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刘守民:关于制定《中华人民共和国个人破产法》推动和建立个人破产制度的议案

作者:刘守民四川代表团 时间:2021-01-09 阅读次数:205 次 来自:中国破产法论坛公众号

按语:近年来,随着破产法在社会主义市场经济中的价值凸显,越来越多的各级人大代表、政协委员呼吁重视破产法、适用破产法、完善破产法。本篇为您推送的是全国人大代表刘守民于2019年在十三届全国人大二次会议上提出的《关于制定<中华人民共和国个人破产法>推动和建立个人破产制度的议案》。该议案建议我国制定个人破产法,并从法律价值、必要性和可行性等角度予以论证,同时提出应完善个人破产制度的配套制度。

关于制定《中华人民共和国个人破产法》推动和建立个人破产制度的议案

刘守民四川代表团代表证号2129

案由

破产法是市场主体优胜劣汰、重获新生或规范退出的核心法律制度。破产程序,实质上是对社会资源的重新配置。完整的破产制度,能够促进市场发挥配置资源的决定作用。我国从1986年的企业破产法(试行)到2006年的企业破产法,已构建起较为完善的企业破产法律制度,但个人破产制度的建立和立法依然没有进展。个人破产制度的本质是宽容失败,即针对陷入财务困境的自然人,通过破产清算、破产和解与重整程序,帮助其公平处理债权债务关系进而获得“新生”。目前我国个人破产法的付之阙如,恐将制约大众创业、万众创新迈上新水平,也会影响企业主申请企业破产的积极性,不利于企业破产法的有效实施。因此,建立个人破产制度,制定《个人破产法》,应是新时代经济立法工作的重要使命之一。

案据

一、建立个人破产制度的法律价值

1.坚持民商合一的立法主义的需要

我国是采用民商合一立法主义的国家,没有区分民法和商法的传统。从我国现实情况和需要看,现代化市场经济的高度发展,商业职能与生产职能融为一体,自然人和非法人主体对商事活动的参与已越来越深入,人的普遍商化使得商事主体与一般法律主体相融合,无法将“商人”与民法规定的公民和法人相区别,所以,在破产法中给予商人、非商人同等法律地位,即实行一般人破产主义符合现实的经济发展需要。

2.完善我国破产制度的需要

个人破产法的出现和发展是西方早期商业繁荣的一个重要原因。英国1986年破产法第二部分专门规定了个人破产程序,与公司破产程序并列;澳大利亚1966年单独颁布了个人破产法;德国破产法第九编规定为消费者破产程序与其他小型程序;从破产历史看,先有个人破产后有公司破产,公司破产不过是个人破产的放大和延伸。

通过《企业破产法》,我国已经构建起较为完善的企业破产法律制度,但个人破产制度的建立和立法依然处于空白,现有的一系列个人破产替代性制度,包括民事强制执行中的参与分配制度、限制高消费令、以及高强度、专项性的民事执行措施等,对弥补因个人破产制度缺位而引致的体制弊端和保护债权人合法权益起到了一定作用,但仍不能从根本上取代个人破产制度。因此,构筑我国完整的破产制度体系,具有合理性和紧迫性。

3.贯彻法律公平正义原则的需要

法律面前人人平等,这一原则当然也适用于破产程序中的债权人。也只有在个人破产程序中,才能始终贯彻债权人的平等原则。在债务主体破产宣告后,法院即应书面通知已知债权人或公告通知未知债权人,对于依法申报并经破产程序加以确定的破产债权,无论该债权人是否参加债权人会议行使正当的程序权利,均可依其债权额等比例取得破产财产的分配。这就保证了全体债权人可以平等取得破产财产,体现了民事生活中的平等原则,足以显现个人破产制度对保证债权人平等的权利义务有着深刻的法律价值。

4.完善民事执行程序的需要

客观而言,个人破产制度的缺位也是“执行难”的主因之一。根据最高人民法院在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作的《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》,在进入执行程序的案件中,约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。

而现有的“执转破”制度,虽然对于建立完善合理的执行案件退出机制,公平保护债权人和债务人合法权益,健全市场主体救治和退出机制、服务深化供给侧结构性改革具有重要意义,但其仅限于在被执行人为企业法人的执行积案化解中发挥作用,无法适用到被执行人为个人的执行案件中。从执行信息系统中的数据来看,执行案件中的被执行人约有50%是自然人,此类案件均无法通过破产程序得到化解。另一方面,个人破产的事实已大量存在。个人破产制度的建立可以使相当一部分确实“无法执行”的案件通过宣布破产予以化解。

为此,建立个人破产制度,将为履行不能的自然人打通“重生”路径,在保护债权人利益的基础上,给予诚实的陷入债务困境的个人免除一定债务并回归正常生产生活,鼓励诚信守法,对于保护社会整体经济利益和秩序具有基础性作用。

二、建立个人破产制度的必要性和可行性

1.个人经济生活需要个人破产制度为之提供合理的市场退出渠道

市场经济中,自然人和非法人主体对商事活动越来越深入的参与是不可逆转的潮流。个人商事行为的普遍化是我国改革开放的结果,也是实行自然人破产制度的经济基础。而由于城乡居民经营行为所建立的经济实体一般规模小、资金少、技术力量薄弱,所以个体经济的淘汰率十分高,个体企业的出局可谓险象环生,赖账、逃债、三角债乃至以导致刑事暴力的情形比比皆是。现实需要个人破产制度为之提供合理的市场退出渠道,允许个人在经营失败,受到牵连时得以保持最基本的生存需要,防止用不公平和非法手段实现债权。

2.中国经济与世界经济日益密切融合,需要与国际接轨的个人债务清偿立法为之保驾护航

在全球一体化背景下,个人破产制度已不仅仅是帮助个人摆脱债务危机的需要,更是一个国家应对经济危机、促进经济发展、保障民生的有力手段。国内经济与世界经济日益融合,各项制度亦应逐步接轨。同时承认法人、非法人组织、自然人的破产立法模式是当前各国普遍采取的破产模式,为有效保护我国的国家、团体和个人在国际经济生活中的合法权益,亦应及时建立个人破产制度。

其优势在于:(1)当位于中国境内的外国自然人及非法人组织资不抵债时,可根据国内债权人的申请宣告其破产,使债权人受到破产法的保护;(2)破产的外国自然人及非法人组织的境外财产可全部划入国内破产程序中的破产财产范围,最大程度地保护国内债权人的利益;(3)我国自然人及非法人组织在境外受到破产宣告时,我国法院可以属人主义对抗外国法院的属地主义或普及主义,保护我国公民和组织的利益。

3.个人征信体系和社会保障制度的完善为个人破产制度提供了制度条件

个人破产制度的有效实行需要一系列配套制度的辅助,目前,我国相关配套制度的建设已趋于成熟,这些配套制度主要有:

(1)个人征信体系初步形成。发达国家的破产立法经验表明,个人破产制度并非仅仅是个人征信制度健全之后的产物,二者能够相互弥补、相互促进。根据全国征信中心最新数据显示,企业和个人征信系统分别为1969万户企业及其他组织、8.57亿自然人建立了信用档案。在司法系统,执行案件信息管理系统于2007年1月1日起在全国法院正式运行,并实现了与中国人民银行的企业和个人信用信息数据库及出入境管理、工商行政管理、车辆管理等部门信息管理系统的联动和分享。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台,推进部门信息共享……建立个人收入和财产信息系统”,亦显示了中央在继续完善统一、透明的个人征信体系建设方面的决心。现代计算机网络技术的进步也为包括个人在内的市场主体的资信公开和经济活动公开提供了契机。总体而言,我国已具备建立个人破产制度的基础条件。

(2)社会保障体系逐步完善。我国社会保障制度30余年来取得了长足发展,保障类型、覆盖范围、保障力度都有明显改善,已基本形成了具有中国特色的社会保障体系,为个人破产立法提供了强有力的支持。

三、进一步完善个人破产制度的配套制度建设

从其他国家和地区的立法经验看,个人破产制度是一个相当庞杂的制度系统,需要构建的子系统和细化规则繁多。根据我国实际情况,个人破产制度的构建依赖配套制度的完善。

1.建立和完善个人信用体系

(1)全面实施个人联合征信工程,进一步完善个人信用的登记和查询;

(2)建立普遍的自然人财产登记申报制度,完善个人信用体系。通过建立个人财产申报制度,可以界定破产人的财产范围,使破产人的个人财产与其他家庭成员的财产界限严格区分开来,使得破产管理人能够快速、清晰地管理破产人的财产,同时在一定程度上防止破产人通过非法手段隐匿、转移财产。目前,我国除个人注册资本登记、党政机关干部申报财产外,尚未建立其他个人财产年度申报制度;

(3)加强个人信用立法,为建立和完善个人信用体系提供法律支撑。健康的个人信用体系离不开健全的法律环境支撑,我国在建立个人信用体系时,首先要建立相关配套法律、法规,制定信用数据采集、信用消费、信息公平使用、个人信用担保等相关法律制度,以保障个人信用制度的顺利实施。

2.积极推进社会保障制度建设

(1)扩大社会保障覆盖面,建立针对所有公民的社会保障。目前我国社会保障范围较为狭窄,且城乡之间的保障标准和水平差别巨大;

(2)加强对失业职工的管理,多种措施促进再就业;

(3)完善社会保障立法。目前我国社会保障立法严重滞后,至今没有专门调整社会保障关系的基本法律,现行的社会保障制度大部分还处于政策文件状态,缺乏统一、权威性规定。

方案

四、制定个人破产法,构建严格的个人破产制度

1.设置较高的申请破产门槛

在制定个人破产法时,应充分考虑我国的信用体系仍属于初创阶段,整个社会的信用程度不高,故设置较高的申请破产的门槛,可以有效防止破产案件的大量发生对社会生活和人们心理所造成的强烈冲击,也可以防止债务人为了逃避债务滥用破产申请。

2.建立严格的有限免责制度和债务调整制度

根据我国国情,应建立以债务调整计划为主的有限免责制度。个人破产制度并不必然带来剩余债务的免除,拥有特殊的债权、被认定为不诚实的债务人、有任何欺诈和滥用程序的情况、限定的破产原因等因素都可能使得债务无法得到免除。我国应建立严格的有限免责制度,将延期偿还的债务调整制度作为立法的核心,使法律的救济侧重于延期还款的债务调整计划,而不是轻易免责。

3.设置合理的破产程序,建设高效审理机制

(1)设置必要的前置程序。必要的前置程序是对个人破产制度的适用进行有效过滤的重要手段,如德国个人破产立法就设置了债务清偿庭外和解程序和庭内和解程序,只有在两个前置程序都失败后才会进入正式的破产审判程序。我国个人破产制度建立时亦应充分重视前置程序的作用,以减轻审判机关的负担。此外,还应赋予和解协议较强的法律效力,如经公证后的强制执行力等。

(2)优先适用简易程序。与法人破产相比,个人破产一般债权人人数较少、债权债务关系简单,故可适度简化的程序环节。对此,《德国破产法》规定了比较完备的简化要求。例如,只有审查期日而无报告期日;以书面方式进行不开庭审理;以破产财产监管受托人取代破产管理人(前者的职权比后者受到更多限制);依破产财产监管受托人申请,法院可裁定不变现债务人的全部或部分财产,而由债务人在期限内向债权人支付同等的价款。当然适用简化程序也存在例外情形,当特定个人破产案件债权数额、债权人人数、债权债务关系等达到一定复杂程度时,则应参照适用一般破产程序。

4.严格预防和严厉打击破产逃债行为

客观讲,破产也可给债务人带来巨大利益,会诱使相关法律主体铤而走险,实施破产犯罪行为,妨碍破产程序公正顺利实行,侵害债权人合法权益。对此各国法律都制定措施严厉打击,以防止破产制度的滥用。目前我国在破产犯罪方面的立法基本空白,我国刑法只规定了涉及破产犯罪的妨害清算罪、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪,并不能全部涵盖破产程序中可能实施的犯罪行为。在破产法立法和刑法修改时,可以考虑将此进行完善。

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