破产程序中金融债权的保护问题研究

摘要：随着我国经济的发展，供给侧结构性改革的深入，“僵尸企业”加快出清，破产企业越来越多，各地法院纷纷成立破产法庭专业化处理破产业务。其中，企业出于融资需要往往向以银行为主的金融机构进行借款，因此在破产程序中，金融债权人往往是主要债权人。尽管金融债权人在破产程序中以其担保债权人的身份具有优先受偿性，但是在破产实务中参与度较低，特别是参与破产重整的积极性普遍不高，甚至对破产重整程序起到掣肘的作用。本文试图在金融债权人破产程序中的表现之下，找出金融债权人在破产程序中的困境，以提出解决之道，在保护金融债权、维护国家安全的基础上谋得破产程序之下的各方的共赢。

关键字：金融债权；优先受偿；破产重整

一、 金融债权在破产程序中显现的特点

(一) 优先受偿性

为保障金融安全，企业在向银行借款时往往会被要求提供担保，一般来说，实务中多是以房产和土地为主的抵押物进行抵押担保。因此，当企业被裁定进入破产程序后，以银行为主的金融债权人便成为主要的债权人，根据破产法第一百零九条之规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人,对该特定财产享有优先受偿的权利。因此，金融债权人往往以其具有抵押担保债权而在破产程序中处于优势地位，可以就抵押物处置后的财产优先受偿，往往成为破产程序中的最大受益人。

（二）低参与性

在金融机构内部，以银行为例，放贷属于业务部门职责，一旦触发风险则由风险管理部门介入，而风险管理处鲜少有针对破产领域的专门决策小组或相关机构，对破产中维护自身权益缺乏有效的防范措施，导致在破产程序中处于被动地位，基本上除了债权申报、参加债权人会议进行表决投票外并无实质参与。特别是在破产重整程序中，银行内部对重整计划草案表决顾虑重重，国有金融机构的决策难度更大：“市级银行没有决策权限就要到省行甚至到总行，层层审批的流程复杂不说，通常是一套流程下来仍然没有进行有效的决策，谁都不想承担决策失误的风险，消磨了金融机构正确行使债权人权利的积极性，最终结果就是在表决投票中投出反对票成为最稳妥的结果。”[1] 

（三）高对抗性

正是源于上述所述优先受偿性，金融债权人在破产程序中处于优势地位，在抵押物市场价值判断、对抵押物变价处置方案方面容易与破产管理人产生分歧。特别是在破产重整程序中，金融债权人因为手握特定财产的抵押权多倾向于实现个体清偿，而普通债权人则寄希望于破产重整以增加债权受偿的可能性，因此二者的利益冲突显而易见。同时现实中金融债权人大多为国有企业，受限于破产清偿率较低、破产认识局限、审批流程繁琐、投票人无实际权利、无法轻易让渡利益等原因，金融机构习惯于在破产程序中投反对票。企业破产重整程序之下，金融债权人归属于抵押权人组，具有一票否决权，“金融债权人因对抵押物的评估角度不同、利益出发点偏差、审批程序的限制等种种因素，最终成为重整计划通过的最大障碍。”[2]

二、 金融债权在破产程序中所面临的困境

(一) 抵押物贬损甚至灭失的风险

1.债务人自身恶意逃债

破产申请到受理，再到裁定破产，而在受理期限不断拉长的同时，“破产企业的剩余财产处于债务人的实际控制的时间在加长，这样一来就极易出现债务人采取隐匿、转移等方式减损剩余财产的情况。”[3]即使进入到破产程序中，管理人审计财产、组织债权申报到召开债权人会议，再到实质处置财产可能还有较长时间，也增加了债务人恶意逃债的可能性，比如笔者曾遇到过债务人以机器设备老化已自行处置为由，将机器设备铭牌抹去而导致无法完成财产评估工作，最终导致抵押物灭失的结构。

2.管理人对抵押物的损害

抵押物在破产程序启动后即划归为破产财产，交由破产管理人统一管理。破产法通过第一百零九条规定了担保物权的绝对受偿地位，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(二)第三条第二款之规定，“对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分，在破产程序中可用以清偿破产费用、共益债务和其他破产债权。”可以推论出特定财产的担保物权是优先于破产费用和共益债务的清偿。然而，在破产实践中，当企业的几乎所有财产都设定抵押的情况下，确实出现破产管理人直接处置财产，以弥补破产费用和共益债务的情况。

3.抵押物价值潜在损失

在实务中，管理人往往为了快捷高效而将财产打包处理，特别是在抵押物众多的情况下，并不会分别处置。但这些抵押权通常并不完整属于一个金融债权人，当资产进行打包拍卖时，金融债权人就会无力控制。司法拍卖会在保留价的基础上按规定比例降低，当两次流拍后强制以物抵债，然而，在破产拍卖中，并没有保留价进行兜底，买受人即使有购买意向也不会直接出手，而是伺机而动，争取以最低价购入，这就造成了财产处置中抵押物价值的潜在损失。在这个过程中，金融债权人既无财力也无意愿整体接受以物抵债，只能眼睁睁的看着抵押物被低价处置，却毫无办法，这无疑造成了抵押价值的潜在损失。

(二) 表决权受限

破产法为平衡全体债权人利益，通常认为无担保债权人处于弱势地位，给与其一定的利益倾斜，在破产程序中会抑制担保债权人的相关权益。

从表决事项上来看，对于债务人的特定财产享有担保权的债权人,未放弃优先受偿权利的,对于通过和解协议、通过破产财产的分配方案不享有表决权。从表决规则上来看，债权人会议的决议表决事项,不仅由出席会议的有表决权的债权人过半数通过,并且其所代表的债权额要占无财产担保债权总额的二分之一以上。在破产重整程序中，仅有债务人或者管理人有权提交重整计划草案，而金融债权人是不享有提交草案的权利。尽管金融债权人具有一票否决权，但实质上最终权利掌握在法院手里，法院具有强制破产重整方案通过的权利。当企业为高杠杆借贷经营时，往往是金融债权人承担着更多的经营风险，但在破产重整中却处于弱势地位，发声无力，很难使金融债权人心甘情愿的在破产重整中投出同意票。

(三) 地方政府干预

破产企业中不乏当地知名企业或纳税大户，不管出于地方政府对于财政收入、政绩形象的考量，还是出于维护社会稳定、保障基本民生的目的，地方政府往往倾向于牺牲金融机构的利益， 这一现象被学者形象的形容为“金融债权被地方政府和地方法院作为缓解社会矛盾的维稳调节杠杆”。因此，地方政府不仅会在破产程序中对于破产企业进行偏袒，暗中支持破产企业逃废债的行为，甚至会强行干预司法，在破产实务中存在重整计划不符合法律规定、在分组投票中未获通过的情况下，仍然被法院强行裁定重整计划，导致金融债权受损严重。

(四) 破产重整被强裁后无救济途径

一旦破产重整方案被法院强制裁定通过后，即进入破产重整阶段，法律尚未对债权人赋予复议或者上诉的权利，因此金融债权人只能被动接受重整方案并且履行相应的义务，这对于权益受到侵害的金融债权人来说是非常不公平的。在一些破产法律比较完善的国家，比如美国、日本，都在法院强制批准重整计划时以举行听证会等形式给予债权人一定的发言权，给利益受到损害的当事人提供程序保障。

三、破产程序下对金融债权的保护

（一）金融债权人积极参与破产权益保护

首先，金融机构可以增强对破产法律制度的了解，加强对破产问题的研判，明晰各级审批权限，明确职责分工，形成有效、高效的操作规范，切实提高基层工作人员在破产清收工作中的积极性和可操作性。

其次，积极参加债权人委员会提高知情权与话语权。根据破产法第六十八条、六十九条之规定，债权人委员会虽没有决策权，但是对破产管理人的履职具有极大的监督作用，因此可以通过要求管理人作出工作报告等方式了解管理人的工作内容及计划，对于有可能损失自身利益的情况及时提出异议及诉求，同时如果发现管理人工作中不尽职甚至违法行为，可以及时纠正或者直接向法院汇报要求更换管理人。

再次，利用自己的优势提高谈判沟通能力。破产重整中牵涉各方利益，问题复杂而艰巨，各方的沟通和博弈尤为重要。对此，“债权银行应充分了解破产企业审计、资产评估以及偿债能力情况，积极参与战略投资者引进、破产重整方案制定等相关工作，用好监督权、撤销权、追索权、异议权等法律赋予的有利手段，积极通过债权人会议或债权人委员会发声，积极寻找谈判突破口，抓住一切契机对破产主导方形成有利制约，切实提高债权银行在破产重整案件中的话语权，督促制定相对有利的偿债方案。”[4]

（二）完善信息披露制度，增强债权人监督作用

进入破产程序中，债务人、管理人与债权人之间存在着信息不对等的情况，不仅加剧了沟通成本，阻碍破产进程的推进，还有可能侵害到债权人的权益。尽管破产法中规定了债务人对管理人的信息披露义务、管理人对债权人会议及债权人委员议的信息披露义务，但较为模糊，并没有切实起到监督作用。因此，应在破产进程中完善信息披露制度，针对债务人及管理人披露信息内容、时间、流程节点等内容，以及披露不实信息及拒绝披露信息所承担的责任均应作出细致明确规定。只有明确完善的制度才能保障债权人发挥其监督作用，防范债务人恶意逃废债的行为，倒逼管理人公正尽职履责，提高债权人的博弈能力，切实保护债权人的合法权益。

（三）保障金融债权人的权利行使及救济渠道

企业破产是在法院主导之下进行的，法院应在破产程序中扮演最高裁判的角色，在现有法律条文含糊时确立法律规则及边界，对各方违规违法行为进行评价及追责，而不能推诿责任，将一切都交由破产管理人处置。当金融债权人的知情权、决策权、监督权不能得到保障时，需要法院及时保障其权利的正常行使。同时，立法机关应在破产重整中增加金融债权人的决策权，赋予其提出、参与制定破产重整方案的权利，兼顾金融债权人的利益，使金融债权人切实参与到破产进程中来。

立法机关应建立明确的法律规制切实保护破产重整下的债权人的权益，一方面可以增设法院强裁的门槛，比如设立听证会制度，在充分论证破产重整方案可行性的基础之上，广泛听取各方建议及诉求，以期最大程度上维护各方利益，另一方面建立明确的强裁后的程序救济途径，比如明确规定对确有错误的强裁裁定，可以向上一级法院进行复议或者申请再审，避免债权人投诉无门。

（四）加强打击恶意逃废债的法律制裁力度

金融债权人及管理人应加强债务人恶意逃废债的审查力度，积极利用撤销权对债务人转移财产的行为予以纠正，同时法院可以适用最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(二)第六条之规定，对于可能危害债务人财产的情况出现，可以根据管理人的申请或者依职权及时对债务人的全部或者部分财产采取保全措施，以减少对债务人恶意逃废债的行为。

目前刑法中对于逃废债务规制不一，“公安机关对这些行为的刑事规制标准把握往往比较宽松，由此导致法院移送的多数案件未能进入立案侦查阶段，使得法院打击逃废债的力度大打折扣。”[5]大代表徐诺金在今年的两会期间提出增加“侵害金融侵权罪”的规定，“对于恶意逃废银行债务情节严重的企业及其主要责任人追究刑事责任，将对恶意逃废银行债务的企业级主要负责人的打击上升到国家法律的高度，使打击逃废银行债务的行为制度化、规范化，为保障国家金融安全与稳定提供法律依据和制度依托。”[6]

注释：

[1]傅忠彬,周倩.关于对房地产企业破产程序中金融机构债权人有效行权维权的建议——以某省某市第一起重整成功的房地产破产案件为例[J].法制博览,2019,(01):14-16.

[2]范丰盛《破产程序中金融债权人抵押物处置问题的探索——以管理人实务为角度》.光正大律师公众号

[3]雷丹,梁言.营商环境优化与破产程序中债权人保护制度的完善[J].法制博览,2022,(10):5-8.

[4]于春露.破产强裁案件中的银行债权保护[J].中国城市金融,2017,(01):52-54.

[5]“僵尸企业”司法处置路径探索——立足于以温州法院的实践[J]. 潘光林,方飞潮,叶希希. 制与经济. 2016(07)

[6]李国辉.全国人大代表徐诺金：进一步完善金融债权保护[N].金融时报,2022-03-07(005)

参考文献：

[1]雷灿荣.金融债权在破产程序中实现及保护的问题研究[J].法制博览,2020,(21):118-119.

[2]李国辉.全国人大代表徐诺金：进一步完善金融债权保护[N].金融时报,2022-03-07(005)

[3]赵菁.论上市公司破产重整中的金融债权保护——基于重庆钢铁破产重整案例的实证分析及建议[J].法律适用(司法案例),2018,(22):25-

[4].在破产案件中金融债权公平保护法律对策研究——基于辽宁省金融机构破产债权保护的调研[J].盛京法律评论,2020,9(02):69-91.