李曙光：困境企业重整拯救的政策考量

本文是中国政法大学李曙光教授在第四届长白破产法论坛上的发言，作者从三个方面对疫情背景下有关困境企业拯救和重整的政策进行分析考量，供大家进一步学习交流。

作者简介：中国政法大学研究生院院长，中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任。

一、疫情下全球的积极政策

以及中国的举措

现在全球疫情在发酵，各国在破产及对于困境企业的拯救领域，实际上都在进行制度的竞争。这些政策主要来自于政府介入市场方面的政策，主要是财政政策和货币政策，特别是在财政政策方面，各国都采取了很多有力的举措，这些举措全球的焦点基本上都是要保市场主体。无论是西方发达国家还是我们中国，很多财政政策举措都非常大。美国最早的财政政策是2万亿多的美金来支持受疫情影响的企业，其中5000多亿直接针对中小企业，包括保护这些中小企业薪资，即对于员工发薪这样的支持。我们也看到还有一些直接的挽救措施，但是货币政策现在是稍微有点乱，无限的量化宽松发行货币。这是政府在在政策方面采取一些措施。像中国主要是发行的特别国债，今年两会实际上发行了1万亿的特别国债，另外有3万多亿的地方债，我们财政政策也是非常积极的。货币政策是几乎是每个月1.8万亿新增货币，这个举措是很有力的。

在司法政策方面，最高法院已经出台审理涉疫民事案件指导意见。我总结主要是“一个中心，两个重心”。一个中心，是保市场主体，这是在审理涉疫的困境企业破产案件当中一个基本司法审判理念。两个重心，一个是在实体方面，强调要引导债务人、当事人、困境企业在整个破产过程当中延期偿债期限，或者是分期付款，或者是改变合同的价款，这都是实体的权利，涉及到一些实体方面的变化。另一个是程序方面，强调引导债务人更多的采取庭外的方式，例如庭外和解、庭外重组、庭外预重整等一些方式，《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》第二十条主要是给重整计划制定一个更长的时间，《破产法》第七十九条原来规定“6+3”九个月，再加半年就有15个月。实际上把在破产重整期间的时间释放了比较长，当然还有一些相应的其他措施。

很多西方发达国家在破产重整方面也出台了很多措施。英国刚刚出台《公司破产与治理法案》，在6月26日生效，其中特别强调对于到期的债务可以中止、暂缓来履行，特别强调一些企业的信息披露，还提到重整期间时间适当的延长。但法案有一个特别的措施，在这个过程当中增加了一个监督员来监督中止暂缓期限所涉及到的一些信息披露和执行的问题。国外的司法政策跟我们有点类似，所以采取的一些举措跟我们有很多的相似。展期、延期等措施在澳大利亚、新西兰、巴西、瑞典、瑞士以及美国被采取。美国在疫情期间，出台了中小企业的破产程序，其中有很多条款是专门针对中小企业的保护。所以在疫情期间各国都在进行政策的调整和一些新制度的出台。

二、如何注意在疫情期间处置

困境企业破产中存在的问题

现在疫情仍在全球蔓延，特别是疫情有可能常态化，或者在相当一段时间持续，影响实际上是深远的。短期的政府支持政策、司法政策都是必要的，它在短期内也会见效。

但是从长期来看，如果政府的干预和司法干预对于市场的过多介入，也会带来一系列的问题。比如说这样一些政府财政刺激政策和货币无限宽松的政策，在多大程度上展开、会持续多长时间？会有多大的规模？有没有截止期与时间表？如何或者是谁来决定政府干预的边界？这是我们现在面临的一个非常大的问题。因为我们强调中国现在要经济高质量地发展，强调要建立完善的社会主义市场经济体制，强调要深化供给侧结构性改革。疫情下政府的各种干预措施包括我们一些司法的措施，某种程度上跟深化改革的目标任务是有对冲效应的、是有冲突的，某种程度上它会影响到结构性改革的进程。这是我们不得不在一个大的理念上应该考虑的问题。我们的司法政策也要特别小心，特别是在审理破产案件当中，这两年专门的破产法庭全国已经成立了14个，挂牌了12家，这是对我们破产审判工作一个非常有力的推动。但是也要注意到，破产法庭审判人员的业务能力还有待提升，特别是在疫情情况下，审理危机四伏或者经营困难多年的困境企业的破产案件，如何做好在破产程序中企业的重整工作或者是挽救工作，这需要非常高超的审理水平、非常综合的审判经验和有非常好的对于政策的把握平衡能力。在司法政策上我们也要特别审慎，不能过多地干预市场化的选择。我不是特别赞成法院去做一个企业医院这种提法，市场本身它会有很多选择，破产法院与法官应该更多站在一个客观的、中立的角度去做一个司法判断，何况我们很多法官并不是对市场那么了解，所以不要过多介入、不要过多去参与商业判断。应把商业判断的事交给市场，更多交给专业人士，更多交给听证会，更多交给债权人与债务人的协商机制，更多交给市场化的专业服务机构。所以在疫情的情况下，司法政策与破产审判应该是也是有它的局限性的。

此外，还要注意一些重大市场的风险，现在有几大市场是非常严峻的。一是中小企业的形势非常困难。我这里有个数据，今年上半年已经有230万家企业退出市场，比去年同期要高得多。但是这230万家企业退出市场很多并没有通过破产的程序或者清算的程序、强清的程序。这里面相当多一部分退出主体是应该走这样的程序的。二是违约债。现在债券违约在疫情期间增加也是比较快速的，今年上半年已经达到一千多亿了。那么债券违约就意味着相当一批债券违约的企业要进入破产市场、要进入破产程序，这个要特别关注。我们发行特别国债的同时某种程度上也对冲了许多企业发债的难度。那么多国债发出去了，企业公司要发债就比较困难了，这进一步加大了一些经营困难的企业融资的困境。三是房地产市场。现在是每天接近两家房地产开发商企业破产，包括一些大房地产商，资金链成问题，所以这是一个非常值得我们破产界高度重视的一个领域。我想，房地产市场的破产速度比较快，这与宏观经济与疫情形势发展是密切相关。四是要特别关注那些特别重要的、市场焦点的、负债率非常高的大型企业的破产案件。特别像金融机构，我们最近在处理包商银行的破产问题，也在处理像东北地区有些案件都是全国高度关注的重大案件，包括大型的国有企业和大型的民营企业，特别是涉及到一个“系”的系列企业破产问题，一个系就是一系列企业，本身就构成一个产业链，是一个含各种业态的综合体，这个系的债务处置影响是带有联动性的。所以我们特别要警惕这些有连带影响的、有市场互动性的破产案件的审理。这是我们疫情期间要把握的一些政策平衡，如何去平衡这些政府的政策和司法政策，以及这些政策跟市场的关系。

三、下一步改革

主要有哪几个方面

第一，要注重政府在疫情期间政策的有限性、受限制性。不要认为政府只要把钱扔下去就行，这个钱扔下去实际上对于这么大的一个市场来说，对于这么大的疫情的影响来说是有限的。还有我们现在国际国内的形势，特别是疫情形势下我们出口现在也受到比较大的影响，政府的任何干预都是有限的、短期的。我们要更加强调对接市场化改革，更加强调整个破产与企业拯救过程的市场化、法治化。同时也要特别注意地方政府债务的处置。像美国政府因为这次疫情有很多投入，美国联邦政府的债务就超过23万亿美金，非常重的债务负担。实际上我们现在很多地方政府在支持挽救企业过程当中也会形成新的负债，要把握好政府疫情救助政策与改革的关系，要特别强调它会对冲供给侧结构性改革的目标任务。

第二，重整的制度框架实际上要做一些调整。现在重整的两种模式，即债务人自行管理和管理人管理模式，我个人认为债务人自行管理模式用的太少。另外，应该在破产法条款中增加投资银行进入重整，特别是上市公司重整的规定，让投行这样一些专业的机构与人士来进入管理人队伍，或者是让他们成为进入困境公司的重整的主力。

第三，要把完善市场主体退出机制变为结构性改革的契机。该破产清算的要坚决的破产清算，不能为了保主体，把该清算的企业也搞成去挽救了。

第四，司法政策要做比较重要的调整。司法政策方面，要强化重整识别审查机制和强调在破产审判当中整体节奏的把握。对企业重整要有门槛审查，建立“五不准”标准：僵尸企业不准重整，不能让僵尸企业去进行重整；对规避退市企业不能重整；对于有股票质押风险、违规占用资金、违规担保企业不能重整；对有逃债、欺诈嫌疑的企业不能重整；对有重大经营风险与重大诉讼风险的企业不能重整。这是在政策考量当中要特别注意的。另外，要推进上市公司的强制退市制度，因为现在我们的退市率是非常低的，在国际上比较成熟的市场，其退市率都达到6%，中国现在上市公司退市率不到3%，这个比例非常低，注册制下有很多该退市的企业没有退市。现在的退市标准已经增加了像净资产、营业收入、市场交易、审计意见等新的指标，完全可以把一些不良的企业从证券市场上强制清退出去，可以与破产清算制度并用。

总体来说，希望在新冠疫情形势下，我们的政策考量要更加注重平衡的理念，平衡政府政策司法政策与与整个市场发展自身规律，平衡拯救困境企业与我们宏观改革目标和经济转型任务，平衡企业拯救与公平公正司法，平衡债权人与债务人在重整程序中的各自权益，以及发挥好管理人和相应的服务机构在重整程序与企业拯救过程中的专业性作用，特别是要发挥好我们法院与法官在破产司法审判中的裁判指引把控作用与破产法的制度价值。