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拆除藩篱,打通“最后一公里”:“执转破”的深圳实践

作者: 时间:2018-08-06 阅读次数:194 次 来自:中国审判

 

拆除藩篱,打通“最后一公里”

——“执转破”的深圳实践

文 |《中国审判》记者 黄晓云

 

创新,是深圳的城市品格,也是这座城市的核心竞争力。正是一个个解放思想、敢为天下先的创举,闯出了经济发展的“深圳速度”和“深圳奇迹”。在当前决胜“基本解决执行难”的关键时期,同样是深圳,在全国率先推行“执转破”,拆除执行程序和破产程序的藩篱,打通基本解决“执行难”最后一公里,为司法改革贡献了又一份特区实践样板。

一、积累先发优势打造可借鉴、可复制的样本

2016年12月6日,最高人民法院召开全面部署“执转破”工作视频会,吹响了“执转破”工作的冲锋号。而此前四年,广东省深圳市中级人民法院已创设性地提出执行案件移送破产的设想。彼时,为给终结本次执行案件后的当事人实现权利找出路,深圳中院执行局、破产庭联合调研起草了《关于执行不能案件移送破产程序的若干意见》,并于2012年11月21日经审判委员会民事行政专业委员会第20次会议讨论通过,完善了执行移送破产工作的理论储备。2016年1月,深圳中院对该意见进行修订,进一步丰富和明确了执行移送破产的具体操作。

2015年4月,深圳市宝安区人民法院移送执行案件(深圳市虹彩晶远光电科技有限公司)进入破产审查,“执转破”终于从多年设想变成个案实践。深圳中院“执转破”团队负责人岳燕妮说:“当时囿于法律规定的缺失,我们仅能在案件源头做点工作,受理了一些执行法院移送的执行不能的案件。直到2016年,解决‘执行难’的需求日益凸显,破产审判的重要性得到前所未有的重视,我们前期的思考与探索的积累终于适逢其时,到了全面释放的好时机。”截至“执转破”工作视频会召开时,深圳两级法院已通过“执转破”渠道移送了深圳市中力通数码有限公司、深圳市民联商贸有限公司等29家企业进入破产程序,涉及执行案件283件。“执转破”工作视频会后,深圳中院从制度建设、人员保障、流程管理、程序简并等方面创新工作方法,第一时间从执行局和破产庭遴选了资深法官和优秀助理组建全国首个专门的“执转破”团队,从执行案件的筛选和导入,直至破产程序的审理终结,使案件进得来、接得住、出得去。各基层法院同时在执行局设立了专门的“执转破”团队,负责执行案件的筛选和移送,与中院“执转破”团队共同构成了“执转破”工作网络,通过对口指导、情况通报、业务培训,全市一盘棋,“执转破”工作稳步推进。2017年,深圳两级法院共移送“执转破”案件103宗,中止执行案件11703件,数量超过此前两年之和。破产立案受理93宗,适用破产简易程序审理86宗。已经宣告破产和终结破产程序30宗,共终结执行案件5870件。每审结一宗“执转破”案件平均消化196件执行积案。

“‘执转破’是一项全新的工作。”岳燕妮说,“一路走来,我们‘逢山开路,遇水架桥’,逐一突破重点难点问题,希冀为全国法院‘执转破’工作的整体推进奉献深圳智慧。”

二、破解“执转破”启动难建立常态化启动机制

破产法的本质是一种在司法程序主导下,将无力清偿到期债务的债务人的财产,公平清偿给债权人,或者对债务人予以财务拯救的有秩序的、文明的商业安排。然而,时至今日,一提到“破产”,很多人还是谈之色变,债务人怕被人耻笑,债权人也怕企业破产,债就没人还了。

破产文化的缺失使得执行当事人移送意愿不强,“执转破”程序启动困难。对此,深圳法院强化释明和征询。对于在执案件,将“执转破”工作的释明和征询时点提前增次,即分别在执行案件受理时、财产查询结果通知时和执行案件终本前,执行法官都应当向当事人释明“执转破”制度优势并征询当事人意见。对于终本案件,将“执转破”工作的释明和征询时点嵌入财产复查和恢复执行中,即执行法院根据最高人民法院有关规定,对终本案件提起财产复查后,确无财产的,执行法院应当向当事人释明“执转破”制度优势并征询当事人意见。允许以不同书面形式固定当事人的同意意愿,申请书、同意书、询问笔录签字等均可。

“针对不同主体的不同利益诉求”,深圳中院执行局裁决处副处长李雪松说,“执行法官区别对待,注意有所侧重,引导其选择更加有利高效的程序实现权利。”在2017年移送的103宗“执转破”案件中,有47宗是由后顺位查封普通债权人提出移送申请或者同意移送,占移送总数的45.6%;40宗系员工债权人提出移送申请,占移送总数的38.8%;11宗系债务人为摆脱经营困境主动申请或同意“执转破”,占移送总数的10.7%。

三、破解执破衔接不畅明晰科学合理的衔接规则

程序启动难问题的解决,打开了“执转破”工作的局面。随之而来,执破衔接不畅成为亟待突破的重要问题。虽然最高人民法院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》对“执转破”的流程和重大问题进行了规定,但其未能涉及的微观事项,还需在实践中进一步厘清和规范。比如,“执转破”各个环节涉及庭室的职权划分与配合、法律文书的格式和要素、财产交接保管和处置、简易程序的适用等,均需在实践中探索细化,以减少执行法官、破产法官与管理人之间因程序规定模糊造成的冲突。

为解决这一问题,深圳中院多次召开执行与破产审判部门的协调会,对于程序衔接方面产生的问题进行深入分析和讨论,并在此基础上制定了全国首个“执转破”工作及管理人操作的“双指引”—《深圳市中级人民法院关于执行案件移送破产审查的操作指引(试行)》和《深圳市中级人民法院关于执行移送破产案件管理人工作指引(试行)》,经审判委员会讨论通过后发布实施。前者以时间流程为轴线,明确了执行移送破产审查三阶段决定、移送和审理中的权责分工和程序事项,对“执转破”案件的识别,财产移交、保管和处分,执行程序的成果沿用以及执行费用的处理等作出了详尽的规定。后者围绕提升效率、明确职责的目标,对由管理人负责的程序事项进行了合理化的简并,对管理人在财产调查、债权申报、财产处置以及通知送达方面的责任和时限进行了标准化、流程化的规定,同时配套相应的文书模板,确保工作质效。

四、破解审理周期过长建立繁简分流机制

目前所移送的“执转破”案件对应的33849件执行案件中,既有终本执行积案8031件,又有陷入僵局的在执案件25818件;既有无财产破产案件36宗,也有简单财产案件108宗和复杂财产案件26宗。考虑到大部分“执转破”案件为无产可破案件或仅有少量财产的案件,为避免执行不能案件进入破产程序产生新的堆积,深圳法院围绕着“快进快出”的目标,实行繁简分流,通过要素识别,将简单案件导入快审程序,一般在三个月内结案。

对无财产和简单财产案件,适用简易程序,快审快结,推动“僵尸企业”快速退市。对疑难复杂案件,认真研判破产进程中的风险点和争议焦点,每一步推进都充分保障债权人和债务人的合法权益。同时,通过对企业的市场经营价值进行精准识别,积极推动能够挽救的企业进行重整。例如,因为烂尾楼盘、一房多卖、多轮查封而陷入执行僵局的水指实业一案,移送破产之后,由清算转入重整,最终实现了楼盘复建、债权清偿、业主安居、矛盾化解、企业再生。

破产立案受理的145宗,目前已有40宗终结破产程序,简单案件的平均审理期限不到90天,普通案件的平均审理期限为149天,使执行不能案件和主体通过司法途径高效、快速地完成市场出清。

五、破解管理人队伍不稳推行管理人市场化运作

破产案件中,管理人在法院的指导和监督下工作,包括接管破产企业、审核债权、处置和分配破产财产等,其素质、能力和敬业程度直接决定了企业破产工作的质效。新破产法实施后,深圳中院于2007年率先制定《破产案件管理人指定办法》,明确律师事务所等四类主体可担任管理人,并于2008年率先编制管理人名册。从2013年开始,深圳中院将机构管理人分为一、二、三级,并采取个案考核和年度考核相结合的方式对管理人进行考核和调整,培养和锻造了一批业务精湛、实力雄厚的机构管理人。但是,随着“执转破”案件激增,现有的管理人队伍亟待充实。

2017年9月,深圳中院启动了破产管理人名册的更新工作,通过考试筛选的方式,将入册的破产管理人增至53家,增录了28家机构入册,使在册管理人规模扩大了一倍。同时,以“执转破”工作开展为契机,加强了对管理人的业务指导和考核评价,加快了破产程序的推进,也大大提升了管理人的工作效率和水平。

谈到管理人队伍的未来,岳燕妮建议政府建立专门的破产管理人监管机构,引入行业自治监管模式,搭建破产协助平台,实现破产案件裁判权与破产事务管理权的分离。

六、破解破产费用匮乏扩容援助资金规模

众所周知,破产费用除诉讼费用外,更多的是管理、变价和分配债务人财产的费用及管理人报酬。但“僵尸企业”往往人去楼空,名下基本没有财产可以支付破产费用。由于缺乏必要的经费,管理人不仅无法顺利完成对债务人财产的清算,也会降低其工作积极性,最终影响破产案件的正常推进。

为解决无财产企业破产费用问题,2008年深圳中院首创了管理人援助资金制度。该院采取专项汇报、司法建议等形式向市委政法委、市政府、市财委多方呼吁,争取到财政每年拨付200万元专项资金;同时,在正常审理的破产案件管理人报酬中进行提留。

随着“执转破”案件的大量涌入,且由执行移送破产案件多属于无产可破情形,现有资金规模已经捉襟见肘。深圳中院及时向市委报告破产审判工作情况,经与市财委进行积极沟通,政府将每年拨付的专项援助资金由200万元增至500万元,从而有效缓解了破产援助资金短缺。岳燕妮说:“今年以来,我院已按规定核批、拨付破产援助资金930万元,从而保证了正常的办案需求。”

“市场的问题要回归市场解决。”岳燕妮建议参考深圳企业欠薪保障基金的办法,设立破产费用保障基金,用真正契合市场规律的长效机制来健全破产费用制度。

七、破解量化考核困局案件管辖分流

在全国法院“执转破”工作推进会上,最高人民法院民二庭庭长贺小荣强调要针对“执转破”案件建立更加科学的绩效考评体系,真正体现“执转破”案件周期长、环节多、任务重、程序繁等特点。

深圳中院探索推行新的破产绩效考核制度,经破产庭、干部处、审管办通力合作,在绩效考核体系中科学核定了包括“执转破”案件在内的各类破产案件的工作量及其折算系数,按照破产申请审查案件1:0.4、小额破产案件1:20、普通破产案件1:30、重大复杂破产案件1:60的比例折算标准案,一改过去破产案件难以量化考核的局面。2017年,破产庭首次在全院审判业务庭室考核中排名第一。

为激发执行法官移送的积极性,将“执转破”移送工作作为执行案件考核的加分项,规定执行法官每成功移送1宗破产案件,可折算0.4件标准案。李雪松说,考核指挥棒激发了执行法官干好本职工作、用好新工具的热情,把法院需要内化为法官个人的需要。

对终本库中被执行人属于在深圳注册的有限责任公司、涉执行案件超过50件,且符合无财产、无员工、公司下落不明的“三无”案件,执行局进行了重点排查,筛查出99家企业(涉及16696件执行案件)列为首批移送的重点对象,从简单案件入手,逐步推进移送工作正常化。在实践中,涉及群众生存权的执行案件、涉及大批量的执行案件、能够实现多元化解决的案件和需要揭开公司面纱的案件被列入“优先移送”范畴。

考虑到随着“执转破”工作的全面推进,符合破产条件的执行案件大量转入破产程序,对破产审判部门将形成较大工作压力,《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第三条规定,通过管辖权转移的方式将部分案件交由基层法院审理,实现案件有序分流,确保案件审理质效。

经过深入调研,深圳中院照此在案件基数大、商事审判和执行经验比较丰富的福田法院、宝安法院和龙岗法院开展了简单“执转破”案件的管辖权下放试点,取得了较好的效果。这一举措不仅有利于破解破产审判资源阶段性不足之难题,也有利于充分调动基层法院运用破产手段解决执行僵局的积极性,最大限度地简并司法流程,节约司法资源。

实践证明,“执转破”制度已然起到“一桥飞架执破”的作用,但真正实现“天堑变通途”,依然任重而道远。岳燕妮说,如果说立案程序是司法流程的起点,诉讼程序是司法流程的承接,那执行和破产就分别是司法流程的转与合。司法流程只有具备了完整顺畅的起承转合,各个程序才能最终实现健康共生发展。

 

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