济下所有破产主体的平等地位，另一方面在司法实践中也很难认定和操作。新法对此作出了修改，不再区分企业法人的性质，也不再考虑企业法人不能清偿到期债务的原因，而是对所有的企业法人适用统一的破产原因，即“不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力”。此外，为了便于司法实务中人民法院对破产原因审查时的操作性，新法还规定债务人提出破产申请的，除了向人民法院提交破产申请书和有关证据外，还应当提交财务状况说明书、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。

    第二，新增了关于金融机构破产的原则性规定，即中国金融监管机构可以根据情况向人民法院提出金融机构破产重整或者破产清算的申请，也可以向人民法院申请中止金融机构的破产程序。

    旧法没有关于金融机构破产的任何规定，这就导致了近年来，一些债台高筑里的金融机构无法破产，加剧了社会财富的流失，如1998年，海南发展银行倒闭，却因一些特殊问题的处理无法可依而难以进入破产程序，以致一直承受不断扩大的损失。为了防止社会公众财产的进一步损失和防控金融风险，新法规定商业银行、证券公司、保险公司等金融机构出现资不抵债等破产情形时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请；国务院监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院提出中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼或者执行程序。由于金融机构涉及的债权人众多，债权债务关系复杂，关系金融安全、社会稳定和社会公共利益保护，因此，金融机构破产的启动应当有金融监管部门的介入是非常必要的。实践中对出现重大经营风险的金融机构，通常是先由金融监管机构依照有关金融法律的规定实施接管、托管等措施，对不能恢复正常运行的，再进入破产程序。为了防止在此期间一些债权人会议通过向当地法院提起诉讼或要求强制执行，抢先取得金融机构的财产，造成金融监管机构采取的接管、托管等措施无法正常进行，有必要暂时中止涉及该金融机构的民事诉讼和执行程序。

    第三，新增了企业破产法的域外效力的规定。

    企业破产法的域外效力是指依照一国破产法开始的破产程序，对债务人在该国领域外的财产发生效力。旧法没有规定域外效力，而是依据属地原则，仅仅适用于债务人在我国领域内的财产。但是，随着世界经济一体化进程的不断加速，随着他国破产立法在空间效力上采用普及主义已成趋势，因此，新法增加了域外效力的规定，主要表现在两个方面：第一方面，依照我国企业破产法开始的破产程序，效力及于债务人在中华人民共和国境外的财产；第二方面，对外国法院作出的发生法律效力的破产案件的判决、裁定，涉及债务人在中华人民共和国领域内的财产，申请或者请求人民法院承认和执行的，人民法院依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则进行审查，认为不违反中华人民共和国法律的基本原则，不损害国家主权、安全和社会公共利益，不损害中华人民共和国领域内债权人的合法利益的，裁定承认和执行。

    第四，新增了管理人制度。

    旧法没有设立管理人制度，管理人的部门职权由清算组承担，这种规定造成了人民法院受理破产案件后到作出破产宣告之前这段时间债务人财产无人管理的空白状态，不利于债权人利益的保护。为了弥补上述不足，也为了与他国破产法接轨，新法增设了管理人制度，详细规定了管理人的各项内容：管理人由人民法院指定，债权人会议可以申请人民法院更换管理人；管理人向人民法院报告工作，并受债权人会议和债权人委员会的监督；管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构或者上述机构具备相关专业知识并取得执业资格的自然人担任，并规定了其任职的积极条件和消极条件，管理人的职责；管理人的聘用必要工作人员和取得报酬的权利；管理人的勤勉职责、忠实执行职务和无正当理由不得辞去职务的义务。

    第五，区别规定了破产申请受理前债务人行为的无效和撤销制度，将债务人的撤销行为从旧法中的无效行为中独立出来。

    旧法没有区分破产申请受理前债务人行为的无效和撤销制度，同时对于破产程序中行为无效（撤销）的期间规定的太短，不利于保护债权人的利益。撤销行为和无效行为是两种不同性质的法律行为，其行使时效、行使主体和法律后果等方面均有所不同。因此，新法明确区分了破产程序中债务人行为的撤销和无效两种行为，将撤销行为从旧法中的无效行为中独立出来，并且对于不同种类的撤销行为规定了不同的构成期限，即无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易，对没有财产担保的债务提供财产担保、对未到期的债务提前清偿和放弃债权的五类行为应当发生在人民法院受理申请前一年内；债务人具备破产原因后仍对个别债权人进行清偿的行为应当发生在人民法院受理破产申请前六个月内。债务人为逃避债务而隐匿、转移财产以及虚构债务或者承认不真实的债务的行为是无效行为。

    第六，新增了债权人委员会制定。

    旧法仅规定了债权人会议是破产程序债权人的自治机关，没有规定债权人委员会制度。债权人会议是通过会议的召集、召开和与会债权人的表决来实现其决策和监督的职能的，然而，由于债权人会议成员人数众多、分布广泛，难以甚或不能对破产程序过程进行事无巨细的监督和参与。因此，在债权人会议之外设置债权人委员会这样的常设性机构，以代行债权人会议的部分职能便成为必要。基于此，新法设立了债权人委员会制度，债权人委员会是债权人会议自治职能的自然延伸，该制度的设立一方面有利于债权人会议监督破产程序的彻底化，另一方面有利于减少债权人会议召开的次数和节省费用。

    第七，新增了重整制度。

    旧法规定了对于国有企业的整顿制度，该制度不是一个独立的破产程序，而是与和解制度并存，整顿是和解的前提，和解是整顿的必然结果。整顿只适用于债权人提出破产申请的时候，并且由企业的上级主管部门负责主持，行政干预色彩浓重，企业缺乏自主整顿的权利。然而，随着世界各国破产法理念从以前的破产清算到现在的破产清算和破产预防并存的转化，旧法的整顿制度已经与我国现代破产法的形成相背离。为此，新法专章设立了适用于所有企业法人的重整制度，并将其作为一个独立的破产预防程序。新法规定：债权人、债务人或者债务人的出资人依法可以向人民法院提出重整申请，人民法院经过审查，认为符合重整条件的，裁定进入重整程序。该制度的设立，一方面，给具备破产原因的企业带来了福音，这些企业可以通过重整摆脱困境、恢复生机，避免其经营价值的落空；另一方面，对有挽救希望的企业，通过重整避免破产清算，可以保留企业职工的就业机会，使职工不因大量失业而引起社会震荡，有利于和谐社会的持续发展。

    第八，厘清了劳动债权和担保债权的关系，采取“新老划断”的立法安排。

    破产程序中，关于劳动债权和担保债权的关系问题，即是劳动债权优先于担保债权的还是担保债权优先于劳动债权，一直是破产法学理论界和实务界争执不下的关键问题。旧法对此没有明确规定，企业破产法（草案）规定劳动债权优先于担保债权。全国人大常务会委员贾志杰认为，两个优先都有硬道理：企业破产受害最大的是破产企业的职工，如果劳动债权再得不到清偿，对职工来说无疑是雪上加霜；在企业破产中首先保护职工的合法利益，这是以人为本的体现，也是我国社会主义的本质要求。但担保债权优先也是有道理的，我们搞得是社会主义市场经济，市场经济是信誉经济，诚信优先，企业破产清算把担保债权放在首位，这是市场经济的本质要求，也是国际法的惯例。对于这个问题，新企业破产法在坚持不同的法律应当执行不同的功能，企业破产法的目的主要是保护债权人的利益，职工利益的保护则应该由劳动法、社会保障法等其他法律来承担的理念的前提下，采取了“新老划断”的做法，即在新企业破产法实施后，破产人在该法公布之前所欠的职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定等应当支付给职工的补偿金，破产人无担保财产不足清偿上述劳动债权的，应当从有担保的财产中清偿；破产人在新法公布后所欠的上述的劳动债权，则不能优先于破产人的担保债权，只能从破产人的无财产担保财产中清偿。新法的这一规定，既解决了历史遗留难题，又统一了立法指导思想，凸显了该法的立法宗旨。

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