僵尸企业治理法治化保障研究
——以破产法及其实施机制的完善为研究路径
作者：赵树文 王嘉伟 时间：2017-04-11 阅读次数：1859 次 来自：河北法学
作者单位：河北大学
文章来源：《河北法学》2017年2月第35卷第2期第79-92页
摘 要:僵尸企业的治理是一个法治化进程，破产法及其实施机制功能的发挥则起着决定性作用。为了顺利推进这一进程，需要明晰其法治化根源、法治化进程核心问题、法治化进程面临阻碍因素以及法治化进程应坚持的基本原则，进而以破产法及其实施机制的完善为中心，围绕立法、执法、司法以及法律监督四个环节予以系统性推进。破产程序性制度的拓补、破产配套性制度的完善以及破产保证性制度的构建是立法拓补的主体路径;行政执法部门破产程序协同义务的明确以及行政执法与司法联席会议制度的确立是执法改革的主体路径;专业性破产法院的建立、专业审判人员的选任及其科学考核机制的确立是司法完善的必然路径; 破产管理局的设置则是破产程序监督机制推进的核心路径。
关键词: 僵尸企业; 治理; 法治化; 破产法; 实施机制
推进僵尸企业的治理是当前供给侧结构性改革的首要任务，同时也是一块公认的“难啃之域”，科学、合理地构筑僵尸企业的治理机制无疑具有重要意义，其中法治化路径的设计必然居于核心地位，因为“只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共识，更顺利解决改革过程中的矛盾和问题，有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚。”法治化不仅有助于强化僵尸企业退出的规范性与程序性，而且有助于推进其治理的权威性与公正性，从而更好地破除行政干预并平衡相关利益主体的权益，最终在消解各种改革阻力的同时，进一步增强其社会认同感。因此，僵尸企业的治理必然是一个法治化进程，而破产法的重整、和解与清算三大程序架构了僵尸企业退出市场的主体路径，是推进僵尸企业法治化退出的首要法律支撑，其功能的发挥无疑起着决定性作用，国务院2016年9月23日通过的《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》则进一步明晰了破产法在僵尸企业治理中的核心地位。因此，我们必须以破产法及其实施机制的完善为中心路径，构筑僵尸企业治理的法治化保障机制。
一、僵尸企业治理法治化的根源
僵尸企业的治理有多种方式，而之所以选择法治化的方式，有其内在逻辑性根源、行政体制性根源以及社会经济性根源，前者是内生意义上的根源，体现着僵尸企业作为市场主体退出市场的内在本质需求，而后两者则是派生意义上的根源，体现着当前社会政治经济发展环境对出清僵尸企业的客观要求，三者不仅相互关联，而且相互聚合，进而共同构成僵尸企业治理法治化的主导因素。只有对这些层次根源做出详实的解析，才能够更好地扫清僵尸企业治理法治化进程中的思想困惑，并推进僵尸企业治理法治化的具体制度构建。
(一) 内在逻辑性根源: 健全市场退出机制的本质需求
市场经济是法治经济，完备的法律制度是市场机制有效运行的重要保障。无论是市场主体的进入、运行还是退出，都必须奉行严格的法治原则，这是现代市场经济的内在本质要求。僵尸企业治理的实质就是使那些处于僵尸状态的企业有序退出市场，是市场退出机制发挥功能的具体体现。破产法则是对市场退出机制进行规制的基本法律，其所架构的重整、和解与清算程序是破产企业退出市场的主体路径。因此，该破产法必然在僵尸企业的治理进程中发挥着首要功能。
但是相对于《个人独资企业法》、《合伙企业法》以及《公司法》等市场进入主体法律制度的不断成熟，我国《破产法》制度体系存在着诸多缺失，无论是重整程序的设置、简易程序的架构，还是破产管理人的选任机制、激励机制等等都亟待完善。这无疑严重制约着僵尸企业破产程序的进行效率，同时破产程序相关配套实施机制的缺失则进一步强化了僵尸企业退出市场的瓶颈。因此，要推进僵尸企业的治理进程，就必须以当前《破产法》为核心，推进我国市场主体退出法律制度及其实施机制的不断完善。所以，僵尸企业处理法治化是健全市场主体退出机制的内在逻辑根源。
（二) 行政体制性根源: 规制政府越位干预的必然路径
“社会学研究现实问题不能脱离历史。应当在历史过程中把握现实社会问题的根源和实质，因为现实是历史的继续，历史则是现实的过去。”回顾僵尸企业的形成历史，不难发现，以越位干预为根本特征的行政体制性因素是导致僵尸企业大量存续的外在直接根源，鉴于僵尸企业对于当地财政收入、就业安置、政绩考核甚至社会稳定等相关问题的考量，政府往往通过财政补贴、直接注资、税收优惠以及担保性贷款等不同路径，对其予以救助，这也就是匈牙利著名经济学家亚诺什·科尔奈所说的“预算软约束”。在政府“预算软约束”模式干预下，不仅使《破产法》对僵尸企业的制度硬约束几乎趋于失灵，而且严重扭曲了有限的资源配置、产生劣币驱逐良币的反竞争效果，并刺激着僵尸企业治理中的各种机会主义行为，甚至严重制约新兴企业的崛起，阻滞经济发展的创新驱动力。在当前大力推进供给侧结构改革、出清僵尸企业的背景下，地方政府的“预算软约束”依然会呈现出不同程度的路径依赖。
因此，要使僵尸企业退出市场就必须砍掉地方政府对僵尸企业进行“预算软约束”干预的越位之手，而法治化无疑是对其进行破解的根本保障，因为“法治化意味着政府必须遵循法治精神，干预权力必须放置于法律权威之下，任何形式的调控政策和规制措施都必须具备充分的法治基础，政府调控和规制市场的权力应当受到法律控制。”因此，通过完善的立法、严格的执法、高效的司法以及法律监督，不仅可以有效堵塞地方政府通过“预算软约束”对僵尸企业进行输血的通道，而且明确地规范着地方政府处理僵尸企业的权力边界及其行使方式与程序，进而有力地遏制着僵尸企业治理进程中的各种寻租创租行为，更好地破解地方政府对出清僵尸企业的不当干预。
(三) 社会经济性根源: 实现社会经济稳定发展的根本保障
“没有改革社会难以进步，没有法治社会难以稳定。”不出清僵尸企业，经济结构难以转型与升级，新兴企业难以获取金融资源并进行创新与发展。所以，出清僵尸企业是社会经济发展的必然要求。但是，出清僵尸企业也可能对社会经济秩序的稳定造成严重冲击，这主要归因于潜在的金融风险以及现实的职工安置问题:就前者而言，正如诺贝尔经济学奖获得者、美国纽约大学罗伯特·恩格尔教授所指出，银行在政府担保下向僵尸企业提供的巨额贷款已经构成中国潜在的巨大金融风险，尽管这种金融风险将会缓慢的发生，但是这绝对应当引起当局监管层的高度关注;就后者而言，更需加以重视，因为无论是采取兼并重组、债务侧重组等非破产方式进行救治，还是采取重整程序、清算程序等破产方式进行治理，都必然涉及僵尸企业职工利益保护、人员安置以及再就业培训等诸多问题，处置科学与否则直接关系到社会稳定大局。
因此，必须运用法治化方式去出清僵尸企业，通过严格的立法、执法、司法以及法律监督手段，不仅可以有效地斩断地方政府与银行对僵尸企业的输血供给，进一步完善金融监管制度，更好地化解潜在金融风险，而且可以及时有效地对破产企业职工给予安置，从而更好地保持社会稳定，避免这一改革进程对社会经济稳定造成的政治冲击。
二、僵尸企业治理法治化所应关注核心问题
僵尸企业治理法治化是一个系统工程，涉及立法、执法、司法以及法律监督等不同领域，要科学、高效地推进这一进程就必须对其核心问题有着明确的把握，从而使立法、执法、司法以及法律监督改革朝着更加清晰的方向与目标行进。
(一) 僵尸企业的治理效率问题
“效率是改革和发展的关键。”僵尸企业治理法治化进程中必须重视效率问题，只有高效地出清僵尸企业才能更快更好地推进经济结构的转换，所以尽管困难重重，但却刻不容缓。国务院要求到2017年末必须实现经营性亏损企业亏损额显著下降，国资委则强调必须在2020年前全面清理掉僵尸企业。根据上述国家僵尸企业治理总体时间要求，相关地方省市也都相继明确了自身僵尸企业治理的时间限制: 例如，江苏省与贵州省均明确要求必须在2020年前完成改革任务; 广东省与浙江省则明确要争取在2018年前全面出清僵尸企业。因此，僵尸企业的处理必须讲究效率，必须从效率的视角来审视当前僵尸企业破产退出或重生制度架构及其司法实施问题，并以此为指引推进相关制度以及司法实施机制的系统化改革，只有这样才能更好地服务于国家经济发展大局。同时不可忽视的是政府必要的行政干预对于提升效率依然具有重要作用，但是政府这种干预必须以法治化的方式进行，必须以法治思维和法治方式规制改革政策的出台。
(二) 僵尸企业的退出方式问题
僵尸企业的退出方式是法治化进程当中必须关注的核心命题，究竟以何种方式实现僵尸企业的有序退出，不仅关系到僵尸企业自身的存续，而且关系到地方经济发展、职工权益保障、金融体系安全等一系列问题，甚至会严重影响社会稳定。正是基于上述多元化影响,2015年中央经济工作会议明确提出应当“尽可能多兼并重组、少破产清算”的稳妥式治理方式，随后相关地方政府积极跟进，在其僵尸企业具体治理方案中大都以此为原则，进而分类推进。但是许多学者对此提出质疑: 例如，著名破产法专家王欣新教授指出，地方政府在出清僵尸企业的过程中不能够形而上地将中央政策简单的理解为一定要让兼并重组的数量超过破产清算的数量，而是要从去产能、去库存的路径上，正确、全面地理解中央政策的本意，该清算的必须清算退出; 中国企业研究院首席研究员李锦则明确指出，首先应当是清退，然后才是重组，清退应当是优先考量，重组才是辅助支撑; 国务院发展研究中心张文魁则明确指出，以兼并重组为主导、以破产清算为辅助的思路不利于从根本上推进僵尸企业的治理，破产清算程序才是清理僵尸企业的核心，应当通过破产清算程序使僵尸企业真正退出市场，过多的兼并重组将会损害正常企业的经营与发展。笔者认为，在对待僵尸企业退出方式的问题上，国家政策也在不断微调，地方政府也应当对此给予及时的跟进。例如，国务院于2016年9月23日通过了《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，该意见第 2 部分“主要途径”第6项“依法依规实施企业破产”中第17条则明确了破产清算司法程序对于清理僵尸企业的重要性。因此，各级地方政府不能盲目地进行兼并重组，究竟哪些僵尸企业需要兼并重组，哪些僵尸企业需要清算退出，应当通过法律制度确定一个相对明晰的标准，只有这样才能科学地实现僵尸企业的治理，否则盲目地以兼并重组为中心，不仅不能实现僵尸企业的有序退出，反而拖累正常经营的企业，对供给侧结构改革形成更多阻碍。
(三) 僵尸企业治理中的国有资产流失问题
国有资产流失问题同样是国有企业改革进程中的关注焦点，而僵尸企业的治理是国有企业改革进入深水区的体现，因此如何防止国有资产的流失必然成为其治理法治化进程中的核心议题。根据产生原因的不同，国有资产流失可具体分为“交易性流失”与“体制性流失”:前者是指通过各种不同形式的商业交易导致国有资产、产权及其权益受到的不正当损失;后者是指由于政府及其职能部门对国有企业管理模式以及经营策略的僵化、滞后甚至是与市场经济运行规律的背驰，而导致的国有资产、产权及其权益遭受的不正当损失。僵尸企业本身是“体制性流失”的直接表现，因此，出清僵尸企业在某种意义上就是在防止国有资产的流失，而对僵尸企业听之任之的发展，则必然造成国有资产的极大损失。但是在出清僵尸企业的过程中，会涉及到国有企业资产的评估、债权债务的统计以及债转股等等一系列交易性资产处理方式，而当前受制于资产评估方法以及产权交易体系等一些列制度性缺失，“交易性流失”依然可能存在，而且因为僵尸企业效益低下、优质资产不足，加剧了交易性资产流失的隐蔽性，特别是在当前管理层机会主义行为日趋严重的情形下，必须强化对僵尸企业资产交易的监管。因此，如何通过严密法律制度的设计，在高效、有序清理僵尸企业的同时又审慎、有效地防止国有资产的流失，必然成为当前僵尸企业治理进程中亟待解决的一个重要问题。
(四) 僵尸企业治理中的金融债权保护问题
以银行为代表的金融债权人往往是僵尸企业最大规模的债权人，无论是就个别僵尸企业债务的构成，还是就整体僵尸企业债务规模而言，金融债权无疑都占据着主导地位。因此，僵尸企业处理过程中必须注重对金融债权人利益的保护。首先，对金融债权人的保护事关僵尸企业治理程序推进的效率。只有在给予金融债权人以适度保护的前提下，才能更好地推进僵尸企业的治理进程，因为以银行为代表的金融债权人往往是僵尸企业的最大规模债权人，无论是破产重整方案还是需要由债权人会议表决的其他事项，金融债权人都占据着重要甚至是主导性地位，如果其债权无法获得适度保障，必然会影响整个僵尸企业治理程序的推进。其次，对金融债权人的保护事关国家金融秩序的稳定。僵尸企业占据着大量的信贷资源，又缺乏清偿能力，必然给银行等金融债权人造成大量呆账坏账，如果缺乏有效地应对措施，极易引发金融业系统性风险。因此，僵尸企业治理法治化进程当中必须通过立法、执法、司法以及法律监督手段的完善，更好保护金融债权人利益。
(五) 僵尸企业治理中的职工权益保护问题
僵尸企业治理进程中必须对职工权益给予应有的保护，这不仅关系到僵尸企业职工的生活与生存，关系到僵尸企业治理进程的公平与公正，而且关系到社会稳定与发展的大局。著名经济学家厉以宁先生强调: 绝不能重演上世纪90年代国企下岗悲剧，不能让僵尸企业职工承担改革成本。因此，必须通过法治方式给予僵尸企业职工权益以应有的保障，不仅应当确保下岗僵尸企业职工的基本生活需要，而且应当着力提升实现僵尸企业下岗职工再就业的能力。一方面，必须通过法律制度明确公开僵尸企业的治理进程，实现治理方案、治理程序的透明化，使广大僵尸企业职工能够更好了解、参与以及监督这一进程，能够及时对自身权益进行维护与救济; 另一方面，要通过法律制度强化职工权益保护制度架构、实施与监督，重点关注对僵尸企业职工社会保障制度供给、职业培训以及再就业体系的构建，通过法定方式对上述职工权益保护制度所需资金来源、发放程序、监督管理以及法律责任等相关方面进行详实的规定。
三、僵尸企业治理法治化进程中面临的主要障碍
要顺利地推进僵尸企业治理法治化进程，还应当准确把握在推进这一改革进程中所面临的主要障碍，从而使《破产法》及其配套性与保障性法律制度构建以及执法、司法等实施性环节的改革有着更加明晰的方向。
(一) 行政越位干预的路径依赖
政策性“预算软约束”是造成僵尸企业泛滥的直接因素，究其实质，是政府对经济运行的行政管制，体现的是政府行政意志对经济运行的强力干预，因此，“所谓清理僵尸企业，其实只是撤出权力干预的手，退回到尊重市场的位置上来。”其关键在于排除各级政府对于僵尸企业的不合理的、非市场化支撑。但是行政管制自身具有极强的路径依赖特性，而且僵尸企业的存在对地方政府而言依然具有重要意义:能够为地方政府带来税收、增加GDP以及促进就业，并且能够减少不稳定因素，甚至关系到地方政府官员的晋升，而僵尸企业的破产则可能引发“瀑布效应”。因此，处于自身利益考量，地方政府可能会有意拖延、规避甚至扭曲推进僵尸企业治理的改革意图，特别是各级地方政府依然在僵尸企业治理当中发挥着重要功能，无论是治理方案的推进、必要资源的调动、各方利益的协调，还是财税、金融、注销登记制度改革的支撑，都需要其积极主动地加以推进。这又为某些地方政府及其官员越位干预僵尸企业的治理提供了空间，致使其不仅不会积极主动地推进僵尸企业的治理，反而还会继续变相地支持本地僵尸企业的存续，甚至会动用行政手段干预、阻碍司法治理进程的推进。所以，行政越位干预是对僵尸企业进行法治化处理的重要阻碍，要推进僵尸企业的法治化进程就必须斩断地方政府对僵尸企业的非市场化支持与干扰，必须通过科学的法律制度设计及其实施机制对可能出现的各种行政越位干预情形给予明确的规制。
(二) 《破产法》架构及其实施机制的缺失
“供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些市场化制度中，破产制度最为重要，是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。”正是因为《破产法》未能得到有效的实施，才造成大量僵尸企业的出现，而《破产法》的司法实践与立法预期之间之所以存在着巨大差距，除了政策性“预算软约束”之外，《破产法》自身制度架构缺失及其实施机制的滞后也是重要根源。就破产法自身制度架构而言，其简易程序制度、预重整程序制度、出售式重整程序制度、破产管理人选任与退出制度以及职工破产基金保障制度都存在缺失，这些制度的缺失严重的影响着僵尸企业的司法裁判效率;就破产法实施机制而言，专门性破产司法审判机构的缺失、专业司法审判技术人员的缺失及其司法绩效科学考评机制的缺失等等，也都在实践中制约着破产法的实施效率。正如李曙光教授所指出的:《破产法》及其实施机制的缺失是造成当前破产法预期与其实践效果差距的重要根源。
(三) 金融、税务等配套性制度的束缚
当前的金融监管、税务征收以及工商登记等法律制度对于推进僵尸企业治理的效率形成阻碍:首先，金融监管问题。僵尸企业的贷款主要来自银行系统，银行往往是其最大债权人，但是银行则依然有着对其进行不当续贷的冲动，不愿意其被清理，这主要源自于银行坏账核销制度的困扰，因为根据现行《金融企业呆账核销管理办法》第三章相关制度具体规定，呆账核销必须提供充分确凿的证据，必须履行严密的多层次审核审批程序，同时要对掩盖呆账以及对呆账形成负有个人责任的员工进行严格追责，这种严格的证据采集机制、审核程序机制与责任追究机制无疑给相关职工主动进行呆账核销带来巨大心理压力，进而严重影响银行对其债权状态的准确判定，进而影响参与僵尸企业处置方案制定的热情与效率，最终迟滞僵尸企业的总体处置进程。其次，税款征收问题。由于僵尸企业拖欠税款，因而无法从税务机关依法取得清税证明，这也是制约其办理法定登记注销程序进而彻底退出市场的一大障碍。因为根据现行《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第15条规定，破产企业办理注销手续必须首先进行税务注销登记，而根据第16条规定，注销登记则必须补交税款与滞纳金等等，而实践中一些地方税务部门经常以此为由拒绝为破产企业办理税务注销登记手续，这无疑也将严重影响僵尸企业的退出效率。最后，工商登记注销问题。现行工商登记注销制度要求破产企业必须出局清税证明，才能够办理注销手续，而对于进入破产清算程序的僵尸企业而言往往所欠税额巨大，难以办理清税证明，进而难以顺利办理注销程序。
(四) 行政执法与司法协调联动机制的不足
政府部门在处理僵尸企业的进程中发挥着重要作用，是高效推进僵尸企业司法治理的重要保障，不可缺位。但是“在企业破产程序中，一直存在相关司法机关、政府部门与法院在破产工作中的协调困难问题，长期未能得到有效解决。”这也是制约僵尸企业治理法治化进程顺利推进的一大瓶颈性因素，因此，必须建立国资、财政、税务、工商、国土、环保、金融以及民政部门与法院司法审判工作的协调联动机制，统筹布局，只有这样才能对兼并重组、资金垫付、税收减免、土地处置、银行债权以及职工安置等相关配套性工作进行及时妥善的处理，才能更加有效地促进相关企业的兼并重组与破产重整程序的进行，为僵尸破产司法处置程序的有效进行提供机制性保障。
四、僵尸企业治理法治化的基本原则
原则不仅是行为的基本导向，更是具体规则的指引，要高效地推进僵尸企业治理的法治化，就必须明晰这一进程中所必须奉行的基本原则，从而为相关法律制度的完善以及执法、司法与法律监督环节的改革提供基本指引。
(一) 效率与公平相结合原则
效率与公平相结合是僵尸企业治理法治化的首要基本原则，对僵尸企业的治理必须讲究效率，不能久拖不决，否则会严重影响经济结构的转型与升级，窒息经济活力;但是对效率的追求必须以公平为前提，必须兼顾僵尸企业处理过程当中各方当事人的利益，特别是普通职工利益的保护，片面地追求效率可能会削弱公平并危及稳定，对这一改革进程造成冲击与阻碍。当前对这一原则的确立则更具现实意义，因为上至国务院及其相关部门，下至各级地方政府都确立明确的时间表来出清僵尸企业，效率至上的思路得到了清晰的展现与严格的贯彻，这不仅仅是因为出清僵尸企业是当前供给侧结构改革的必然需求，而且更是因为这种改革在国家顶层设计的约束下，各级政府已经从政治高度来看待这一改革的重要性，已经具有了明显的政治意义。在这种背景下，难免使地方政府以牺牲公平为代价进而追逐效率，但是毕竟“正义是法律制度的首要价值目标，就像真理是思想体系的首要价值一样”，在出清僵尸企业的过程中，出台的各项法律法规必须考虑制度架构的公平性，同样在具体的执法以及司法过程中也必须贯彻公平原则，这不仅是立法、执法以及司法的基本价值准则，更是保护劳动者等弱势群体利益的客观诉求。
(二) 国家、部门以及地方的多层次立法相融合原则
完备的法律制度是推进僵尸企业治理法治化的基础，因此，为了有效提高僵尸企业治理立法的质量，必须“更加重视立法工作并创新立法思维，健全立法体制”，笔者认为，最重要的是实现国家、部门以及地方立法制度的融合，只有将国家、部门以及地方立法相融合才能更好的推进僵尸企业的治理。国家立法是僵尸企业法治化的最基本制度依据，确立的僵尸企业治理法治化的基本制度边界，必须给予严格的遵循; 部门法律制度的灵活调整则有助于消除僵尸企业出清过程中的客观制度性阻碍，例如对僵尸企业历史欠税问题的处理、对金融监管部门考核机制的调整等等，都有助于推进僵尸企业的高效处理，否则将严重阻碍这一改革进程; 地方法律制度则可以在国家立法与部门立法的基本框架下，对僵尸企业的判断标准等具体问题进行更加明细与科学的界定，使那些更加符合本地实际的具体政策上升的立法的高度，从而在制度架构的细节上弥补国家与部门立法的不足，最终使僵尸企业治理法律体系更具可操作性、可执行力。
(三) 《破产法》及其配套性法律制度相协同原则
要高效地推进僵尸企业的破产法治理，必须实现破产法及其辅助性法律制度的协同化，因为虽然《破产法》构建了僵尸企业退出市场的基本路径，但是这一路径的顺利进行必然需要其他辅助性法律制度的支撑。例如，在破产重整程序当中，必然考量银行金融债权的处置问题，银行作为主债权人往往发挥着至关重要的作用，而现行银行业务监管体制与员工考核机制，则会对其在破产中作用及其效率的发挥造成阻碍，从而必然会涉及到金融监管制度的变革问题; 在破产清算当中，必然会涉及僵尸企业的登记注销问题，而僵尸企业则难以根据《税收征管法》等相关税收法规完成欠税及其滞纳金的缴纳，进而难以办理税务登记注销手续，而税务登记注销手续又是工商部门为破产清算企业办理最终退出手续的一个必要条件，因此也必然涉及税务以及工商登记注销制度的改革问题。
(四) 立法、执法、司法以及监管的系统化推进原则
“法治水平的判断则涉及立法、执法、司法、守法、法律监督等各个方面。”僵尸企业治理的法治化水平同样涉及立法、执法、司法以及法律监督等相关领域，实现四者的协同化尤其重要:首先，必须有完善的立法做支撑，这是推进僵尸企业治理法治化的起点与逻辑基础，相关立法的完善必须考量到执法以及司法效率的提高，“因为法律不仅是一种逻辑上的命题，更是一种实现某项目的手段，一项利益衡量的规则以及立法者为解决种种相互冲突而制定的价值判断。他不但具有逻辑理性的品格，也具有实践理性或目的理性以及价值理性的品格。”其次，执法与司法也必须针对立法的制度逻辑架构相适应的实施机制，从而更好地实现立法的目的与价值。要沿着僵尸企业破产程序制度顺利进行的路径，强化行政执法与司法机制的改进，提升破产法的实施效率。再次，必须强化政府部门的行政执法与法院司法裁判行为的协同化，以协助、推进、服务于法院对僵尸企业案件的司法裁判为中心，推进行政执法具体进路。因为，僵尸破产程序中必然会涉及破产企业的房地产、股权等财产权变更登记工作，涉及税收减免以及商业信用的修补工作，这都需要政府部门密切配合。最后，破产法相关程序的高效执行离不开法律监督机制的有效约束，只有构建科学的监督机制、明晰更加专业的监督机构，才能够让人民法院职能理性回归于审判职能，并对破产管理人、破产企业高级管理人员、战略投资者等相关权益方以及具体的破产程序给予有效的监督与制约。
五、僵尸企业治理法治化的具体建议
僵尸企业治理法治化进程需要从立法、执法、司法以及法律监督等相关领域协同推进，其中立法是基本保障;执法是协同措施;司法是中心路径;监督是终极保障。
(一) 立法层面的改革进路
1．国家立法层面: 以破产程序性制度拓展为中心
程序设计始终是破产法制度架构的中心内容，所以，程序架构科学与否必然直接关系到僵尸企业司法裁判程序的效率与质量，无论是僵尸企业的复兴还是清退，完备的程序设计都同样重要。但是，当前破产法在程序架构中存在着明显的缺失，并在实践中严重制约着僵尸企业治理的司法效能。因此，对于破产程序制度的拓展是推进僵尸企业治理法治化的首要任务。
(1) 简易程序的确立
当前制约破产法有效实施的一个重要因素就是破产程序的冗长，破产简易程序的构建则是突破破产法这一弊病的重要支点，该程序的建立不仅可以有效应对由于大量僵尸企业致使破产案件极速扩容的司法现状，而且也是对最高人民法院关于“多元化纠纷解决原理和程序繁简分流”诉讼指导政策的有力贯彻与执行。深圳市中级人民法院对此做出了非常有益的尝试，并通过《深圳市中级人民法院破产审理规程》对此进行了较为详细的规范。笔者认为，可以根据对僵尸企业的案值、复杂程度以及风险隐患等相关因素的分析，确定简易程序的适应范围; 通过电子文书送达方式、简化管理人选任、减免破产费用以及优化破产财产分配方式、统一债权人会议召集方式以及缩短破产程序审理期限等相关路径推进简易程序的具体审判架构。
(2) 预重整制度的确立
预重整规则是指“部分或全部当事人之间在正式向法院申请重整救济之前已经就重整事项进行谈判并达成重整计划( 也可能没有达成完整的计划) ，然后在已经达成的谈判的条件下向法院正式申请重整。”“这一程序介于正式重整程序与法庭外重整制度之间，能够有效地节省成本，缩短重整的时间。”在美国 2008 年针对金融危机所进行的“资产救助计划”中，通用公司就率先进行了预重整，这对促成通用公司迅速走向复兴提供了重要支撑。破产法应当引入并鼓励破产当事人进行预重整，从而使具备复兴希望僵尸企业的各方当事人在进入正式破产程序之前就重整方案达成一致，从而节约破产重整程序进行时间，提高司法审判效率。
(3) 出售式重整制度的确立
出售式重整“是将债务人具有活力的营业事业之全部或主要部分出售让与他人，使之在新的企业中得以继续经营存续，而以转让所得对价即继续企业价值，以及企业未转让遗留财产(如有) 的清算所得即清算价值，清偿债权人。”该制度可以有效阻隔收购者与僵尸企业之间原有债务之间的联系，有效避免对重整程序中未处置债权的追讨。美国《破产法》第363条就此做出了明确规定，在2008年金融危机中，著名的克莱斯勒和通用公司破产重整案便是采用了出售式重整制度。在国内破产审理司法实践中也不乏相关案例，例如，山东省淄博市中级人民法院在2013年通过企业资产出售式对淄博钜创纺织品公司破产案件进行了重整，在2016该重整程序顺利完成，不仅实现了该企业的复兴，而且给予了企业职工充分的保护，在司法实践当中开创了出售式重整的经典案例;温州瑞安市人民法院在2013年温州万林鞋业有限公司破产重整程序也采用了出售式重整制度，并获得成功，这为《破产法》明晰确立该制度奠定了良好的司法实践基础。破产法需要对出售式重整的含义、条件、适用范围以及程序规范进行详细规定，以拓展重整方式的多元化路径，更好地对僵尸企业进行挽救，从而更好地保护各方当事人的权益。
(4) 实质合并制度的确立
实质合并原则是指“将已破产之多数关联企业的资产和债务合并计算，并且去除掉关联企业间彼此之债权和担保关系，完成前述“合并”后，即将合并后之破产财团，依债权比例分配予该集团所有债权人，并不细加追究该债权是哪一家从属公司所引起的。”该制度突破了各个关联企业独立法人主体限制，将所有关联企业视为一个整体，从而对债权、债务进行综合处置，进而避免僵尸企业通过关联企业进行资产转移，更好地保全僵尸企业破产财产，最大限度地实现对债权人的公平清偿。在国务院2016年9月23日通过的《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》中进一步明确了对僵尸企业采取实质合并制度的基本要求，但是该原则在当前破产法中处于空白状态，尽管最高人民法院曾在2012发布了《关于适用实体合并规则审理关联企业破产清算案件的若干规定》征求意见稿，不仅整体内容过于原则，而且其具体规定也受到广泛质疑，至今尚未出台正式规范。因此，需要结合现有僵尸企业案件的审理经验，对此制度的立法体例、主体条件以及程序要件做出详细规定。
2．部门立法层面: 以破产配套性制度改革为中心
“法律的原则性及行政立法较强的操作性使得长期以来行政规章对于宪法和法律的实施有着重要意义。”政府部门的行政立法对于破产法的顺利实施同样重要，税务、金融以及工商登记等配套性部门立法对僵尸企业破产程序的顺利实施具有重要的推动作用。因此，必须推进配套性部门立法制度改革。
(1) 金融监管制度的改革
首先，应当推进坏账核销制度改革。坏账核销制度是制约僵尸企业治理效率的重要金融因素，因为根据当前《贷款通则》的规定，只有国务院有豁免贷款的权利，而要银行通过重整程序豁免贷款，必须要逐层上报到总行，地方银行无权决定，这就严重阻碍着重整程序的效率。所以，银监会或中国人民银行必须对银行监管制度进行改革，通过多种渠道拓展不良资产处置方式，简化僵尸企业贷款呆账坏账认定与核销程序，推进僵尸企业重整程序的顺利进行。其次，应当推进银行职工考核评价制度改革。银行呆账坏账核销制度与银行相关职工考评制度紧密联系，财政部2013年《金融企业呆账核销管理办法》确立了银行职工严格的呆坏账责任认定、追究与处罚制度，必须规定的严格考评制度进行改革，对于形成僵尸企业呆账坏账无重大过错者，不需承担相关责任，这样才能激发银行员工更加及时全面地处理其所涉及僵尸企业的呆坏账问题。最后，信用修复制度。僵尸企业进入破产重整程序后的复兴进程需要良好的外部环境支撑，而其银行信用的恢复则起着至关重要的作用，“若不能及时做好银行信用修复，将导致重整企业在后续重整计划中无法开具大额保函、办理贷款等，进而影响正常经营活动的开展，并对重整计划的成功执行产生重大影响。”因此，银监会或中国人民银行应当对相关银行信用登记制度进行改革，对于进入重整程序的僵尸企业，消除其在商业银行以及央行征信中心的过往不良记录。
(2) 税务征收制度的改革
首先，税务登记注销制度的改革。国家税务总局应当积极进行税务登记注销制度改革，只要僵尸企业依法进入了破产清算程序，并依法终结清算程序的，可以凭据法院的破产清算受理裁定以及破产程序终结裁定直接税务办理注销登记手续，而不需补交税款和滞纳金。因为“理论上，在法治国家，法院的判决具有权威的、最终的效力，包括所有的国家机关在内的主体必须无条件的履行，不存在隶属于同一部门而更容易执行的问题。”其次，税收减免制度的改革。要建立对重整企业的税收减免优惠制度，从而避免由于税务登记及其相关问题而无法执行破产程序。为此，国家税务总局应当制定专门性细则，对进入破产重整程序的僵尸企业税收减免数额、减免方式、减免程序以及违规减免法律责任等制度做出明确规定。
(3) 工商登记注销制度的改革
国家工商总局应当与国家税务总局采取联动措施，推进进入破产清算程序的企业工商登记注销制度条件，不再要求破产管理人出具清税证明。在这一方面，可以充分借鉴深圳市中级人民法院关于破产企业工商登记注销制度的改革规定，破产管理人只需要提交三方面资料即可: 首先，破产管理人及其委托代理人相关身份证明，包括指定管理人决定书、管理人身份证明、委托代理证明以及被委托代理人身份证明; 其次，破产程序司法裁决，包括宣告破产裁定书以及终结破产程序裁定书; 最后，公司注销登记申请材料，包括公司注销登记申请书以及公司营业执照等。只要具备上述三方面资料即可为僵尸企业办理最终的登记注销手续，而不需其他资料，这样就会大大加快僵尸企业的市场退出效率。
3．地方立法层面: 以破产保障性制度构建为中心
当前地方立法主要应当围绕着对僵尸企业破产程序的顺利进行提供保障性服务为宗旨，经过地方立法的构建与实施，待时机成熟时，部分相关保障性制度则应该上升到国家立法层面，主要涉及破产管理人薪酬保障制度、职工债权保护制度以及僵尸企业处置方案的具体推进制度。
(1) 破产管理人薪酬保障制度的构建
破产管理人的工作是推进破产程序高效进行的重要保障，甚至关系到破产重整程序的成败。因此，“为了保障破产程序公正高效，就必须保障好破产管理人的利益，其核心体现为保障破产管理人的报酬。”根据《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，破产管理人的报酬应源自于破产财产，是破产财产的优先支付对象，但是司法实践当中，部分僵尸企业已经陷入无产可破、难以支付破产管理人报酬的状态，甚至破产管理人的先期垫付也难以及时偿还。这不仅与破产管理人所承担的职业风险不相匹配，而且也会严重影响其勤勉、忠实义务的履行，阻碍僵尸企业的退出效率。因此，有必要建立破产管理人薪酬保障制度，这不仅是保护破产管理人权益的客观要求，也是激励其履行职责的重要基础，更重要的是可以通过这一制度吸引更多优秀的中介机构与专业人员加入到破产管理人队伍当中来，从根本上壮大、优化破产管理队伍，提升破产管理人队伍职业水准，最终更好地推进僵尸企业的高效退出。当前部分地区已经建立了相关制度，例如，深圳市中级人民法院制定了《深圳市中级人民法院破产案件管理人援助资金管理和使用办法》，规定破产管理人援助基金由政府财政拨款以及按比例提取的管理人报酬两部分组成，这种规定体现了管理人援助基金的政府扶持性以及管理人互助性，是较为理想的结合模式，可以作为其他省市相关立法的借鉴。
(2) 破产职工债权保障制度的构建
僵尸企业职工债权的保障不仅关系到具体职工的合法权益，而且关乎社会稳定，并且“这不仅是职工在破产法上的权利，从某种意义上讲也是公民在宪法上享有的社会保障权利。”但是，当前破产法将职工债权列于担保债权之后，普通破产债权之前，这严重限制了普通债权人的受偿，必然对进入重整程序的僵尸企业再次融资形成阻碍，从而在制度上阻碍着僵尸企业通过重整程序的复兴。因此，地方立法应率先建立僵尸企业破产职工保障基金制度，通过政府出资使劳动者能够在企业破产后及时获得清偿，这不仅使劳动者能够避免繁琐的破产清算程序，也能增加普通债权人受偿几率，从而顺利推进僵尸企业破产程序的进行。
(3) 僵尸企业治理具体推进制度的构建
“法治国家离不开地方实施法律的规则与制度。地方法制的发展水平决定了国家法治的水平。”僵尸企业治理具体推进的主战场在地方，国家立法的完善、部门立法的支撑以及司法保障制度的升级都需要在地方政府(特别是升级政府) 总体治理方案的规范下运行，以破产法为基本依托，以国家僵尸企业治理政策为基本指引，结合本地社会经济发展实际，制定具体的僵尸企业治理推进制度，从而更加有效地推进破产法的实施。具体推进制度应当围绕以下几个方面展开:首先，确定基本任务，包括细化僵尸企业标准的界定、明晰僵尸企业治理的分类推进方案、规制破产逃废债行为、职工具体安置与补偿方案以及健全市场退出平台; 其次，明晰支撑政策，包括税收、财政、金融以及土地等相关政策实施问题; 最后，规划组织保障，包括组织领导、舆论宣传、信息通告、激励措施以及责任落实等等。
(二) 执法层面的改革进路: 以推进执法与司法联动机制为中心
僵尸企业破产程序的进行离不开政府部门的支撑，必须强化行政执法与司法程序的协同联动机制，应当明确执法部门的破产程序协同义务，并构建执法部门与法院系统的联系会议制度，最大限度地实现僵尸企业治理执法与司法的协同化。
1．明确执法部门的破产程序协同义务
应当明确将金融办、银监局、经信委、公安、工商、财政、税务以及国土等相关政府职能部门纳入到僵尸企业治理司法协同机制中来，明确其配合法院通过司法程序清理僵尸企业的义务，并对其拒绝履行协同义务的法律责任做出明确规定，以防止地方保护主义的阻挠，从而为法院协调解决僵尸企业的股权变更、税费调整、土地使用权变动以及注销登记等破产难题提供制度保障，更加高效地推进僵尸企业的破产清算与重整。应当通过具体法律制度，赋予地方法院对僵尸企业破产程序中的相关事务，特别是重整计划执行中的具体事务，出具协助执行通知书的权利，被要求履行协助义务的执法部门及其人员必须给予积极的配合，不得拖延、阻挠，否则将追究法律责任。当然，法院出具协助通知书的同时也应当履行必要的程序，比如出示破产公告以及破产裁定等进入破产程序的相关司法文书。
2．建立执法部门与法院联系会议制度
应当在地级市以上政府( 包括部分经济发达的县、区政府) 建立执法与司法联系会议制度，明确各个政府职能部门主要负责人以及法院与专门破产法庭负责人作为成员，由中级人民法院作为牵头单位，按季度召开定期会议，或者就影响重大的僵尸企业破产案件召开相关临时会议，就案件的潜在风险、审理程序、税收减免、金融监管、股权变动、土地处置以及工商登记注销制度等相关破产配套行为进行信息沟通与政策研究，并可以就僵尸企业处理司法进程中的重大疑难问题，召开临时会议及时协调。
(三) 司法层面的改革进路: 以推进专业性破产审判为中心
破产法以司法程序的架构为核心，司法程序是推进僵尸企业治理的主导程序，无论多么完善的破产程序制度，只有通过科学的司法实施机制才能体现出生命力。因此，必须以推进专业性审判为中心，推进僵尸企业治理的司法路径。
1．专门破产审判法庭的设立
专门性破产审判机构的设置有助于推进僵尸企业破产案件审理的集中性、专业性与高效性，从而提高僵尸企业治理的司法效能，“从各国的破产法司法实践来看，其中美国所设立的专门破产法院是最高效、最专业的一种破产司法体制。”鉴于中国当前司法审判的实际状况，开设专门的破产法法院并不现实，但是可以设置专门性破产审判庭，应当在当前最高人民法院《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》相关规定的基础上，进一步细化对专门性破产审判庭的规制: 明确其特殊的法律地位;进一步拓展其审判职能，将破产派生诉讼案件与破产执行案件纳入其管辖范围;扩展其设置级别，所有中级人民法院甚至部分经济发达的基层人民法院均应设立;明晰破产案件审判的地域管辖原则、级别管辖以及授权管辖原则，以打破地方保护主义的束缚，同时提高审判效率。
2．破产法官选任、培训机制的推进
破产法是一个跨越公司法、诉讼法等诸多法律学科的综合学科，“盖破产法不独包括民法、商事法、民事诉讼法、强制执行法，抑包括刑事法规及行政法规。换言之，破产法为上述诸法之混合法，错综而研究之，其难自不待言。”因此，一个优秀的破产法官不仅需要知晓实体法，而且需要明晰程序法，而面对僵尸企业破产案件的审理，甚至还要具备经济学、管理学、社会学以及心理学等法律学科以外的专业知识，只有这样才能科学选择僵尸企业的破产程序，并防止产生可能的社会风险。因此，必须优化破产法官的选任机制，不仅从各级法院的优秀民商事审判法官中考核选调，而且应当从具有丰富司法实践经验的律师队伍以及教师队伍中考核录用;同时，应当强化培训机制，不断培养优秀的破产案件审判法官。
3．破产法官考核机制的创新
如何对破产法官进行科学的考核以更好地激励破产法官司法审判职能的发挥，同样是推进专业化司法审判的重要支点，应当紧密围绕将破产案件的审判数量、审理难度、案件影响以及具体执行情况等相关因素，确立破产案件质量评估体系，进而依据该体系建立破产法官的职业绩效考评体系，不仅充分反映出相关法官破产案件办理的效率与质量，还应当反映其所付出艰辛劳动与承担的各种压力，并以此作为破产法官年终考核、评先评优以及晋级晋职的客观依据。
(四) 监管层面的改革进路:以破产管理局的设置为中心
专门性破产行政管理机构的缺失是导致我国《破产法》实施效果不佳的一大根源，美国的联邦破产托管人、英国破产管理署以及俄罗斯的企业重整与破产管理局都是专门的破产行政管理机构，其核心职能是对破产程序进行监管。例如，在俄罗斯，“对破产重整制度的国家监督主要是通过企业重整与破产管理局发挥监管职能实现的”，这种监管不同于破产个案中的具体监管，而是一种对破产程序进行的综合全面监管，既包括对破产程序具体事务的监管，也包括对破产管理人的监管，甚至包括对破产法实施状况的监管，并可以对破产法实施的追踪情形提出立法完善建议。
当前在中国设置破产管理局是十分必要的，因为《破产法》并未设立一个专门独立的破产程序综合监管机构，只是由法院与债权人委员会在具体个案中实施监管，而债权人委员会不是常设机构，法院又以审判为中心，因此这种监督机制不仅无法对破产法的实施及其改进进行持续的跟踪监督，而且即使对破产程序中的个案监督也难言理想。虽然最高人民法院发布的《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》中明确了人民法院对破产管理人的相关管理与培训职责，但是这一规定是否科学，依然存在诸多争议。因为法院对于僵尸企业的处理需要承担繁重的任务，专业性法官本来就不足，如果再去承担管理与培训管理人的职责，无疑会极大削弱法官的审判精力，影响僵尸企业破产案件的审理。而破产管理局的设置则有助于解决这一问题，由其承担对破产管理的监督职能，还有助于法院破产审判职能的理性回归。因此，应当在国务院设置破产管理局，在省级地方政府设置分支机构，对破产法的实施以及相关破产程序的进行实施全面综合监管。这样就可以构建一个由债权人会议(包括法院) 构成的破产程序内部监管、破产管理人协会自律监管以及以破产管理局为代表的国家监管的多层次监管模式。
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