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破产审判中行政权适度介入的法理思考

作者: 时间:2017-12-27 阅读次数:141 次 来自:人民法院报

    党的十九大报告明确提出深化供给侧结构性改革,把提高供给体系质量作为主攻方向。为此,人民法院应积极适应和把握经济发展新常态,紧紧围绕供给侧结构性改革的需要,有针对性地审理好经济结构性调整引发的破产案件,加大“僵尸企业”的司法处置力度。然而,自2007年企业破产法实施以来,每年进入法院的破产案件数量却相对偏少,个中原因除了思想观念、现行体制、机制等外,另一个不容忽视的因素在于,政府与法院的沟通协调机制不健全、不完善,更深层次的原因在于,企业破产的社会转轨成本政府负担缺失。这在很大程度上掣肘了批量破产案件的依法受理,因此,如何有效地处理法院司法权与政府行政权的关系,俨然成为破产审判中破解企业破产案件受理难、确保企业破产程序顺利推进亟待解决的重大理论和现实课题。破产审判中行政权的适度介入具有理论上的必要性与实践上的可行性,理由主要体现在以下几个方面:

    一、司法权固有的特质决定了法院根本难以解决企业破产所引发的社会问题

    诚如汉密尔顿所言:“司法权在构成国家权力体系的立法权、行政权和司法权中是最弱的一个权力。司法部门既无强制、又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”司法权的本质属性是判断权。司法权具有被动性、中立性的特征,以公平与公正优先为价值取向,只服从于法律,从而确保它的行使不受其他力量的影响,排除非法律力量的干涉。司法权的这些特性也决定了法院在其职能范围内仅仅审理涉及债务清偿的问题,并不具有调配、整合社会资源及社会动员能力,仅凭法院的司法裁判难以统筹解决破产审判中常常会遇到的诸如企业风险处置、资产变现、职工安置、税费减免、引入战略投资人、为企业提供政策帮扶等社会层面的行政事务性问题。司法权在解决企业破产引发的社会问题方面存在着相当的局限性,而行政管理发生在社会生活的全过程,它不一定以争端的存在为前提,其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动。政府行政权具有主动性和扩张性,以效率优先为价值取向,偏向于积极主动干预社会公众的经济和生活,其目的是维护社会的安全秩序与普遍的社会福利与公共服务。企业破产衍生的系列社会问题显然属于政府应尽的职责,无论是维护职工队伍的稳定,还是与债权人的沟通、投资人的谈判,政府都具有得天独厚的条件,而且政府还具有在劳动社会保障、金融监管、工商、税务、公安等方面的职能资源优势。政府具有公共服务和社会管理的职能,应当依法为实施市场化破产程序创造条件。行政权力只在破产法外部为其创造良好的社会环境和法制环境,使破产程序突破行政权力的瓶颈,真正实现司法权指导下的私权自治。

    二、破产案件自身的固有特质决定了行政权应当适度介入

    企业破产案件往往表现出法律关系多元化、触及的利益主体多、矛盾纠纷复杂化、法律适用与企业管理复合化、社会影响巨大等特征。它不仅牵涉到破产企业与其债权人、债务人之间的各类债权债务关系,还涉及到物权、股权、知识产权、证券、保险等法律问题,甚至还涉及劳动、土地、税务、工商等行政管理部门之间的错综复杂的管理关系,具有开庭与开会相结合、办案与办事相结合、裁判与谈判相结合的特点。加上我国计划经济体制历史遗留问题复杂,不可避免地嵌入着政府行政管理职能的内容,这也就决定了破产案件的审理不仅仅是一个单一的事实认定与法律适用问题,而且是一项需要统筹兼顾、多方协调、整体推进的多元化系统工程。企业破产必然会对包括债权人、职工、出资人或股东、消费者、破产管理人等在内的破产企业利益相关者产生重大而深刻的影响。我国现行社会保障制度的不健全以及现行破产法的规定都不足以充分有效地平衡与保护破产企业各利益相关者的利益,他们的利益若得不到妥善解决,必然会影响经济社会稳定,这就客观上必然要求政府行政权进行适当干预,借以弥补市场失灵。因为政府有能力在破产企业的有限资源之外调动其他各种社会资源,解决人民法院、债权人会议、债权人委员会和破产管理人无法解决的问题。“政府职能部门行使社会管理职能和促进经济发展职能,其中包含了涉及企业主体退出、依法破产的相关内容,政府职能部门发挥协调作用是其职责。

    三、市场这只“看不见的手”本身固有的缺陷决定了行政权有适度介入之必要

    企业破产是一种市场行为,是市场经济条件下企业竞争的必然结果,是企业参与市场竞争,接受优胜劣汰,优化产业结构,实现资源合理配置,提升市场率的一种有效途径。企业破产并不仅仅是市场效率的体现,有时恰恰是市场失灵——市场不能保证宏观经济的稳定的体现。企业破产尤其是金融机构、上市公司、大型国有企业等重大企业的破产不仅涉及到一个企业的生死存亡,涉及众多债权人的经济利益,而且与企业职工的切身利益紧密相连,职工安置、社会维稳等问题处理稍有不当,极易引发群体性事件,会对经济安全、社会稳定产生巨大影响。

    在旧破产法架构下,行政机关主导的清算组对因破产引发社会问题的解决在一定程度上曾起到了积极作用。但是这种过于僵化、行政命令式、强制性、政策性极强的企业清出方式完全不适用我国市场经济发展的要求。2007年企业破产法以市场化、法治化为导向,以保障债权人与债务人利益、促进市场竞争机制良好运行为立法宗旨,借鉴国际先进立法经验,首次引进了破产管理人制度,明确规定了破产管理人的一系列职责,贯彻了管理人中心主义理念。但它并未明确规定解决社会层面问题的专门机构,大幅度地削减了政府行政权对破产案件的影响,政府亦就破产引发的社会问题的处理缺乏积极性。企业破产的市场化改革导向并不排斥政府保障法律实施的职能,亦并不意味着完全忽视和绝对弱化政府的职能作用。因为众多破产案件的审理亟须政府解决相关社会问题,完全切断或绝对回避政府行政干预几无可能,也不符合我国当前的现实国情。申言之,绝非完全摒弃行政权对破产案件的干预和介入,而是顺势引导和合理规范行政权在破产程序中的界限,将行政权的介入控制在合理的范围之内,充分发挥政府行政权对破产法实施的促进作用,减少其不利影响。为此破产法的实施过程必须引入经济法的理念,需要国家的适当介入,从社会本位角度维护社会整体利益,解决各种社会资源配置的合理调控,才能完成现代破产法的历史使命。“需要国家干预理论”是政府行政权介入破产审判的理论基石。从这种意义上讲,政府参与破产审判程序其本质上就是一种“国家干预”,这种干预是建立良好市场秩序所必需的,是国家调控与市场经济发展相协调的有效保障,亦是社会主义市场经济发展的应有之义。

    四、域外破产立法例为我国政府行政权适当介入破产审判提供了有益经验

    当今世界,不少成熟市场经济国家和地区,政府常常采取例如提供专项财政资金、设立公共服务机构、指导建立基金等诸多形式介入破产案件的审理,确保了破产案件的顺利推进。美国1978年破产法改革中设置了新的联邦政府机构——联邦托管人机构,该机构承担了破产案件中的行政管理职能,其主要的职责之一是确保在破产案件中公共利益得到保障。英国设置破产署,其主要职能在于:监管破产执业者、负责处理企业清盘程序、负责使用国家保险基金支付失业雇员的遣散费等等。俄罗斯政府于1992年设立了独立的联邦企业重整与破产管理局,同时在各大区和地区设立了相应的垂直领导的分支机构。该局的主要职能是:提出有关破产的法律、规范性法律文件以及相关政策的建议;在破产案件中行使国家债权人的职能;培训和管理仲裁管理人等。德国则设立了由企业主缴纳、国家控制的劳动保障基金,企业破产时由该基金清偿职工的债权。香港破产管理署的职能主要包括:根据法院或债权人的任命提供破产管理服务,变现资产,裁定债权人的债权,以及分配财产;为那些资产不足以支付清盘费用的企业破产个案提供公众服务等等。上述国家和地区的成功经验为我国政府行政权如何适当介入破产审判提供了可资借鉴的宝贵材料。

    破产审判工作是一项系统工程,关乎经济发展、民生保障与社会和谐稳定,需要司法权和行政权各司其职,各尽其能,明确各自的权力边界。应积极探索构建行政权尊重司法权、行政权服务和保障司法权的有序运行机制,保证行政权与司法权的顺畅衔接,唯有如此,企业破产程序才能顺利推进。

    (作者单位:湖北省武汉市中级人民法院)

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