新破产法立法宗旨的创新

　　破产法旨在保护债权人、债务人的合法权益

　　破产企业职工的救济、安置等社会问题不在破产法的调整范畴

　　由破产引发的债权债务问题、社会问题需法院、政府各司其职来解决

　　2006年8月27日，十届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国企业破产法》（下称新破产法），自今年6月1日起施行。
 
    新破产法以社会主义市场经济规律为立法基点，借鉴各国立法之有益经验，结合中国现状国情，创新性地制定了破产法律基本制度。

　　新破产法的创新首先体现在立法宗旨之中。法律的立法宗旨有时不为从事实务工作者所重视，而具体法律制度只有通过实务工作者正确实施，立法宗旨才能得到实现。对新破产法的立法宗旨应从以下几个方面理解。第一，新破产法对一些具体法律制度进行了变革，如将清算组制度改为管理人制度、创设重整制度等。对这些创新与变革，只有从立法宗旨的高度予以理解才能助其顺利实施。第二，在新破产法立法过程中，对一些体现立法宗旨的重要法律制度该如何制定存在过重大争议，如国有企业的政策性破产是否保留、职工债权与担保物权债权清偿顺序的确定等，对这些争议的实质与立法解决模式也只有从立法宗旨的高度才能得到正确的理解把握。第三，也是最重要的一点，就是在旧破产法的实施中发生了种种违背破产法基本原则的失误，尤其是在所谓政策性破产的不良导向下使立法宗旨在实施中被歪曲，并由此形成一些错误的思维定式与操作惯例。在新破产法实施后，必须大力宣传创新的立法宗旨，才能保证新法在执行中不会被曲解，不会再有意无意地“穿新鞋走老路”，不再重蹈旧破产法实施失误之覆辙。这是关系到我国破产立法之成败、市场经济体制之最终确立的重要问题，需要予以高度重视。

　　立法宗旨的创新，第一是明确了破产法的特殊社会调整目标，区分了其直接社会调整作用与间接社会影响的关系；第二是明确区分了破产法与社会保障法、劳动法等相关立法之间不同的调整范围，将不属于破产法调整的职工救济、安置等社会问题排除在破产程序之外，从理论上为破产法的实施扫除最大的社会障碍；第三是排除了政府不正当的行政干预，从而避免因地方政府执政利益的影响而歪曲破产法的实施，同时强调政府必须履行其应尽的提供社会保障、安置失业职工等职责，解决法院审理破产案件的社会干扰，保证破产法的顺利实施。

　　一、明确破产法的社会调整作用

　　新破产法第一条明确规定，其立法目的就是为“保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”，这表明其贯彻的是市场经济的理念。而旧破产法第一条则将“适应社会主义有计划的商品经济发展和经济体制改革的需要，促进全民所有制企业自主经营，加强经济责任制和民主管理，改善经营状况，提高经济效益”等与破产法无直接关系的社会目标列在立法目的之首位，而“保护债权人、债务人的合法权益”，则被放在了最后。这绝不仅是文字表述上的问题，它反映出人们对破产法调整作用认识的偏差以及旧法中计划经济体制残余的影响。新旧破产法立法宗旨上的变化，反映出人们对破产法社会调整机制的认识逐步趋向正确与深化。

　　多数人的债权可能在债务人不足清偿的有限财产上发生竞合，使原来仅存在于单个债权人与债务人之间的清偿矛盾，进一步扩展到了多数债权人之间。这时如根据一般民法原理允许债务人对个别债权人清偿，或允许债权人个别强制执行，则先偿还或先执行的债权人可能获得全额清偿，而其他债权人则可能分文不获，造成同等债权却得不到同等清偿的不公平现象。

　　在缺乏破产法调整的情况下，一方面，这迫使不甘受损的债权人不得不自力救济，维护其利益。但因国家未给债权人提供合法手段，便难免出现债权人抢占债务人财产，甚至非法拘禁债务人逼债等违法行为。另一方面，债务人不仅要饱受多重讼累，而且对债务永远负有清偿责任。那些事业尚有转机的债务人要想避免倒闭，只能逐个与债权人达成和解，而这是非常困难的，在原有法律体系内是无法得到对事业重整的制度支持。另外，债务人在以全部财产清偿债权人尚且不足的情况下，对其财产已丧失实际利益，极易引发道德风险，如隐匿、抽逃资产逃避债务，进行破产欺诈或偏袒性清偿，损害债权人的利益。所以，当债务人丧失清偿能力时，要公正解决债务清偿问题，要维护社会经济秩序，实现法的公平、正义价值，就必须有一种与原有的债权制度和民事诉讼与执行制度不同的特别法律制度来调整，这就是破产法。

　　破产法的直接调整作用，是通过其特有的调整手段保障债务关系在债务人丧失清偿能力时的有序公平实现，解决对多数债权人的公平清偿，维护债权人和债务人的正当权益，维护社会利益与经济秩序。这才是破产立法的根本宗旨。就债务清偿而言，破产法将当事人的个别清偿转化为集体的清偿，纠正在破产临界期间债务人有碍公平清偿的行为，将债务人所有的财产集合起来，将所有的债权人组成团体，按照债权不同的优先性质、顺序、比例地给予公平清偿，这是破产法产生之初的主要调整作用，而后又逐步产生通过免责等制度维护债务人的正当权益，通过和解、重整制度预防破产发生，进而维护社会利益等调整作用。而破产法的间接影响，如改善经营管理、提高经济效益或对产品结构、资源配置的调整，可以采取行政手段解决。唯独在债务人丧失清偿能力时对债务关系的调整上，破产法的作用是任何其他法律或行政措施所无法替代的。在理解破产法的立法宗旨时，必须以此作为基点，才能使人们真正认识其重要社会作用所在。

　　二、区分破产法与社会保障法和劳动法的调整范畴

　　破产的社会涉及面甚广，由此产生的种种社会问题决不是单独一部破产法就能全部解决的，这需要多个法律部门相互配合、综合发挥作用才能完成的社会任务。其中，破产法着重解决的是债务清偿的法律问题，调整的主要是民事关系，而破产企业职工的社会保障、就业安置等问题应当由社会保障法、劳动法解决。

　　社会保障法律制度是以国家为主导强制性建立的。享受就业权利与社会保障是公民的宪法权利，也是国家对公民的义务。不同法律部门的基本原则、价值理念是不同的。破产法强调的是遵循市场经济竞争规律，保障对债务的公平清偿，维护经济秩序，而社会保障法更多地强调对人权的维护，是对社会弱势群体的特殊保护，是对市场经济之自然规律形成的利益体系作反向的政策性调整。如果把这两种不同的立法宗旨硬塞到一个法中，尤其是破产法中，必然会造成不同立法调整功能的混淆与立法原则间的冲突，进而人为地引发激烈的社会矛盾。

　　旧破产法立法宗旨的错位更多地表现在其实施体系中。在国务院下发的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（1994年）和《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（1997年）等文件中，对职工的失业救济、安置费用等问题规定了一套与破产法基本原则不同（当然也与社会保障法不同）的政策性破产制度。依法破产与政策性破产的关键区别，绝不是对职工应否进行妥善安置（因为失业与救济问题本应由政府负责解决），而是职工救济安置费用应由谁承担，与破产有关的社会保障问题应由谁解决。前者之费用是由失业保险基金等社会保障基金中支付，不足者由各级政府财政承担，与破产有关的社会保障问题在破产程序之外由地方政府解决；而后者则全部从破产财产包括担保财产中支付，实质上是转嫁由全体债权人承担，不足部分才由政府财政（包括中央政府专门给予的财政补贴）承担，与破产有关的社会保障问题在破产程序内名义上由法院解决。在这种政策导向下，地方政府可以不承担或少承担本应由其财政承担的职工救济安置费用，甚至还可能从中渔利。在巨大利益驱动下，政策性破产被迅速普遍实施，甚至远远超过国务院原想控制的范围（一些地方甚至出现花钱买政策性破产指标的现象）。如前所述，政策性破产的错误之处与是否解决职工救济、安置问题无关，而是在于它硬将企业行政关闭措施冠之以破产名义实施，不仅败坏了破产的名声，而且形成了破产法的错误实施模式，在于它使地方政府通过所谓的政策又一次获得以行政干预破坏市场正常运行规律、侵蚀司法权力的机会，使地方政府可以将其狭隘的规避责任、减少财政支出的利益得以公开的以损害债权人利益的方式实现。政策性破产使对债权人利益的保护与对职工的救济、安置，这两个本应由不同立法解决的问题因“搬错了道岔而撞车”，发生激烈的社会冲突，破坏了市场经济秩序。现在，根据新破产法及国务院的有关规定，政策性破产被限期在2008年底前终止，今后对职工利益的维护将主要依靠社会保障法、劳动法等解决。

　　三、排除不正当的行政干预、明确政府应履行之职责

　　新破产法努力排除旧破产立法与执法中普遍存在的政府不正当行政干预，纠正行政权力对司法权力的侵蚀，纠正政府财政对债权人利益的剥夺，确立了要以市场化的运作模式解决破产问题的基本原则。在新破产法中并非完全没有国家意志的介入（这在现代社会是不可能的），但其介入限制在合理、合法的范围内，如体现在涉及社会公共利益的企业如金融企业破产时，要经过国家有关部门的批准，在重整程序中设置法院强制批准重整计划草案程序，以司法干预的形式体现国家对重要企业的保护，等等。

　　在旧破产法尤其是政策性破产的实施中，从执法理念上就没有将对债权人利益的保护放在重要位置，而是把保障职工救济与安置等本应由社会保障法和劳动法调整、应由政府解决的社会问题放在审理破产案件工作的首位，并强迫债权人承担其费用与成本。这种错误做法经过长期实践在一些人的头脑中已形成思维定式，只要企业破产，就有意无意地按政策性破产的模式办理。所以，如果不能扭转错误的执法思想、思维定式以及操作惯例，新破产法的实施仍可能出现失误。

　　我们必须在法院与政府之间作出明确的分工，由法院负责在破产案件的审理中解决债务关系，实现对债权人、债务人合法权益的保护，由各级政府负责解决破产企业职工的就业安置、社会保障等问题。两种不同的社会职能、不同的调整对象、不同的工作，必须作出严格的划分，一定要法院、政府各司其职，共同配合，一起解决因企业破产而引发的各种社会问题。社会问题不是破产法所能解决的，更不属于法院的法定职责范围（法院根本不具备安置失业职工的社会资源），决不允许地方政府渎职地将这些社会问题推到法院。过去对地方政府的政务工作曾有过所谓“一票否决制”，今后在破产法的实施上也应当采取这种制度。凡是在企业破产后不积极解决职工的就业安置、生活救济问题，把职工推向法院的政府部门和官员，要严肃追究其渎职责任。只有这样，才能真正使我国破产制度的实施走入正轨。

　　要彻底解决破产企业职工的救济与安置问题，必须靠社会保障制度、劳动就业制度的完善。这是我国在建立市场经济体制过程中一个不可回避的难关，而以前对此一直重视不够，且陷于错误的解决模式中，反而引发社会诚信缺失，欺诈逃债案件时有发生。如再不认真解决，将使市场经济体制建设在“破产”这一最后环节受到不利影响，从而不利于和谐社会的构建。

　　（作者为中国人民大学法学院教授、博士生导师）

 

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