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破产法实践十年的回顾与思考

——专访浙江省高级人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长章恒筑

作者: 时间:2017-11-14 阅读次数:123 次 来自:人民法治网

核心提示:在企业破产法实施十周年之际,本刊对浙江省高级人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长章恒筑进行了专访。
 
 
 
  文/艾文 本刊记者/兰卡
 
  企业破产法自2007年6月1日开始实施至今,已经走过了整整十个年头。十年来,浙江省各级法院在省高院党组的统一部署下,按照市场化法治化和常态化的目标,积极推进破产审判工作,取得了一定成效,许多工作走在全国前列。企业破产法实施的十年,正是章恒筑法官负责浙江高院民二庭工作的十年,他是十年浙江破产审判启动、推进、发展和深化历程的见证者、参与者和积极推动者。2011年被最高人民法院授予“全国审判业务专家”称号。在企业破产法实施十周年之际,本刊对浙江省高级人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长章恒筑进行了专访。
 
   记者:企业破产法实施十年间,浙江破产审判创造了很多可推广可复制的经验,成为全国破产审判的领先者和排头兵。请您介绍一下浙江法院为企业破产法的实施做了哪些准备工作?
 
   章恒筑:浙江是我国市场化导向改革的先行者。破产审判也是商事审判的一项重要内容。浙江破产审判工作取得的成绩,是在最高法院监督指导和浙江高院党组领导下,全省商事审判法官共同努力的结果。我从1985年至今,一直在浙江省高级人民法院工作,经历了破产审判在浙江从无到有和推进、发展并走向深化的历程,很愿意和大家分享一些个人的心得体会。
 
  浙江在2007年6月也即企业破产法实施之前面临的实际情况是,国有、集体企业改制已经基本完成;全省法院受理的企业破产案件不多;法院商事审判机构人员轮岗交流较为频繁,熟悉企业破产审判业务的法官较少;企业破产案件专业性强,涉及面广,处理难度大,案多人少的矛盾突出,一些法院领导对受理破产案件有所顾虑,有的法院已经多年没有受理企业破产案件。针对存在的问题,浙江省高院主要开展以下工作:
 
  一是贯彻、落实最高法院实施企业破产法的相关部署。2007年4月,最高法院先后发布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》和《关于〈中华人民共和国企业破产法〉施行前尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》,之后又在南京召开全国民商事审判工作会议。浙江省高院及时传达最高法院的工作部署和司法解释、司法政策的意见。根据《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》,浙江高院民二庭会同司法鉴定处、监察室组成评审委员会,在企业破产法实施前编制了企业破产案件管理人名册,经过严格评审、公示、公布和上报最高法院备案,确定第一批49家中介机构进入管理人名录。
 
  二是开展破产审判专业的培训和考察工作。2006年9月举办的全省法院商事审判业务培训班,重点安排了学习企业破产法的内容,邀请最高法院法官授课指导。2007年5月,省高院民二庭会同杭州、宁波、金华、绍兴中院法官前往广东,重点学习、考察广东高院和深圳、佛山中院审理破产“广国投”等重大破产案件的经验。
 
  三是对旧存案件进行排查分析。2007年上半年,浙江高院民二庭对全省法院企业破产案件的审判情况的基本数据进行了分析,组成评查小组,对宁波、金华等六个中级法院和宁波北仑、温州瑞安等七个基层法院企业破产案件审判情况进行了重点评查,形成了《破产案件久审未结的现状、原因和对策——对202件企业破产法实施前受理尚未审结的破产案件的调研报告》。通过分析,认为破产案件久拖不决的外部原因主要是:地方政府主导下实施的企业破产案件,后续措施乏力;政府对破产企业土地的处置政策不清晰;行政行为造成僵局,法院无所适从;清算组流于形式,案件处于“休眠”状态;部分法院在审理破产案件中没有建立相应的沟通渠道;破产财产处置、变现困难;职工安置方案难以落实。内部因素主要是:立案把关不严;缺乏有效的激励机制;缺乏审理破产案件的专业法官;个别法官欠缺审理破产案件的能力;对破产案件的审理效率不够重视。回过头来看,当时分析的旧存案件久审未结的原因也是企业破产法实施后面临的共性问题。
 
   记者:2008年,美国次贷危机引发国际金融危机,对包括浙江在内的我国沿海省份的一些企业造成较大冲击。应对国际金融危机影响也成为破产审判工作的重要工作内容,这段期间,浙江法院主要做了哪些工作?
 
   章恒筑:2007年6月1日企业破产法实施到2011年下半年,这段时间是浙江破产审判的启动和探索阶段。2008年4月,浙江高院民二庭调研中发现“金融纠纷案件大幅上升,民间借贷问题凸现,企业资金链断裂引发系统风险”等问题,根据院主要领导的指示,起草了院党组报送省委的《关于运用审判职能切实贯彻省委“防止我省经济下滑”指示精神的专题报告》。报告中提出“三个尽可能”的要求,即:“要依法妥善审理、执行各类涉企纠纷案件,多采用调解、和解的方法,尽可能维持有市场、有发展前景的困难企业、劳动密集型企业的生存;尽可能减少有挽救希望企业的关门倒闭;尽可能支持优势企业以兼并、重整、控股等方式延伸产业链,增强核心竞争力”。“三个尽可能”实际上成为当时浙江法院推进破产审判工作的指导思想。
 
  浙江法院在此期间受理的破产案件中,有34件破产重整案件,破产重整案件从无到有,数量居全国前列,且没有一起适用强制裁定批准重整计划草案的案件。2010年7月最高法院发布的《2009年度人民法院工作年度报告》,将杭州中院审理的南望集团系列案件的“破产重整式”、绍兴中院审理的绍兴江龙集团系列案的“清偿重组式”和台州中院审理的飞跃集团系列案的“协助重组式”案件审判模式一并作为地方法院审理涉企债务案件的模式予以介绍。
 
  在总结经验基础上,浙江高院为贯彻最高法院2009年发布《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》,在2010年初出台了《关于审理涉财务风险企业债务纠纷案件若干问题指导意见》,《指导意见》提出了企业财务风险处置应遵循的“合法合规”“利益平衡”和“区别对待”等原则要求;专门就应对国际金融危机背景下破产审判及类破产案件审判—集中管辖案件审判和执行,以及执行程序、强制清算程序和破产程序之间的协调与衔接、破产程序中涉集资类犯罪刑民交叉问题处理、参与政府主导的企业风险处置和担保链风险化解、规范破产重整计划草案的审查、确立出资人的法律地位、发挥管理人的作用和完善破产审判内部工作机制等问题提出了具体意见。一些做法至今仍然具有借鉴意义。
 
   记者:我们知道,2011年下半年,浙江温州发生了民间借贷风波,一些民营企业主跑路,引起了全国的关注。2012年,也是“十二五规划”实施的推进之年,随后几年,我国经济转型升级的步伐明显加快。在这一背景下,浙江破产审判工作有哪些新的举措?
 
   章恒筑:2011年9月开始到2012年上半年,温州部分民营企业经营者出现“跑路”现象,一些地区中小微企业资金链担保链风险在2012年呈现扩散蔓延的趋势,中小微企业的信用风险开始向银行体系传导,部分银行的不良贷款率持续上升。从外部环境看,2013年开始,十二五规划实施,经济结构调整、经济转型升级步伐明显加快。大致可以把2011年下半年到2015年这个阶段,作为浙江破产审判工作的推进阶段。推进阶段的破产审判工作,无论是受理和审结案件数量、破产审判的理念、工作部署的系统协调性、管理人的能力、水平和整体工作业绩,都在前一阶段基础上得到了提升。有以下几个亮点:
 
  一是明确思路。2012年初召开的浙江全省法院院长会议,提出要探索符合浙江特点的以“市场导向、司法主导、简易审理、执破结合”为主要内容的破产审判新路子,确立了市场化、法治化的破产审判推进方向。
 
  二是确定抓手。对2008年—2012年审结的案件的调研中发现,破产案件审理期间多在2年以上。较长的审理周期、较高的司法成本和企业财务成本是影响企业破产法制度功能发挥的重要原因。浙江高院在指导实践中逐步确立了“破产案件简易审”的工作部署。2013年7月,浙江高院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》及与之配套的《关于企业破产财产变价、分配若干问题的纪要》。实施两个《纪要》成为推进阶段浙江破产审判工作的重要抓手。
 
  三是支持试点。2012年2月,国务院批准在温州进行金融综合改革试点,以此为契机,温州两级法院大力推进破产审判工作,在案件审理实效和体制机制创新等许多方面走在全省前列。2015年初,最高法院确定《关于在部分人民法院开展破产案件审理方式改革试点工作的通知》,在全国选择了21家法院开展破产审判改革试点工作,浙江省有温州两级法院、杭州余杭法院和衢州江山法院同时入选改革试点单位行列。
 
  四是重点推进。破产审判的推进,不仅仅是法律适用和裁判问题。浙江高院通过调研,确定了推进市场化法治化破产审判工作的五个主要着力点,即:破产保护(企业拯救)文化的传播;政府公共服务和社会管理职能的定位和落实;民营中小企业公司治理结构的规范;银企关系的协调和金融生态环境的优化;管理人队伍的培育。围绕工作中的着力点,采取了应对措施:一是通过新闻发布会等多种形式,宣讲企业破产法,传播破产保护(企业拯救)文化。二是推动政府主导的企业风险处置和破产程序的协调、对接和推动落实政府在企业破产法实施中的公共服务和社会管理职能,改善和优化破产审判的外部环境。三是探索通过破产程序平台化解民间融资风险,先后出台了《关于服务金融改革大局依法妥善审理民间借贷纠纷案件的若干意见》《关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要(三)》(省公安厅、省检察院会签)以及《关于在审理企业破产案件中处理涉集资类犯罪刑民交叉若干问题的纪要》。四是管理人队伍的培育和区域性重大案件竞争方式指定管理人工作常态化的开展。2013年3月,浙江高院司法鉴定处、民二庭联合下发通知,启动了区域内重大案件竞争方式指定管理人工作的试点。截至2015年底,全省已经通过竞争方式指定企业破产案件管理人86次。试行工作达到了预期的效果,区域性有重大影响企业破产案件通过竞争方式指定管理人在全国率先进入常态化实施阶段。
 
  五是整体提升。通过持续不懈的努力,转型升级阶段的破产审判在受理、审结案件数量、破产审判的规范化水平、外部环境、司法能力、管理人履职能力和创新举措方面相比第一个阶段都有了明显提升。从案件数量看,2015年全省法院受理企业破产案件618件,是2014年全省法院受理破产案件数量的1.97倍。2015年全省法院审结企业破产案件316件,是2014年同期的1.49倍。案件受理数量和审结数量较2014年均有大幅提升并创历史新高。
 
   记者:2015年,中央提出了供给侧结构性改革的经济政策,并部署“僵尸企业”处置的工作。在经济发展新常态背景下,浙江法院是如何深入推进破产审判工作的?
 
   章恒筑:概括而言,2015年以来,浙江破产审判的推进主要工作表现为:一是率先在全国建立省级层面实质性运作的府院联动机制。二是率先推进执行程序与破产程序衔接。三是完善管理人制度。
 
  2014年3月,国务院出台《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》(国发〔2014〕14号),6月3日,最高法院下发《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》(法发〔2014〕7号),就人民法院发挥司法职能为企业兼并重组提供司法保障提出了原则意见。为贯彻国务院、最高法院的部署,浙江高院于2014年9月下发《关于强化司法职能推进企业兼并重组的意见》。结合起草意见中的调研情况,省高院党组向省委报送了《关于及时依法处置“僵尸企业”盘活存量资产加快我省经济转型升级的报告》。在全国法院中,率先提出了“僵尸企业”处置的部署。《报告》就“进一步提升依法对企业兼并重组和破产的优胜劣汰重要作用的认识”“完善对企业的差异化处置的甄别机制,强化政府属地责任和司法程序的对接”和“优化企业兼并重组市场环境中政府的公共服务职能”三个问题提出了意见。也为浙江法院在推动供给侧结构性改革,加快经济转型升级背景下开展破产审判工作指明了方向。2016年以后,浙江破产审判进入深化阶段,一个明显的特点就是在法治化市场化基础上朝着常态化的破产审判工作目标迈进。杜万华在全国部分法院依法处置“僵尸企业”调研及工作座谈会上提出的下一阶段推进破产审判工作的要求,如“根据市场化的要求建立破产重整企业的识别机制”“建立破产企业重整信息平台机制”“建立企业破产工作统一协调机制”和“建立合法有序的利益衡平机制”等内容。这次会议也是对浙江省前几年破产审判工作实践的一次检验,进一步推动了浙江破产审判工作的发展。
 
   记者:感谢您对浙江破产审判工作发展过程较为系统的阐述,您能否对浙江破产法实践十年工作情况作一个简要的小结?
 
   章恒筑:个人认为,可以从价值导向、路径和工作格局等几个方面对破产审判工作进行小结。
 
  首先,从价值导向看,通过2011年之前的启动、探索阶段,浙江法院逐步确立了市场化法治化导向的破产审判价值导向。当下,又在进行市场化法治化基础上常态化破产审判工作的探索。
 
  其次,从发展路径方面看,浙江破产审判走过了启动、探索、推进和深入的发展历程,每一个阶段的进步都是艰辛工作的结果。前一个阶段都是下一个阶段的积累和新的起点。
 
  最后,从工作格局方面看,就是通过司法平台、府院协调、专业管理和市场配置四个板块的建设,构建破产审判工作的新格局。(1)关于司法平台。破产程序是各方利益博弈的平台,法院对破产程序行使诉讼指挥权。商事审判庭(破产审判庭)只是破产审判的职能部门。破产审判工作是一把手工程,必须在党组领导下,统筹全院力量稳步推进。各级法院要在省高院监督指导下,提升法官审理破产案件的司法能力,建立破产审判的专业机构或团队,切实履行破产审判职能。(2)关于府院协调,就是厘清破产审判工作中政府和法院的职能定位,通过府院协调机制,落实政府的维稳、公共服务和社会管理职能,解决破产重整中遇到的融资、税收、信用修复方面的瓶颈,等等。(3)关于专业管理,就是完善管理人动态管理机制,强化管理人忠实勤勉责任,落实和保障管理人在人民法院和债权人会议监督下切实履行职责,提升管理人综合履职能力,依法保障管理人履职中的合法权益,推进、完善竞争有序的管理人市场。(4)关于市场配置。就是破产案件审理中涉及资产处置、重整资源交易等事项,都应该发挥市场机制的作用推动解决。要强化债权人会议意思自治,通过金融创新的方式解决破产重整总的融资问题。破产审判工作也是一项系统工程,必须协同推进,不能有明显的短板。
 
  (本文刊载于《人民法治》2017年11月号)
 
   [责任编辑:王艳]
 
   
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