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建设适应现代化经济体系的破产法治

作者: 时间:2017-11-15 阅读次数:71 次 来自:人民法院报

    习近平总书记在党的十九大报告中指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”为了实现这一战略目标,“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”随着我国发展战略目标的调整,我国破产法治担负的历史使命也将面临新的转型。

    一、我国破产法治的发展历程

    破产是市场经济发展过程中必然出现的社会现象。破产法作为市场经济法律体系的重要组成部分,一方面担负着将经济资源从低效经营者转向高效经营者手中,从而对市场自发配置资源过程进行事后矫正的任务,另一方面则对投资者提供行为预期,促使其在投资之前充分考虑商业风险,审慎作出投资决策。因此,破产法对市场经济具有引导和净化的双重功能,被视为市场经济法律体系中的基石。早在1984 年5 月,即有人大代表提出了制定企业破产法的建议。1985年7月,国务院决定启动企业破产法的起草工作,但面临的问题和困难较多。在时任人大常委会委员长彭真同志的不懈努力推动下,破产法的起草工作最终得以启动,并制定出了《中华人民共和国企业破产法》(试行)。为适应国有企业改革和社会主义市场经济发展的需要,我国于1994年开始起草新的破产法,历经12载才得以最终完成,并于2006年8月27日第十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过,2007年6月1日起施行。我国破产立法的发展过程,既是中国特色社会主义法治健全完善的过程,也是中国特色社会主义市场经济确立和发展的过程。

    二、我国破产法治取得的成就及其面临的挑战

    我国现行的破产法作为适应我国市场经济发展需要而起草的一部十分重要的法律,为健全完善我国社会主义市场经济提供了制度保证。新的破产法增设了重整制度,引入市场化的管理人制度,彰显了市场经济法律制度的属性。此外,伴随着破产法的实施和破产审判实践的发展,全社会关于破产制度的观念、看法和认识都在发生积极变化,以往的“破产逃债”、“破产有罪”等观念正在逐步发生转变,这是破产法实施十年来最大的成就之一,也是破产制度未来发展的观念基础。与此同时,我国破产法的理论研究也发展较快,有力推动了破产法治水平的提升。

    在中国特色的社会主义市场经济迅猛发展和破产法治整体水平明显提升的大背景下,中国法院的破产审判实践也取得了较大成就。自2007年至2015年,全国法院共受理破产案件33021件,结案25801件。近年来,尤其是2016年以来,为服务保障供给侧结构性改革,最高人民法院从破产立案、专业化建设、信息化建设等方面采取了一系列措施,强力推进破产审判工作,破产案件数量明显上升。2016年全国法院新受理破产案件5665件,比2015年上升53.8%,结案数比2015年上升60.6%。2017年上半年已受理公司清算和破产案件4700余件。在抓办案的同时,最高人民法院还制定了关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定(一)、(二)、《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》等系列司法解释,补充完善了破产法律制度。今年年初,最高人民法院出台了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》,促进执行程序与破产程序的有序衔接。最高法院以破产审判庭设立为载体,大力推进破产审判专业化建设。2016年6月21日,最高人民法院下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,要求直辖市至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算和破产审判庭。截至目前,全国法院清算和破产审判庭的数量已经从2015年的5个增至90个。为适应信息化时代的要求,最高法院将大数据、云计算等现代信息技术引入破产审判实践。2016年8月1日,全国企业破产重整案件信息平台上线运行,破产审判信息化建设取得了阶段性成果。无论是债权人会议,还是破产财产的处置、吸引战略投资人,都可以通过互联网进行。这既是破产法律制度的一次全新革命,标志着破产工作进入了信息化时代,也是中国破产审判实践对全球营商环境治理的积极贡献。

    当然,在我国破产审判取得成绩的同时,我们面临的困难与挑战同样复杂而又艰巨。在当前的破产审判实践中,对于资产负债规模小、法律关系简单、债权人人数少的破产案件一体适用同样的破产程序,成本较大,效率较低。管理人的类型、选任方式、各类权利的实现顺序、重整方式等问题,尚需要通过修法或者出台司法解释加以完善。在我国社会保障等配套制度尚不完善的背景下,破产审判承载着大量的社会功能,还需要进一步加强司法权与行政权的良性互动等。

    三、建设适应现代化经济体系的破产法治

    健全完善适应新时代中国特色社会主义市场经济的破产法治,我们必须立足中国、放眼世界,既要恪守市场经济的一般法则,又要适应中国的具体国情。

    一要继续注重顶层设计,不断完善破产法律制度。法因时而动。十年来,我国的社会现状发生了巨大变化,破产实践对破产制度也提出了新的需求,特别是供给侧结构性改革和僵尸企业处置工作对完善相关法律制度提出了迫切要求。因此,加强顶层设计,适时修改完善破产法律制度,已经成为健全完善中国特色社会主义破产法治的必然要求。

    二要继续推进繁简分流,探索建立简易破产案件的快速审理机制。根据案件难易程度进行繁简分流,科学调配、高效运用审判资源,依法快速审理简易破产案件,规范审理复杂案件,从而建立简案快审、繁案精审的破产审判工作机制,是提高破产工作效率、完善破产法律制度的重要举措,值得研究。最高人民法院对此已经关注,并按照立法主导、司法先行的原则,选取了若干试点法院先行先试,积极探索,积累经验。下一步我们将及时总结经验,稳步推进,为立法修法提供实证基础。

    三要继续加强司法与行政的良性互动,通力解决配套机制问题。破产不仅是一个法律问题,同时也是一个经济问题和社会问题。由于司法功能的有限性,单靠法院无法有效解决破产中涉及的职工安置、税收优惠、费用保障、信用修复等一系列问题。因此,立足我国的国情,建立司法与行政的协作联动机制,完善相关破产配套制度,是推进破产法治完善的必要的外部条件。在当前僵尸企业清理过程中,一个急迫的问题是破产费用如何保障问题。我们认为,对没有财产而无力支付破产费用的企业,应当建立破产费用长效保障机制。从深圳、杭州、温州等地的实践经验来看,破产费用的长效保障机制是推动破产审判工作良性健康发展的重要条件,值得进一步借鉴推广。

    四要继续统一法律适用标准,尽快制定管理人、破产重整等相关司法解释。立法修法过程漫长,为满足当前破产审判实践之急需,有必要加强破产管理人、重整、关联企业合并破产等司法解释的制定工作。管理人司法解释的制定,一方面要进一步完善管理人的管理体系,包括建立健全管理人名册动态和分级管理制度,完善管理人的准入、选任、考评、淘汰等机制,强化对管理人的培育及履职保障机制,推动人才培养和储备;另一方面,要细化和完善相关规定,明确法院与管理人的职责区分,通过强化管理人责任制度和债权人自治权,加强对管理人选任、报酬和履职方面的监督,促进管理人制度的价值和功能得以有效发挥。破产重整司法解释的制定,应注重重整理念的转变,加强对营业让与型重整模式经验的总结。在法院强制批准重整计划方面,应进一步强调严格遵守债权人利益最大化、公平对待等原则,以平衡相关主体之间的利益冲突,实现社会公正。

    五要继续将大数据和信息化引入破产审判实践,推动破产法治发展再上新台阶。运用信息化手段推动破产审判工作,将大数据和现代信息技术引入破产案件的审判实践,是破产法律制度的一次全新革命。“运用信息化手段等方式推进破产法的实施”已经被写入2016年中美元首杭州会晤中方成果清单之中,这是中国法院利用大数据和信息化处置“僵尸企业”的破冰之旅。应当相信,随着大数据与破产审判实践的深度融合,破产审判的质量、效率会大大提高,破产法治的发展将会有更大的平台和空间。

    六要继续推动跨境破产制度的发展完善,为推动“一带一路”建设贡献中国智慧。随着“一带一路”建设的深入推进,以及经济全球化和对外开放政策的相互作用,我国与境外特别是“一带一路”沿线国家的经济交往将更加频繁,跨境破产案件的数量也在不断增多。如何解决跨境破产中的法律冲突与矛盾,充分保护本国企业利益,促进各国在跨境破产领域的合作,进而推进国际投资健康有序发展,是国际社会共同关注的重要问题。我国企业破产法仅对跨境破产进行了原则性规定,尚未构建完整的跨境破产法律制度。对此,最高人民法院将立足自身职能,积极推进跨境破产相关机制的完善,就外国破产代表及债权人的地位与待遇、承认外国破产判决的条件及方式、承认后的救济、法院所能采取的保护我国债权人利益的具体措施等方面予以研究和规范,从而为“一带一路”建设和国际经济投资发展创造良好司法环境。

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