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【研究】华东政法大学崔永东| 破产法的修改和完善

作者: 时间:2020-05-14 阅读次数:70 次 来自:中国清算网

破产法的修改和完善

破产是指在债务人无力偿债的情况下,以特殊形式将处于破产状态的债务人的全部财产用于公平合理地偿还债权的一种法律程序,它是一种特殊的民事诉讼程序。通过破产淘汰落后企业,促进产业结构与资源配置的优化。

和解是人民法院受理破产案件后的一个重要程序,如果债权人会议不能通过和解协议,或者债务人不能履行和解协议,法院则会依法宣告该企业破产,然后进入破产清算程序。和解的制度安排不仅彰显了“和为贵”的理念价值,更是有利于困难企业的起死回生,从而有利于社会生产力的发展与社会的和谐稳定。

从一定意义上说,这体现了破产法的人道主义精神。当然,如果企业确实难以“重生”,对其依法宣告破产也是符合经济规律的。当下,对破产法修改工作的关注,已经成为学界的一个焦点。

破产欺诈的治理

“所谓破产欺诈,一般观点认为是行为人(主要是债务人)违反破产法的有关规定,通过隐瞒事实真相或制造虚假情况等手段,实施某种物之处分或交易行为,导致破产财产减少或破产财产负担的增加,或使破产财产状况不明,直接损害债权人利益,乃至社会利益的行为。破产欺诈历来是债务欺诈的重要表现形态,其主要特征是利用破产程序进行债务欺诈。”

我国破产立法对破产欺诈问题尚未引起足够的注意,对此问题的法律规制几乎付诸阙如。而合法破产之后的利益驱动,诱发了债务人破产逃债的动机。

由于对破产欺诈缺乏严密的法律约束,加之地方保护主义作祟,故一些地方企业利用破产程序来逃避债务,出现了抽逃资产、隐瞒事实、欺诈性转让、偏袒性清偿、非正常交易、虚构财务状况、“翻壳经营”等现象,严重扭曲破产法的制度价值,损害债权人的利益,违反诚实信用原则,恶化市场环境和社会风气。

之所以产生上述情况,除了破产法律不健全以及地方保护主义的原因外,更主要的是中国目前存在的诚信缺失的营商环境:“目前中国实际情况是缺乏信用管理,普遍存在商业信用危机,形成守信不被褒奖、失信不被惩罚的状况。此为破产逃债的泛滥提供了深刻的社会根源。”相信随着我国诚信社会制度的建立,这一现象会逐步得到缓解。

从世界一些国家和地区的破产制度来看,对破产欺诈问题抑制主要采取了如下措施:其一,详细规定破产欺诈行为的种类及构成要件,明确对破产欺诈主体的责任认定。其二,规定破产撤销请求权制度,允许债权人或破产管理人就债务人的破产欺诈行为向法院申请撤销。其三,在破产法中对欺诈行为规定罚则,或在刑法中规定破产欺诈罪名,对破产欺诈主体追究刑责

从中可以看出,对破产欺诈的法律规制,体现了立法者对债权人权益的保护态度。1999年德国破产法就明确将保护债权人利益作为立法首要目标。美国破产法则把保护债权人和债务人的利益置于同等地位,并且赋予破产受托人以强有力的撤销权,对欺诈性转移财产的行为加以详尽规定。2004年我国台湾地区的破产法规定,债权人可利用破产程序中的撤销权,撤销债务人的欺诈行为,以防恶意破产,并加重了对破产欺诈行为的处理力度,直至可追究7年的刑责。

上述立法经验表明,“我国与世界各国及地区在破产欺诈立法对策上还存在很大差距。现代破产法的作用不仅仅是对破产财产进行分配,而且还承担着建立现代企业法律制度以及维护商业道德和社会信誉的社会功能。”诚如其言,对破产欺诈行为的规制,对维护商业道德、净化社会风气具有重要作用,对促进我国的社会诚信体系建设也具有重大意义。

上文中提到的“撤销权”,我国学界对此也有探讨。如有的学者指出:“撤销权又称否认权,也有人称之为追回权或取消权。它是对破产人在破产宣告前一定期间内所为的有害于破产债权人的行为予以撤销,并将因此而处分的财产归于破产财产的权利。它以两种方式体现出来:一是确认破产人在破产宣告前一定期间内的所为及《破产法》规定的某些处分其财产的行为,为无效行为。我国《破产法》将此期间追溯至受理破产案件前六个月;二是追回破产人在非正常状态下转让的财产,将其并入破产财产。”

关于撤销权制度,破产法今后在修改时可以从如下几个方面加以完善:(1)扩大可撤销行为的范围;(2)明确可撤销行为的构成要件;(3)规定撤销权的行使机制。学者指出:“我国破产法有关破产欺诈及债权人救济的法律规定仍然相当有限,简单分散的条文不足以救济受到损害的债权人的利益。债务人的欺诈实际上是股东为了个人利益而实施的欺诈,但股东有限责任的规定却为其提供了庇护。尽管我国《公司法》已有公司法人人格否认制度的规定,但因其与《破产法》未能有效衔接,并不能很好地规制股东假借企业破产逃避债务的破产欺诈行为。”

应该指出,公司法人人格制度是一面“双刃剑”,它在给债务人提供法律保护的同时也为其利用破产程序逃避债务打开了方便之门。19世纪以来,滥用公司法人人格与股东有限责任进行破产欺诈在世界各国多发,针对此种情况,一些国家出台了法人人格否认制度,旨在否认公司法人独立人格,让那些滥用破产程序者对公司债务承担连带责任,以保护债权人利益。因此,我国在破产法修改中有必要借鉴该制度,并与《公司法》的相关规定相衔接。

2017年,全国人民代表大会通过了《民法总则》。我国破产法专家李曙光教授著文探讨了《民法总则》与《破产法》如何衔接的问题,就破产无效行为的相关规定提出了修改建议:“对破产程序前隐匿、转移财产和虚构债务或者承认不真实债务的无效规定,使对较为恶劣的破产欺诈行为突破时间限制而具有溯及力,当然自始无效,体现了《企业破产法》对债权人财产保护的重视。……无论是破产中的可撤销行为还是无效行为,在一般破产法理论都统称为欺诈无效行为。破产法从保护债权人利益的角度出发,在破产程序中最大化债务人财产池,通过制度设计识别破产欺诈行为。”

另有学者主张修改破产法必须加大惩治破产欺诈的力度:“针对法人犯罪的情况,除追回非法所得之外,还应专门规定:对于通过企业投资、企业分立等手段转移资产、逃避债务、侵犯债权人利益,或以其他方式干扰破产程序的直接责任者和负有领导责任者,人民法院可以处以人民币10万元以上100万元以下的罚款;触犯刑律的,依法追究刑事责任。”

上述建议值得思考和借鉴。确实,对破产法修改工作的关注,已经成为学界的一个焦点。因为破产法的完善,不仅有助于构建规范合理的市场经济秩序,保护债权人的利益,更是有利于诚信社会体系的建设。故加大对破产欺诈的力度成为一个必然的选择。

对此,学者们纷纷建言献策:“首先应完善法律责任规定,如规定破产企业主要负责人在一定时期内不得再担任领导职务,在民事责任履行完毕之前不得进行任何高消费或者投资活动,明确违法者的民事赔偿责任。其次,在刑法中应增加对破产欺诈犯罪的规定,在破产法中应增加惩罚破产欺诈行为的力度,并完善企业终止时债务清偿责任方面的规定,既要了结债务,又要依法保护债权人的合法权益。再次,应完善法律监督机制。要建立错案责任制度,健全各级人民代表大会的监督,加强上级法院对下级法院的司法监督。”

立法治理僵尸企业

所谓僵尸企业,是指“已停产、半停产、连年亏损、资不抵债,主要靠政府补贴和银行续贷维持经营的企业”。有的学者指出:“僵尸企业主要有以下特征:

一是吸血性。僵尸企业的维持高度依赖政府或银行的资金,不但占用了大量的财政和信贷资源,而且对僵尸企业的资源投入均是重复和无效的。

二是失效性。僵尸企业已失去作为正常微观主体的经济功能,虽形式上依然存在,但没有任何生产效率,在经济上已无法存续。

三是长期性。僵尸企业的爆发绝不是偶然事件造成的,通常企业在停产、半停产之前,已经持续经营困难很长时期,经历连年亏损,资产持续缩水,部分企业出现资不抵债情况。

四是迷惑性。由于僵尸企业依然在一定程度上可以解决部分就业,维护社会稳定,表面上看具有一定的生产力,给人一种继续维持的假象。

五是破坏性。僵尸企业没有随着相关市场萎缩或产业结构调整而出清,造成落后产能长期维持,阻碍了财政、信贷资源向有活力、有比较优势的企业配置,严重影响市场有效出清,导致量价背离,市场失灵。”

2017年以来,各地在清理僵尸企业过程中形成了不同的认定标准。据报载,山东省按照连续三年亏损且扭亏无望、已经停产停业或半停产、资不抵债、丧失造血功能的标准界定僵尸企业。湖北省规定符合以下两条以上者即属于僵尸企业:生产经营困难造成停产半年以上或半停产1年以上;资产负债率高且连续亏损3年以上;主要靠政府补贴或银行续贷等方式维持生产经营;长期欠薪、欠税、欠息、欠费。

僵尸企业是“贫血”甚至是丧失了造血功能的企业,长期靠国家财政支持维系生存,使国家背上了沉重的包袱,也阻碍了企业的技术革新和产品升级,进而拖累了社会经济的发展。为此,国家发改委、工信部、财政部等十一个部门于2018年12月4日联合发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》,要求各地政府积极努力,尽快出清“僵尸企业”,剔除市场经济肌体中的“死细胞”,推进经济发展提质增效,完善相关制度与政策环境。

在治理僵尸企业方面,学界已经形成如下共识:用法治化手段规范治理僵尸企业。

学者指出:“法治化不仅有助于强化僵尸企业退出的规范性与程序性,而且有助于推进其治理的权威性和公正性,从而更好地破除行政干预并平衡相关利益主体的权益,最终在消解各种改革阻力的同时,进一步增强其社会认同感。因此,僵尸企业的治理必然是一个法治化进程,而破产法的重整、和解与清算三大程序架构了僵尸企业退出市场的主体路径,是推进僵尸企业法治化退出的首要法律支撑,其功能的发挥无疑起着决定性作用。”

该学者还提出了具体建议,强调治理僵尸企业要从立法、执法、司法和法律监督等方面协同推进,其中立法是基本保障,执法是协同措施,司法是中心路径,监督是终极保障。在立法方面,程序设计应当成为其核心内容,特别要注意建构一种简易程序:“当前制约破产法有效实施的一个重要因素就是破产程序的冗长,破产简易程序的构建则是突破破产法这一弊端的重要支点,该程序的建立不仅可以有效应对由于大量僵尸企业致使破产案件极速扩容的司法现状,而且也是对最高人民法院关于‘多元化纠纷解决原理和程序繁简分流’诉讼指导政策的有力贯彻与执行。”

关于立法治理僵尸企业,一是应当规定对僵尸企业进行认定的科学方法,二是要明确地方政府在处置僵尸企业中的作用,三是明确银行应当实行差异化的信贷政策,四是注重程序设计,特别是要规定简易程序,五是注重对僵尸企业进行分类处置,对那些暂时遭遇经营困难的企业,可以规定采取市场化的收购兼并、混合所有制以及债转股等途径助其脱困,对那些持续性亏损且不符合产业结构调整方向的僵尸企业,应当清盘破产。

本文作者:崔永东:华东政法大学中国法治战略研究中心常务副主任、司法学研究院院长、教授、博士生导师

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