关于企业破产的行政指导的重要性探讨

    随着人们对政府与市场关系认识的深入，对国家干预主义与经济自由主义认识的深入，以及现代社会对政府服务职能和柔性行政的需要，行政指导以其巨大的优越性越来越成为政府进行行政管理的一个重要组成部分和方式，有关企业破产的政府行政指导的实施也是如此。

    首先，行政指导的灵活性和机动性弥补了法律规定的不完备性，对于及时有效地解决经济社会所产生的新问题具有重要作用。我国国有企业破产的难度主要来源于对国有企业职工的妥善安置，但旧破产法并没有对国有企业破产的职工安置作出有效的制度救济，于是国务院发布了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》和《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》两个指导性政策解决国有企业破产职工安置的问题，也即所谓的政策性破产。正是这两个指导性政策有效地弥补了旧《破产法》规定的不足，保障了国有企业破产的顺利进行。新《破产法》颁布实施至今，国有企业政策性破产已经渐渐退出历史舞台，但这并不意味着国有企业破产的难题也随之消失。以后的国有企业破产仍然面临着职工安置的难题，而在新《破产法》的制度框架下有时并不能有效地解决这一问题，这还需要政府充分实施适当的行政指导行为特别是助成性行政指导行为，如税收优惠等各种政策措施保障国有企业破产的顺利进行。

    其次，行政指导可以替代权力性行政行为，起到更好的疏通作用，达到更好的行政效果。企业破产的一个重要特点就是破产企业资源的有限性和破产企业利益相关者的利益受损性，在破产企业资源有限甚至无产可破的情况下，极有可能引起破产企业利益相关者之间及其与破产企业的股东、出资人之间的激烈冲突，导致社会秩序的混乱。在人民法院、破产管理人、债权人会议等无法有效维持秩序的情况下，需要政府履行适当职责保障破产秩序和社会秩序。政府对其行为方式的选择既可以采取强制性行为，也可以采取非强制行为如行政指导。而如果能够同通过调整性行政指导如规劝、说服、建议、协商等有效维持破产秩序和社会秩序的，政府应尽可能地实施调整性行政指导行为，达到官民和谐、社会和谐的效果。

    再次，行政指导可以更好地实现政府与市场、政府与企业的和谐关系，达到政府引导市场和企业朝着更加合理的方向发展，而同时又减少对市场和企业过度的干预。有关企业破产的政府基本职责之一就是预防大面积的企业破产和关系重大的企业破产，这一职责的履行可以充分发挥行政指导的作用。例如，实施合理的产业政策，减少企业的过度竞争和盲目投资所导致的企业破产；采取各种针对中小企业的保护措施防止大面积的中小企业破产；根据对市场的预测引导企业投资，降低关系重大的企业的投资风险以及对关系重大的困难企业进行知识、技术、信息等各种帮助，等等。

    最后，但不仅仅局限于此的是，有关企业破产的政府行政指导行为的实施可以有效地减少因企业破产所导致的利益相关者的利益损失。第一，涉及大规模侵权的企业破产有时并不是仅仅因为企业经营不善等原因所导致的，而是由于产品质量不过关等导致的侵权赔偿过多而破产，如三鹿奶粉的破产。三鹿奶粉的破产，除了企业经营者的社会责任感差、只追求个体利益最大化而忽视社会利益之外，有关政府行政管理部门也负有不可推卸的责任。相比三鹿企业，三鹿的消费者处于信息的弱势，他们很难事先检验产品的质量，甚至事后出了问题也很难证明是三鹿奶粉所导致的。因此，这就不仅需要政府履行适当的监管职责，适时地监督检查三鹿奶粉的质量，保障消费者的消费安全，还需要实施规则性行政指导对有问题的企业进行规范和制约；以及实施助成性行政指导向广大消费者及时、准确和全面地披露产品质量信息和企业经营信息，保证广大消费者的知情权，引导消费者的消费选择。第二，对于破产企业职工权益的保护，政府在企业出现破产原因前或企业处于常态经营时，就应适当地实施规制性行政指导规范企业的安全生产、工资支付和用工情况，对不达标或不规范的企业进行公示，对遵纪守法、积极履行社会责任的企业进行奖励和公示；同时，可以实施助成性行政指导和调整性行政指导，提高职工的法律意识和权益保护意识，及时解决职工和企业之间的各种纠纷，从而减少因企业破产给职工带来的本不应该发生的损失。

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