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论破产法的市场化实施

作者: 时间:2017-12-07 阅读次数:28 次 来自:中国法院网

《2015年中央经济工作会议公报》强调指出,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。公报提出“创造条件”这一目标,是因为目前要想完全市场化实施破产程序还不具备充分条件。破产法的市场化实施是以破产法的普遍实施为基础逐步实现的。为此,最高人民法院多次发文强调,各级法院要积极受理破产案件,不得在法律之外设置破产案件受理条件。要努力解决破产案件受理与审理中的难题,如继续全面建立破产专业审判庭、解决审判力量不足和专业能力提高问题,解决破产案件审判人员工作业绩的合理考核问题,解决破产费用保障问题,等等。我国不同地区破产法的实施,特别是市场化实施是不均衡的。在破产案件审理较多的地方,如浙江、深圳、江苏等,破产法的普遍实施已有规模,破产法市场化实施的迫切性与重要性就显得更为突出。而在一些受理破产案件很少的地方,则首先要解决破产案件的受理问题,才能进而逐步解决市场化实施的问题。在市场化不够发达的地区,最初破产法的实施由于理念上的模糊、专业水平审判力量不足、实施经验缺乏、社会配套制度不完善等,可能是不完全市场化的实施,存在诸多的不足与缺陷。但是,只有从积极稳妥地受理破产案件做起,在实践中学,才能实现破产法的实施,并在实施中市场化。所谓:想,全都是难题;做,才会有答案;站着不动,就永远是市场化破产的观众!只有努力奋斗,破产法的市场化普遍实施才会实现。

  破产法的市场化实施是以有一个较为完善的市场化社会体系为前提和基础的,所以市场化是一个社会整体性的概念。破产法能否市场化地顺利实施,取决于其所面对的整个社会的市场化程度。破产法作为一个外部性极强的实践性法律,是无法脱离开围绕企业破产产生的诸多衍生社会问题的解决与相关制度的制约,而以单枪匹马地突破获得普遍顺利实施的。所以,讲到破产法的市场化实施,我们就不能把视野仅仅停留在破产法的范围内思考问题、解决问题,而是要跳出破产法,从更为宏观的社会角度去思考问题,去解决市场化实施的基础性问题。目前,即使是破产法实施较为先进的地方,也并不代表其已经完全做到市场化实施,因为很多市场化的难题是全国性问题,不是一个地方政府就能够解决的。从这个角度讲,破产法的市场化实施会对整个社会与经济的市场化形成重要的推动力量,是我国社会与经济深化改革发展的重要突破点之一。某种意义上讲,中国破产法普遍顺利市场化实施之时,也就是我国市场经济及其法律体系基本健全之日。所以,破产法实施的市场化应当从法院法官的工作、管理人的工作做起,但却不能止步于此,而要继续深化于社会各个相关领域。

  破产法的市场化实施取决于以下关键性的要素:

  1.有市场化破产法的正确理念。

  建立市场化的破产法基本理念,就是要正确理解破产法的立法目标、理解破产法规范的立法本意、理解破产法的基本原则,并且能够用来指导司法实践、解决实践中的问题。破产法特别是重整制度在我国还是新生事物,法律规定较为粗略,实践经验亦不丰富。对法律规定如何正确理解执行,对法律规定不详或没有具体规定的实践情况如何正确处理,一些司法实践中的难题如何创新解决,都需要借助破产法的理论指导,要站在遵循破产法立法目的、法律规定的本意和法律基本原则的高度,本着解决问题、服务社会而不是回避问题、逃避责任的勇气,以积极而不是消极的态度,有担当、有原则、有灵活、有创新地予以解决。面对司法实践迫切需要解决的种种问题,不研究法律规范,提不出解决方案的空谈,是在误人;而不重视理论学习,不能正确指导司法实践则会误事。能否在立法本意的理论高度正确把握解决问题的原则,在重整实务工作中对问题的处理是大不一样的。在一些破产重整制度市场化实施较少、理论与实务研究不足的地区,当人们还在为某个法律规定或具体情况如何理解处理争论不休时,对那些市场化破产审判工作走在全国前列地区的法官和管理人,从立法本意的角度看根本就不是问题。如在企业破产法第七十条规定下,当法院受理某一债权人对债务人破产清算的申请后,法院还能否受理其他债权人提出的重整申请?在上市公司的重整计划中规定对出资人权益进行调整,需要申请中国证券登记结算有限责任公司办理股权的划转变更时,法院能否按照该公司的业务规则出具协助执行通知书?等等。破产法的立法本意是鼓励对企业进行重整挽救的,法院应当协助重整企业解决相关问题而不是制造障碍。只要遵循破产立法本意、本着是否有利于社会、有利于各方利害关系人的原则处理,这些就不再是问题了。所以,重视破产与重整制度的理论研究,以正确的市场化破产理论指导实务,是保障破产法正确市场化实施的关键。

  2.有市场化的实施措施,要有创新、有发展。

  创新既包括对传统理论与观念的创新,也包括对法律规定的具体实施措施在操作层面的完善性创新,更不可忽视对法律未规定问题的制度性创新,例如,重整中的出售式重整、预重整、合并重整等制度的创新,对破产法规定的债务人自行管理制度的完善,管理人指定方式的创新等。

  3.要有市场化的社会配套法律与制度作为支撑。

  破产法具有的强外部性,使其对整个社会与经济以及相关法律产生互动性的广泛而重要的影响。与之相应,企业的破产除了破产法上的债权债务清偿、财产资源分配等问题外,还会产生一系列需要政府履行职责解决的社会衍生问题。没有充分的外部法律与社会制度环境的支撑与保障,破产法普遍的市场化实施是不可能的。在许多市场经济国家中,经过长期的发展,诸多破产衍生社会问题都已由政府通过相应的法律予以制度化、社会化解决,不需要再借道破产程序解决。笔者曾发文指出,目前我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,一些与破产相关的法律和社会制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整,而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,远远落后于现实发展的需要,其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失与冲突的状态,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为破产法市场化实施的障碍。所以,目前破产法的实施在很多地方还离不开乃至依赖于地方政府以“府院联动”等方式直接或间接的个案支持与服务。“府院联动”是目前解决破产衍生社会问题的有效机制,应当大力提倡推广,但不能满足并止步于此。严格地讲,“府院联动”主要还是人治而非法治的非常态化的解决方式,具有较大不确定性社会风险,属于过渡性措施,所以必须在充分总结实践经验的基础上使之法律化、制度化,才能建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。这是破产法实现完全市场化实施的关键,是我们在深化市场经济体制改革中必须解决的问题。

  为此要使立法机关、各级政府认识到破产法市场化实施的重要性,明确解决破产衍生问题是其职责内的工作,要建立有实效的“府院联动”机制,积极解决相关问题。其次,要使其主动承担建立解决破产衍生问题常态化、规范化调整的法律与制度的责任,如解决职工债权清偿的工资保障基金、解决无产可破案件破产费用与管理人报酬的破产基金,挽救破产企业的税收优惠,企业信用修复等制度,及时修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的法律与制度,以保障政府解决破产衍生社会问题职责的履行。此外还要注意,“府院联动”机制适用的最终目标,是使政府在破产法之外更好地发挥其社会调整作用,通过建立、完善破产社会配套法律与制度,完成中央“为实施市场化破产程序创造条件”的任务,而不是要将政府重新推向行政干预的非市场化、非法治化的政策性破产老路。破产法的市场化实施是一场深刻的社会革命,大家仍需努力!

  (作者系中国人民大学法学院教授)
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