杨临萍代表：降低破产重整成本 保障债权人合法权益

企业破产法自2007年正式施行以来，为推动社会主义市场经济健康发展发挥了重要作用。尤其在中央实施供给侧结构性改革之后，企业破产法作为市场经济基础法律的重要性更加凸显，既促进了“僵尸企业”市场出清，又为有营运价值的危困企业提供了再生路径，有效提升了我国营商环境的法治化水平。但随着我国市场经济的蓬勃发展，供给侧结构性改革的进一步深入，现行企业破产法难以完全满足实践的需要，需作出相应修改。

全国人大代表
重庆市高级人民法院党组书记、院长杨临萍
在十三届全国人大三次会议期间，全国人大代表、重庆市高级人民法院党组书记、院长杨临萍对修改企业破产法提出建议：

建议

明确债权人程序参与度，保障债权人合法权益

保护债权人合法权益是破产法最为重要的制度目的之一，但企业破产法关于债权人在管理人指定、重整计划表决以及重大财产处置等重要环节的参与上缺乏规定或规定不明，不仅影响破产案件中债权人利益的实现，还直接影响到我国营商环境的国际评价。世界银行营商环境评估中，我国破产法律框架在债权人程序参与度上与先进经济体即存在明显差距。建议立法机关对标国际先进，对企业破产法相关内容进行完善。

一是将人民法院指定管理人修改为由债权人选任管理人。企业破产法第二十二条规定：管理人由人民法院指定。虽然由人民法院指定管理人有其积极的一面，但该模式忽视了管理和处分债务人的财产是管理人最主要的职责，而进入破产程序后，债务人的财产实质上属于全体债权人共同所有，因此全体债权人才是最有动力也最适宜选任管理人的主体。债权人不能直接选任管理人，在破产过程中往往难以与管理人建立信任关系，实践中甚至出现债权人与管理人矛盾尖锐，严重阻碍破产程序推进的情况。建议企业破产法规定由债权人会议选任管理人，并经人民法院许可。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，经债权人会议或授权债权人委员会决议，可予更换。

二是将重整计划草案表决主体由全体债权人修改为受重整计划草案调整影响的债权人。重整计划草案表决是重整程序中最为重要的环节。根据企业破产法第八十二条规定，所有债权人都可参加重整计划草案的分组表决。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（以下简称企业破产法司法解释（三））第十一条则规定，分组表决由权益受到重整计划草案调整或影响的债权人参加表决；未受影响的债权人不参加表决。司法解释之所以作此规定，主要在于未受重整计划影响的债权人，因重整计划对其权利并无减损，无需作意思表示，以避免因其决定而影响其他受重整计划影响的债权人的利益。此外，司法解释的规定也有利于降低程序性成本，提高破产效率。但实践中，对于上述司法解释规定是对企业破产法第八十二条的限缩性解释，还是与企业破产法第八十二条规定直接相悖，存在不同的理解。建议在企业破产法中吸纳司法解释的规定，明确权益受到重整计划草案调整或影响的债权人参加对重整计划草案的表决，未受到重整计划草案调整或影响的债权人不参加表决。

三是明确债权人对债务人重大财产处分行为的决策权。破产程序中对债务人重大财产的处分，直接影响债权人的清偿利益。因此，在对重大财产实施处置时，应当赋予债权人充分的决策权。企业破产法第六十九条第一款规定，管理人在实施涉及土地、房屋等不动产权益的转让，全部库存或者营业的转让等对债权人利益有重大影响的财产处分行为时，应当及时报告债权人委员会。企业破产法司法解释（三）第十五条规定，管理人实施处分行为前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或人民法院。由此可见，管理人在对债务人的重大财产实施处置行为时，企业破产法和司法解释虽然都规定了管理人的报告职责，但企业破产法并没有明确规定实施该处分行为需取得债权人会议或者债权人委员会的批准同意，对债权人的保护不够充分。建议企业破产法明确规定管理人实施对债权人利益有重大影响的财产处分行为，应当报经债权人会议或债权人委员会批准。

建议

明确管理人定位，构建统一的管理人制度体系

管理人是破产事务的执行者和破产程序的推动者，有关管理人的制度设计直接影响破产程序的公正和效率。随着供给侧结构性改革的不断深入，对管理人工作的专业化、规范化要求也越来越高，但企业破产法对管理人的相关规定较为笼统，缺乏统一的制度构架和行业标准的问题逐渐暴露 ，建议建立全国统一的管理人制度体系，主要包含以下内容：

一是明确管理人的法律地位。要建立统一完备的管理人制度体系，首先要在企业破产法中明确管理人的法律地位，才有助于管理人准确清晰地进行职责定位，实现管理人工作的规范化。破产程序中管理人兼具专业性、中立性、独立性的特征，其并非债权人或债务人的代理人，而应是根据破产法律规定履行法定职责的独立主体。

二是制定统一的行业管理规范。我国的破产程序包括清算、重整、和解三大类型，要求管理人不仅熟悉破产法律，还应具备财税会计、工商管理等专业知识，通晓证券交易规则等。为保证管理人的执业能力，建议立法机关授权相关部门开设统一的从业资格考试，明确资格考试的报名条件、专业范围、考试内容，确保获得资格的管理人具备与破产管理工作相关的法律、财务、公司治理等多方面专业能力。在此基础上，打破管理人异地执业困难的僵局，允许管理人在全国范围内执业，形成竞争有序的统一市场，实现人才资源有效利用。

三是设立统一的行业自律组织。随着我国管理人市场的持续发展、管理人队伍的逐步壮大，建立全国性破产管理人行业协会已具备必要性和可能性。建议企业破产法明确管理人可建立全国性自治组织，以行业服务、行业自律、行业代表和资源整合为其主要职能，通过制定章程、执业规范、业务操作指引等方式，统一执业标准，规范执业行为，加快管理人队伍的专业化、市场化进程。

建议

明确预重整程序，降低破产重整成本

预重整程序吸收了庭外重组程序和破产重整程序的优势，既可以大幅缩短重整时间，又可以有效降低重整成本，更好维护各方当事人利益。近年来，各地法院针对预重整进行了一系列的司法探索，积累了一定的实践经验。最高人民法院颁布的《全国法院破产审判工作的会议纪要》《全国法院民商事审判工作会议纪要》，国家发改委等13部委联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》等对积极运用预重整程序都给予了明确的政策支持。目前我国引入预重整程序的条件已经成熟，建议企业破产法中增加预重整程序，并重点就“预重整与重整的衔接”予以明确的制度安排。

一是预重整管理人与重整管理人的衔接。预重整管理人负责处理企业在预重整期间的相关重整事务，工作职责与破产重整程序中的管理人工作职责几无差别。继续由其担任破产重整的管理人，可以充分发挥前期工作优势，提高工作效率，减少破产费用。实践中，各地大都采用此方式。建议企业破产法规定，除债权人会议决定更换外，企业进入破产重整程序后，预重整期间的管理人可继续承担管理人工作。

二是预重整与重整申请审查的衔接。预重整只有与破产重整程序顺利衔接才能够充分发挥挽救危困企业的作用。设计恰当的流程将预重整转入破产重整程序，是制度安排的关键一环。建议企业破产法中明确，人民法院在收到预重整工作报告后，综合审查预重整程序的合法性，预重整方案的可行性以及表决结果等，作出是否受理破产重整申请的裁定。

三是预重整方案与重整计划草案的衔接。预重整方案是预重整参与各方意思自治的产物，在同意该方案的各方主体之间具有合同约束力。在破产重整程序中对该约束力予以转化和确认，既符合重整各方的预期，又能够有效降低重整成本。对此，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条已作出原则性规定：人民法院受理重整申请前，债务人和部分债权人已经达成的有关协议与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人对该协议的同意视为对该重整计划草案表决的同意。建议企业破产法吸纳会议纪要的内容，明确预重整方案与重整计划草案内容相同，有关债权人、出资人已在预重整程序中表示同意的，视为对该重整计划草案表决同意。