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加强机制探索 推进执行转破产工作

作者: 时间:2020-07-29 阅读次数:83 次 来自:人民法院报

“执转破”作为人民法院贯彻中央供给侧结构性改革部署的重要举措,一方面完善了“僵尸企业”的退出程序,促进过剩产能出清,另一方面为人民法院解决执行企业为被执行人的系列案件提供了制度保障,畅通了一揽子解决企业债务纠纷的渠道。

 一、当前“执转破”工作的主要做法

组建办案团队。抽调既懂得执行程序又精通民商法的业务骨干,组建一支由破产庭庭长牵头,资深立案、执行法官及助理组成的“执转破”团队,负责对符合移送条件的案件进行筛查、甄别、审查,指导执行法官完善手续材料,配合做好当事人引导工作,统一“执转破”案件指导、立案受理和审判工作,统一裁判标准。

优化破执衔接。整合执行、破产两个程序规则,细化案件移送标准,明确启动条件、程序衔接、材料移交、责任划分等事项,有效解决执行与破产程序衔接问题,补齐程序脱节等细节性问题。同时,继续探索使用执行方法和手段,对不履行法定义务的相关责任人员,采取纳入失信名单、罚款、拘留和限制出境等措施。

创新工作方式。将“执转破”程序引入企业欠薪处置机制,由政府相关单位或市场主体通过“垫付欠薪、受让债权、申请破产”的模式适度参与“执转破”程序。推进案件简化审,明确“执转破”案件繁简分流标准,将债务人为单一企业法人、停工停业、无财产或财产已经处置完毕的案件,导入快审程序,最大限度地缩短各类期间、合并相关程序、简化表决方式,确保在3个月内结案。

重视评估核查。建立评估机制,综合考量被执行企业的经营资产状况、债权债务数额、申请执行人数量、信访维稳压力、执行案件进展等情况,引导企业分批、分类进入破产程序。同时,对无财产可供执行、无经营资金、无营业场所和管理机构及人员下落不明的“三无”案件进行核查,在启动程序时评估其可行性和合法性,避免因草率移送带来系统性风险。

强化资源整合。由破产庭开展关联案件集中排查,实现“立审执破”信息沟通。将执行调查、评估、鉴定、财产处置等成果运用到破产程序,实现人员、信息、平台互通共享。强化与相关组织和政府部门沟通,释明破产程序对供给侧结构性改革、释发产能、解决债权债务关系的重要意义,积极争取支持。

二、“执转破”工作存在的主要问题

一是双方当事人“执转破”积极性普遍不高。根据民诉法解释的规定,申请执行的债权人和债务人都有权利申请启动“执转破”程序。依照《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》第二条规定,“执转破”应经过被执行人或至少一个申请执行人书面明确表示同意。因此,双方当事人是否申请“执转破”成为案件能否启动“执转破”程序的关键所在。在此种模式下,当事人基于多方面考虑不会选择启动“执转破”程序。

对被执行人而言,在当前社会信用惩戒体系尚不完全健全的情况下,其对以何种方式处理资产清偿债务并不关心,甚至相较于破产来说,更倾向于执行程序,通过出租企业土地、厂房和机器设备,用租赁费分期偿还债务,最大限度维持企业现状。

另外,从实践来看,大部分作为被执行人的企业高管、股东及其亲属往往是债务担保人,根据担保法解释的相关规定,保证期间,人民法院受理债务人破产案件的,债权人既可以向人民法院申报债权,也可以向保证人主张权利。债权人申报债权后在破产程序中未受清偿的部分,保证人仍应当承担保证责任。因此,企业高管、股东出于自身利益考虑,也不会主动向法院申请破产。

对申请执行人而言,相较于破产分配中的平等分配模式,申请执行人更倾向于选择参与分配中的团体优先主义模式,从而防止没有进入执行程序的债权人搭便车。而且,在实践中发现,绝大部分涉案企业的资产在银行都设有抵押,即使进入破产程序,扣除优先债权后,普通债权人能实现的债权受偿率低。因此,普通债权人也希望企业维持现状,通过资产出租方式收取租赁费,按期参与分配,以尽可能多的得到清偿;能够得到优先清偿的债权人,因其债权能够得到在先保障,较于执行程序,破产程序又过于复杂和冗长,申请破产的积极性也不高,特别是有优先债权的金融机构,基于其内部管理机制限定,一般情况不允许向法院申请破产。

二是当地政府对企业破产存在认识偏差。由于大部分企业是通过当地政府招商引资引入,所以地方政府对企业破产一向态度谨慎,他们认为一旦这些企业破产,将要承担招商不力责任,甚至会恶化营商环境,影响地方经济发展。而且,企业进入破产程序后,将会加重当地政府的社会管理责任,特别是债务涉及人数众多的案件,极易引发群体信访事件,增加当地维稳压力。因此,部分地方政府对企业破产多持谨慎和回避态度。

三是法院对“执转破”内生动力不足。首先,相对于普通执行案件,“执转破”案件工作量大。移送破产审查的执行案件不但要穷尽执行措施,全面查控企业财产,而且要掌握企业涉及的诉讼及执行情况,还需要与破产法院或者破产审判部门的沟通协调工作。在此期间,执行人员还可能要面对大量债权人的信访压力,做好释法明理工作,同时,对于前述的被执行企业存在多个债务担保人的情形,执转破后这些案件还需继续执行担保人,并不能完全实现提升清理执行积案的目的。

其次,“执转破”管辖周转程序复杂,根据指导意见第三条的规定,“执转破”案件,由被执行人住所地人民法院管辖。级别管辖上实行以中级法院管辖为原则、基层法院管辖为例外的管辖制度,同时明确中级法院经高级法院批准,也可以将案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。实践操作中,一件“执转破”案件从移送到进入破产程序,要经过严格审核,涉及执行、破产、立案等多个部门衔接,历时往往长达数月,较普通破产案件程序繁琐,严重影响工作效率。

四是“执转破”费用保障机制亟待完善。从宏观上讲,在费用层面法院可依法依规予以减免,涉及到与管理人报酬有关的一系列费用,笔者认为可根据实际情况动员利害关系人事先垫付相关费用,也可以从其他破产案件管理人报酬中提取一定比例解决破产费用,建立管理人报酬保障资金等措施来解决。但是,根据调研所掌握的情况,司法实践中绝大多数法院都未建立破产费用保障专项基金,破产费用保障运行机制的缺失对“执转破”程序的启动无形中造成了阻碍。由此可见,高昂的破产费是导致破产难启动的重要原因之一。

召开债权人会议、支付管理人报酬等破产费用是破产案件推进过程中不可避免的关联项,所以债权人都没有另行支付其他费用增加追债成本,债务人无力支付破产费用。交付破产费用的主体缺失是执行不能转破产案件推进慢的现实困境。

三、完善“执转破”工作机制的建议

一是简化案件受理条件。参照企业破产法中对普通破产案件管辖规定,企业破产案件由债务人住所地人民法院管辖。将破产立案审查管辖权下放基层法院,当执行法院与破产法院系同一法院时,无需移送中级法院审查,只需在法院内部,从执行部门移送立案部门审查即可。如果跨基层法院移送破产,为防止乱移送,仍应由中级法院审查是否符合破产受理条件。

二是简化案件审理程序。探索制定“执转破”案件简化审理规范,促使“执转破”案件繁简分流,对无产可破或已执行变价的“执转破”案件广泛使用简化审理流程。如指定个人管理人、省略债权人委员会等方式简化管理组织;运用电子手段简化送达方式和会议形式,全面压缩弹性期间,严格控制简易破产案件审限,从而提高执行和破产结案效率,实现简案快审。

三是争取支持形成合力。在“执转破”过程中,必然涉及多方行政职能部门联动配合,因此,要进一步争取地方党委、政府的支持,从债务处理、职工安置、财政支持、税收优惠、社会维稳等方面与法院联动,建立长效合作机制,以确保破产案件顺利推进,实现法律效果与社会效果的统一。

四是加大普法宣传。要引导政府和公众正确认识企业破产现象,在市场经济运行过程中,企业破产如同自然人“死亡”,是必然的正常现象,是市场资源再分配的良性循环;要增强公众风险意识,让公众意识到市场有风险,任何投资都不可能稳赚不赔,对于债权因市场风险无法受偿,要正确认识,理性对待。

五是完善法律体系。加快自然人破产立法的进度。司法实务中,作为债权人基本上会要求债务人提供质押担保、保证以及抵押,以为债务的顺利履行提供充实保障。绝大多数执行案件仅仅将被执行人公司移送破产并不能解决根本性问题。虽然加快推进自然人破产立法有着太多需要考量的因素,但是这项制度却与“执转破”价值功能发挥有着密切关联性。自然人破产制度具有解决本应破产案件积压在执行程序之难题、完善市场主体退出制度之重要功效。目前,法院对于破产程序启动职能局限于释明、建议、询问等事项。破产程序的启动仍须经当事人申请为前提。赋予法院依职权启动“执行不能”案件转破产程序有助于执行效率的提升,实现案件各方当事人利益最大化,有利于实现社会公共利益。故建议在一定程度上赋予依职权启动破产程序。

(作者单位:广东省湛江市中级人民法院 江西省宜春市中级人民法院)

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