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遵循市场化原则构建破产处理的府院协调机制

作者: 时间:2019-03-23 阅读次数:266 次 来自:中国法院网

习近平总书记在党的十九大报告中深刻指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,要贯彻新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,建设现代化经济体系。”破产制度是现代化经济体系的一项重要制度,也是助力保障供给侧结构性改革的重要抓手。以市场化为导向,运用法治方式处置“僵尸企业”,需要完善破产配套制度,推进府院联动的破产工作协调机制,推动破产法治水平的提升,彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。

  一、建立府院协调机制的必要性

  人民法院是破产案件的审理者,对于破产法律制度的顺利实施责无旁贷。做好破产审判工作主要取决于两个方面:对内要具有保障法律实施的专业审判力量和审判能力,对外则有赖于一个完善的市场化社会体系。应当看到,破产法是一部兼具私法和公法双重属性的重要法律,破产案件中的许多问题不是单纯的法律问题。既要处理债权债务清理的民商事关系,也要解决破产所带来的社会公平、资源调配等问题。我国现行的破产法虽然框架结构上与发达市场国家和地区的经验做法有了接轨,但仍然缺少政府从社会利益出发对破产相关事务进行必要的管理和服务的相关制度性安排。这就导致长期以来政府有关部门乃至整个社会对破产法的功能了解不够,对其实施的重要意义认识不够,对法院破产审判工作中的困难理解不够,对需要协调解决的问题支持不够。这其中可以分为两种情况,一种是应当履行的法定职责没有很好地加以履行,另一种则是行政执法和社会管理方面没有针对企业破产这一特殊情形作出必要的安排,使得有的政府部门处于观望状态,不敢作为或者难以作为。总的看,保障破产法实施的社会配套制度还没有很好地建立起来。

  当前,提出构建破产处理府院协调机制,是破产法及其配套制度尚未健全条件下的一种机制创新。它对破产案件审理的必要性,至少体现在以下几方面:第一,有利于破产程序顺利推进。例如,上市公司重整,金融机构、国有企业破产的前期处置、审核报批等事项,离不开监管部门的工作;企业的变更注销等事项,离不开工商税务部门的工作;“无产可破”案件的费用保障,离不开财政部门的支持。第二,有利于促进资产有效处置。例如,不动产开发建设、金融资产查控、行政许可项目转让等事项,需要相关职能部门的协调配合。第三,有利于加强社会保障,维护社会秩序。例如,破产企业职工的欠薪安置问题、涉众涉刑型债权人的群访维稳问题、重整企业的信用修复和税收优惠等问题,都需要相关政府部门齐心协力共同加以解决。第四,有利于支持管理人履职,减少后顾之忧。例如,管理人正常执行职务遇到阻碍、受到干扰的问题,设立管理人自治组织和筹集破产援助基金的问题等,都需要相关部门一起认真统筹谋划,鼎力支持,切实加以解决。

  二、当前府院协调机制的主要任务

  自2016年5月最高人民法院下发通知要求建立“府院破产工作统一协调机制”以来,部分省市法院和地方政府纷纷行动起来,以联合发布文件、成立工作领导小组、召开联席会议等形式建立起府院联动机制,并在一定程度上取得了成效。日前,上海法院也与市发改委等20家部门签署了《关于构建常态化府院破产统一协调机制的实施意见(试行)》,使破产工作配套机制实现常态化、规范化。关于构建府院协调机制的主要任务,集中体现在三个方面:

  1.贯彻落实党和国家的重大决策部署,依法运用破产法律制度和相关配套制度,积极预防破产、有效规范破产,维护健康的社会主义市场经济秩序。2.发挥政府各相关部门和人民法院的职能作用,依法支持市场化债务重组,统筹解决破产工作难题,更好维护债权人和相关主体合法权益。3.积极防范化解重大风险特别是金融风险,建立重点领域和企业重大事件案件的信息共享、监测、评估机制,依法惩治恶意逃废债务的违法行为。为此,我们提出应当坚持的四条工作原则:党委领导,各方参与;立足职能,分工协作;整体布局,上下联动;对接需求,解决难题。

  三、府院协调机制的市场化、法治化方向

  近年来,中央对推进供给侧结构性改革作出一系列重大决策部署,要求“依法为实施市场化破产程序创造条件,加快破产清算案件审理”“推动更多产能过剩行业加快出清,加快处置僵尸企业,制定退出实施办法”。2018年11月14日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议就完善市场主体退出机制强调了十分重要的改革思路——“要遵循市场化、法治化原则,坚持约束与激励并举,尊重和保护市场主体自主经营权,有效保护各方合理权益,创新调控、监管、服务方式,合理运用公共政策给予引导和支持,提高市场重组、出清的质量和效率。”根据中央的决策部署,毫无疑问,构建破产工作府院协调机制必须以市场化、法治化为基本方向。遵循这一方向,不论是当前在构建落实协调机制方面开展各项工作,还是在今后法律修改、政策调整等制度层面进行系统性改造,重点是处理好三对关系,发挥好法院与政府的各自职能。

  处理好三对关系:一是市场与政府的关系。市场主体是否需要退出、能否施以挽救,如何破产清算、如何兼并重组,应当主要由市场来决定,不能靠政府说了算,但市场的作用不能取代甚至否定政府的作用。正如习近平总书记所指出的:“更好发挥政府作用,是要在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情。”在企业破产、重整问题上,政府的作用集中体现在保障公平竞争、维护市场秩序和社会稳定上。二是法院与政府的关系。人民法院是破产案件的审理者、破产程序的主导者,政府是重大风险事件行政处置的组织者,也是为破产程序提供配套保障的主要参与者。落实为市场化破产程序创造条件的主要职责在政府部门,创造条件的目的是为加快破产清算、促进司法重整剪除障碍。三是管理人与法院、政府的关系。市场化、法治化背景下的破产管理人,应当是依法公平竞争产生的管理人,应当是为实现债权人利益最大化而服务的管理人,应当是能够发挥出专业水准和协调整合能力的管理人。管理人工作应当依法接受监督,充分听取包括政府部门在内的各方面意见,但不能放弃原则、任从不当干预。管理人依法履职中遇到的困难障碍应通过正常途径解决,可以依托府院协调机制解决,要注意方式方法、善于把握有利时机。

  发挥好各自职能:人民法院是国家审判机关,发挥破产审判职能应当集中体现在破产程序的主导和法律审查判断上。鉴于我国目前的管理体制,法院在履行破产司法职能之外还担负着繁重的破产事务管理与协调职责,这部分职责在英美法系国家和地区(包括中国香港特别行政区)以及俄罗斯等新兴市场国家,是由政府下属的破产事务管理部门负责。下一步,要进一步研究评估能否借鉴域外的有效做法,将破产事务管理职责从法院剥离出去,使法官更加专注审判业务,更好提高破产案件的审理质量和效率。政府部门在实现调控、监管职能的同时,应当把服务公共利益作为更重要的任务。中央深改委提出“创新调控、监管、服务方式,合理运用公共政策给予引导和支持”,这就对市场退出机制中的政府职能提出了明确要求,事实上也为政府在府院协调机制中的作用明确了重心方向。从长远看,还需要在法律修改、政策调整等制度层面花大力气进行完善。从这个意义上说,构建府院协调机制是一种极具价值的探索创新,可以为市场退出机制改革积累提供实践经验,我们应该有所作为。
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