通过破产程序实现房地产开发项目“保交楼”的意义及难点

2021年以来，受“新冠疫情”等宏观经济多重因素影响，全国房地产市场由热转冷，加之大量房开企业此前采取积极融资和拿地的扩张性经营发展战略，在市场下行、经营收入锐减的情况下，不仅是中小开发商，包括一大批具有全国影响力的大型地产开发集团也难以承受债务压力，不仅难以偿还金融机构开发贷款，项目施工款也难以保证支付，致使逾期交付的房开项目大量出现，“保交楼”成为地方政府关注的热点问题。

由于房开企业出现逾期交付是债务问题产生的，基于企业已经出现不能清偿到期债务或明显丧失偿债能力的破产事由，许多地方政府在研究解决“保交楼”问题时，往往考虑引入《企业破产法》所规定的破产重整或破产清算程序来实现项目的续建复建。笔者认为，破产程序对于解决“保交楼”问题有积极的意义，可以通过法治手段实现项目续建复建。但也应结合项目具体情况，不能忽视一些可能存在的障碍性问题和难点问题，在全面分析研判的基础上恰当选取破产程序和解决关键问题。

一、破产程序对“保交楼”的积极意义和作用

破产程序的目标不仅仅是向债权人公平分配债务人的财产，更在于尽力提升债务清偿水平，而为了提升债务清偿水平，就必须最大限度盘活和提升债务人资产价值。对于房开项目而言，在正常市场环境下，建成商品房的价值大于在建工程，在项目还有大量未售房源的情况下，项目继续施工是盘活和提升债务人资产价值的重要措施，而继续施工也能同步实现向已售商品房购房人交付成品现房。因此地方政府所关心的“保交楼”目标，与破产程序所关注的提升债务清偿水平，在项目续建上可以达成一致意见，破产程序也由此成为实现“保交楼”目标的可选择方案之一。在破产重整程序中，可以将项目续建复建作为经营方案主要内容，在重整计划执行阶段推动续建，在破产清算中（包括破产重整程序下重整计划草案表决权前）也可以通过债权人会议决议决定续建复建。

除了手段选择与目标的一致性外，破产程序对于解决“保交楼”而言还有以下积极意义：

（一）破产程序是通过市场化、法治化手段解决“保交楼”问题，避免行政过度干预市场运行

房开项目出现债务问题且支付工程款困难，是房地产开发企业自身存在的问题。在市场经济体制下，虽然基于逾期交付将引发社会稳定风险和影响营商环境，地方政府有必要进行一定干预，但干预措施也不能无视开发企业的市场主体地位，不能忽视开发企业债权人等其他相关市场主体的权益问题。如果为实现“保交楼”，越过房开企业直接采取行政手段，忽视房开企业及其债权人的市场主体地位和合法权益，则问题的解决方式与市场经济自愿、平等的原则向背。

破产程序本身就是市场运行的重要一环。对于无力偿债的企业，按照市场运行机制，就应当将其送入破产程序来解决问题。在破产程序中，企业自身及其债权人还包括股东、投资人等都将按照《企业破产法》的规定有序参与，各方面市场主体的权利都将按照法律规定衡平。因此，在破产程序下解决“保交楼”问题，虽也通过法院受理破产案件引入了国家公权力的介入，但公权力是依据《企业破产法》以司法身份介入，是市场经济体制下公权力以正常途径介入，不会破坏市场经济和法治化的基本原则。

（二）通过破产程序，才能彻底解决“保交楼”所需解决的所有问题，彻底消除社会风险隐患

“保交楼”问题不是在施工单位完成施工后就得到了彻底解决。只有业主入住，解决了所有房屋质量问题，并且业主取得了不动产权证书，才是真正意义上的“保交楼”，才真正化解了社会稳定风险。在实践中，业主入住但长期无法取得产权证而造成的稳定事件也时常发生，“保交楼”不能仅仅着眼于修建完成。

在施工完成后，需要开发企业与施工、设计、监理、勘察单位完成五方责任主体验收才可完成竣工手续，需要施工单位交付钥匙才可组织向购房人交付房屋，交付后需要施工单位配合解决房屋质量的各类整改问题，另外还需要施工单位交付工程资料才能完成不动产权证的办理手续。因此，在施工、设计、监理、勘察等单位，可能还包括施工单位材料、劳务、专业分包等单位以及水电等能源供应单位的共同配合下，建设完工后的竣工验收、交钥匙、产权证办理才能相应得到顺利推进。

在解决“保交楼”过程中，虽然足额支付了剩余工程款使项目修建完成，但此时房开企业拖欠的前期工程欠款以及拖欠的设计、监理、勘察等单位的费用并未得到清偿，这些单位很可能不配合办理验收手续，掌握房屋钥匙的劳务等分包单位也可能不配合交付钥匙。即使住建主管单位督促施工单位和相关分包单位给予了验收和交房的配合措施，在办理不动产权证时，项目在建工程或建设用地上存在的抵押或查封登记也是办理权证的直接障碍，在未清偿债务的情况下，抵押权人和查封权利人也可能不配合权证办理。

因此，要真正实现“保交楼”，并非支付了剩余工程建设款项就能达成目标，对于前期拖欠的债务虽不一定能即时清偿，但也必须有一定的清偿方案和机制。在破产程序中，不仅仅是项目总包单位，设计、监理、勘察、水电供应、抵押权人等各方面债权人都能参与进来，对其债权均依法进入清偿程序，在其债务清偿问题已经解决或有清偿方案的情况下，则这些单位依法应给予商品房交付和不动产权办理的配合措施，“保交楼”才能真正彻底实现。

（三）破产程序可以在法律机制上保障续建复建的顺利进行

进入破产程序后，由于可以直接依照《企业破产法》的规定中止司法强制执行程序和禁止个别清偿，因此可以实现新旧债务的隔离划断，为续建复建调动的各类资金资源（如借入资金、待销售商品房等）不会被旧债务的债权人申请司法机关查封冻结，资金的专款专用有法律保障。破产程序中，项目的续建复建通过债权人会议决议、重整计划等为依据实施，有在先的债权人协商、决策机制，可以尽量避免债权人对续建复建的干扰和阻挠。进入破产程序后，由破产管理人基于司法赋予的权利对债务人进行接管，在续建复建上可以采取使用管理人专户等方式保证专款专用，并通过司法机关和债权人会议、债权人委员会对管理人监督确保续建复建工作相对公开透明进行。因此，破产程序在法律机制上也有助于续建复建的正常顺利开展。

二、以破产程序实现“保交楼”的难点问题

（一）偿债资源不足的情况下，续建复建难以在破产程序所规定债权人决议的机制下开展

如前文所述，破产程序可以实现房开企业债权人参与，使他们的权益可以在《企业破产法》框架下得到维护，也可以通过债权人参与避免债权人对续建复建的干扰和配合后续竣工验收、权证办理等工作。但债权人主动参与配合的前提，始终是形成了债权人可接受债权清偿方案。

由于房开企业往往以项目公司的方式组建，除开发单个项目外房开企业无其他业务和资产，项目开发建设完毕后房开企业本身即不会再有后续收入来源，因此，最主流的重整交易模式即“承债式收购”一般难以在房开项目公司的重整中运用，保留原开发主体及其出资人权益，引入借款资金，是为房开企业续建复建接续现金流的主要方式。但是，《企业破产法司法解释三》明确规定了破产程序下为继续经营借入资金仅能优先于普通债权清偿，在房开项目中常见的巨额工程债权、有财产担保债权、税款债权均优于借入资金形成的债权，则除非项目剩余偿债资源充足，债权人会议同意，借入资金才能优先于所有破产债权清偿。如果剩余偿债资源不足（如项目商品房基本都完成了销售，无剩余房源），债权人会议不同意引入的续建借款资金得到最优先清偿，这样的情况下，由于偿债缺乏保障，则难以实现续建资金的借入。

而对于续建复建本身而言，向施工单位持续支付工程款也将消耗企业剩余偿债资源，虽理论上管理人可以根据《企业破产法》第二十五、二十六条的规定在第一次债权人会议召开前报请法院同意继续项目施工建设，但如果这样的施工建设将使偿债比例进一步降低，则管理人、法院都将面临巨大的决策压力。而如果将复建方案提交债权人会议表决，则一旦议案无法通过则续建复建依照法律规定不能进行。

因此，破产程序本身即需全体债权人全部参与，项目续建复建不能仅局限于考虑商品房购房人的权利，是否续建复建需要债权人会议决策，而使债权人会议做出同意表决意见的关键在于项目有充分的剩余房源资产，续建复建能够提升偿债比例。如果项目剩余偿债资源有限，在无法平衡各方面债权人利益的情况下，在破产程序中实现项目续建复建将存在直接障碍。

（二）项目被调用挪用资金的追回问题和互相担保等关联企业间存在的问题

在“新冠疫情”出现前，房地产市场价格虽然有周期性涨跌但整体仍较为火热，大量的房地产开发商在快速通过预售收回资金后，往往将资金调拨用于其他开发项目。虽然目前房地产预售资金监管政策已经愈加严格，资金调拨目前已经难以操作，但现阶段出现资金链断裂的房开企业仍有相当一部分已经发生过资金调用挪用情况。由于调用挪用的存在，房开企业实际控制人可能担心启动破产程序后管理人启动追收工作影响被抽调资金实际使用项目的经营，甚至担心存在挪用将导致个人面临刑事责任，从而对企业进入破产程序给予种种阻挠。而即使进入程序，管理人追收工作也可能因企业不配合提供完整账目资金难以开展，或者虽有追收的依据，被抽调资金也被实际使用单位使用殆尽而难以追回。在许多案例中，被调用挪用资金追回将极大改变项目资产债务状况，如能够追回资金，则各方面债权人将可以给予续建复建支持态度。

集团化房开项目各项目公司除相互之间大量借调资金外，还存在大量的相互担保。在一些项目遍布多个地方的集团化房开企业发生债务危机后，由于实质合并审理将耗费大量司法资源，导致实质合并审理难以实施。各地政府首先着眼于本地方项目续建复建，也会担心破产程序是否会导致将外地债权人引入本地。如A企业具备进入破产程序条件，B企业尚有现金流支持项目开发，A企业进入破产程序将导致其管理人向B企业追收调用资金，或A的主债权人将集中向作为担保人的B主张担保债权，则B企业所在地政府可能对A企业进入破产程序提出反对。

（三）项目公司陷入经营管理不正常状态对续建复建产生的障碍问题

一些小规模的房开企业在企业出现债务问题停付工资之后，各岗位工作人员被遣散，房开项目资质维护、资料保管等各方面工作都会处于无人经办的状态，而施工单位在款项欠付后也会撤出现场，仅保留现场门卫人员，资料保管工作也可能无法严格开展。在进入破产程序后，管理人往往难以全面接管到完整的项目施工建设资料，而这些资料对项目续建复建是至关重要的。在缺乏资料的情况下，即使已经落实了续建复建所需资金和建设单位，但由于没有按图施工的依据，则续建复建工作仍长期无法开展。面对这些障碍，需要通过府院联动机制，由建设管理单位根据实际情况作为遗留问题专门解决。

（四）材料、劳务分包单位的配合问题

总包单位的上层债权人如材料、劳务分包单位因合同相对性原因不会直接参与破产程序，也不直接受到重整计划和债权人会议决议的直接约束，其利益诉求仍是立即从总包单位获得债务清偿。因此，即使总包单位已经通过破产程序接受续建复建的安排，但由于其对材料、劳务分包单位的债权未及时得到清偿，在收到支付的续建复建工程款后，其不仅要将收到款项用于支付新发生的材料、劳务等成本费用，还有偿付旧债的压力，因此即使房开企业按约定支付了续建工程的形象进度款，仍不能确保总包单位自身现金流足以推动按进度施工。虽然这一问题可以通过更换施工单位解决，但在偿债资源并不充分的情况下，施工单位在投票表决、移交施工现场、质量或造价鉴定、移交施工资料等方面不会给予配合措施。此外，更换施工单位还需要考虑行政审批手续问题。

由于项目续建对于提升房开企业剩余财产价值具有积极意义，再加上破产程序有隔离前期债务以及使债务人、债权人依法有序参与法律程序和行使权利的功能，且还能解决项目竣工验收、权证办理环节存在的因债务而引发的障碍问题，因此破产程序是存在破产事由房开企业实现“保交楼”的重要可选择方案。但是，由于破产程序的目标为公平保障所有债权人的权益，不能仅为实现“保交楼”而忽视债务人和其他债权人的权利，特别是在破产程序中各方面债权人参加的债权人会议对于是否进行续建复建有决定权，因此必须在购房人权利与其他各方面债权人利益能够得到衡平的情况下，才能依法在破产程序中推动“保交楼”。在进入破产程序前，应对项目资产及债权债务情况进行详细梳理和摸底，在项目剩余房源等偿债资源充分，通过续建复建可以同时提升各方面债权人清偿水平的情况下再选择进入破产程序。否则在续建复建不能提升偿债水平的情况下，购房人外的债权人可能反对、否决项目的继续修建，则不能快速实现“保交楼”目标。在这样的情况下，可以考虑通过破产清算变卖剩余在建工程资产，由购买方进行续建。同时，在破产程序中推动“保交楼”还需要根据项目实际情况，解决项目工程资质资料恢复、施工及其材料及劳务分包单位配合等各方面问题。