余俊福：加快推进个人破产立法 为大众创业提供法律支撑
作者：周治琼 时间：2015-08-07 阅读次数：1980 次 来自：中国网-中国视窗
中国网中国视窗讯 “大众创业、万众创新”最早由李克强总理在2014年9月的夏季达沃斯论坛上提出，他当时表示要在祖国大地上掀起“大众创新”、“草根创业”的新浪潮，而在今年的政府工作报告中，李克强总理再次提出“大众创业、万众创新”的理念。大众创业、万众创新，是新常态下打造中国经济新引擎的重要举措，对于实现经济发展增速提档、结构升级具有重要意义。中国的创业创新氛围是否已经形成？目前个人破产法的立法情况进展如何？个人破产法对于鼓励全民创业有什么意义？工作人员专访中华全国律师协会理事、深圳市律师协会名誉会长、深圳市国际仲裁院余俊福仲裁员，就现阶段推出个人破产法的时机和条件，回答了笔者的提问。
法律意识淡化和执法实施困难 一直制约着中国的法治进程
在李克强总理“大众创业、万众创新”口号鼓舞下，全国掀起了一片创业创新热潮。从法律保障层面看，中国的创业创新氛围是否已经形成？余俊福表示，创业创新氛围包括几个方面，一个是公平公正的市场竞争环境，里面包含市场准入和退出机制；完善的知识产权保护体系；活跃的金融市场和多样化的创业融资渠道；从政府层面上来说，还包括优惠的财税政策支持；健康的人才培养和流动机制；强大的创业创新服务平台。这几个方面通常形成创业创新的环境组成要素，这些方面都和法律法治有关系。
余俊福说：“公平的竞争环境，离开有效的法律实施和监督肯定是不行的，现在市场准入采取了国际上先进的负面清单的做法，即除了负面清单明令禁止的以外都可以进入。随着国家经济环境的变化和政策的放松，我想负面清单会越来越少。市场主体的退出涉及到破产，但是退出市场不仅是破产这一个法律可以解决，还需要通过其他法律相配套，同时还存在着市场主体主动退出的情况。金融市场和创业融资渠道，都要有一个基础性的法律文件，否则金融的融资形式就会出现各种各样的问题。”
我们国家随着这么多年的改革开放，形成了比较完善的保护市场经济体系的法律法规制度，关于公平竞争这一块，就有《反不正当竞争法》和《反垄断法》，商事立法这一块就更多了，以《公司法》为代表的基础性法律，调整财产权利的《民法》和《物权法》，这些法律基本上都已经建立也完善起来了，退出这一块有《企业破产法》，适用主体还是相当广泛的，此外，知识产权保护和创新这一块也有了对无形资产进行保护的法律，我们的《商标法》，《专利法》，《著作权法》都有，也有相应的执法机构，整个这一块，基础性的法律法规都有，问题就是法律意识和执法困难，这两个方面一直制约着中国法治进程，那么体现在我们对于创业创新这个法律环境建设问题上，执法机构这一块，怎么能够有效的去实施，这是最重要的，总体上来说，国家对于鼓励保护创业创新氛围的环境和基础都是存在的，余俊福告诉笔者。
个人破产法的出台对解决创业失败最后退出有直接保障作用
余俊福告诉工作人员，现行的破产法适用于包括国有企业、商业银行、证券公司这些在内的绝大多数企业法人，也规定了企业法人以外的其它组织的破产清算，也可以参照这个法律来实施，这个企业破产法的适用范围是相当广泛的，只是没有把自然人破产纳入法律框架之内，我们称“半部破产法”。我们在法律上面把权利主体分为两类，一类是法人、一类是自然人，这一块看你怎么看，对于全民创业氛围的形成，会不会造成实质性的影响，任何一个法律制度都应该是一把双刃剑，破产法律首先是要保护债权人的利益，这个基本原则不能偏离，个人破产法建立的初衷和立足点，也应当是保护债权人的利益，促进社会经济的持续有效运行，当然同时也应当保护债务人的合法权利，即在法律的框架下，承担有限清偿的责任。
那么个人破产问题，没有解决，是不是直接影响到个人的创业创新问题，我个人觉得，不应该成为实质性的影响，创新创业的载体和形式是多样化的，在现行的法律体制下，我们有《公司法》，有《合伙企业法》，《公司法》里面也有一人的独资公司，是承担有限责任，创新创业主体可以多人合伙创业，也可以合作创业成立有限责任公司，而不必把个人全部身家押上来做一件事情，不过在现有法律框架下，个体工商户是要以其全部财产对外承担无限责任的。现在阻碍创新创业的主要障碍就是我们的金融体系中存在的问题，对个体工商户和小微企业，贷款和融资渠道比较狭窄，整个国家金融市场这一块并没有充分发育，使得他们在创业初期面临创业资金的融资渠道，以及在经营过程中流动资金的获取很困难，金融机构要求这些企业主以个人作为担保人或者以家庭财产作为担保物，面临个人一旦创业失败，全部身家都赔进去的巨大风险。
任何法律解决方案都有可能是双刃剑。破产法律通常要保障债权人的利益，使得他们得到合法的公平的清偿，同时也应当使得债务人有机会能够获得浴火重生。我们应当看到，即使没有个人破产法，我们大量的个人创业可以按照《公司法》和《公司登记管理条例》的有关规定成立承担有限责任的公司，从而解决个人的风险承担问题，也可以按照《合伙企业法》的有关规定成立有限合伙企业，进而对创业初期个人和家庭可能面临的偿债风险加以控制。个人破产法解决的是作为商事主体的个人或家庭最后退出市场的法律问题，可以直接控制相应风险。如果在创业初期能够规划好，设计好，在现有的法律框架下，也是可以规避自己的创业风险，国家层面在现有的体系下，也可以通过政府的专门针对小微企业，创业创新设计的金融机构，来解决面临的急迫问题。
户籍制度突破性改革之后 个人破产立法问题水到渠成
余俊福说：“现行的企业破产法是06年修订，07年开始实施的，个人破产的问题在学界和实践界呼声挺高的，个人破产问题，要看一个立法的基础和环境问题，学界经常谈到征信制度的建立和完善，目前国家已经建立了以人民银行主导的征信制度，社会保障也是个人破产建立的制度基础，社会保障在中国一直是在逐步推动和完善之中，目前社会保障基金面临一个很大的缺口，这届政府在关乎民生的基础法律制度和经济制度上大力向前推进，取得了一定进展。但我个人认为建立个人破产制度将要面临一个突出矛盾，就是我们国家的城乡二元结构问题，尽管我们的城镇化已经在大步向前推进，但我们国内的居民大多数还在农村，使得个人破产立法不得不面临户籍身份这个很棘手的局面，但随着国家各项制度的改革，尤其是户籍制度的改革，将进一步明确农村居民的商事主体地位，但农民群体的商事主体地位得到基本确立后，我国的个人破产立法也将水到渠成。
政府可以设立专门为中小企业融资服务的金融机构
余俊福同时表示，政府必须通过设置服务机构，而不是管理机构，来解决中小企业的发展问题。通过设立专门促进中小企业融资的担保性机构，帮助协调中小企业融资难的问题，同时通过商会成立互保基金，以基金的形式为中小企业融资提供担保。政府的中小企业服务发展的机构，可以解决很多问题，也可以代表政府的政策导向。鼓励社会资本成立中小企业融资的经营机构，允许存在比普通商业机构稍高的坏账率，由政府在政策上给予一定的坏账补贴，从而为中小企业提供更多的融资渠道；在商业银行现有营业指标下，政府通过专门设立中小企业融资机构，拓宽中小企业融资途径，进而把有关风险集中到一处，这样不仅不会影响商业银行正常的信用评级和运作，也有利于促进普惠制金融机构的建立和发展。解决中小企业融资难的问题需要多管齐下，相互促进，仅凭个人破产法难以解决上述问题。
创业创新财产和家庭财产之间要形成防火墙
谈到目前个人破产法的立法进展情况，余俊福表示，我国个人破产立法目前还处在研究阶段，没有实质性的进展。虽然个人破产法的缺位可能给司法实践带来一些困难，但我们现在已经采取了一些替代性的做法，只是尚未形成统一的个人破产制度，而由于法律是普遍适用的，但我国目前还存在城镇居民和非城镇居民之分，个人破产制度研究起来就会比较复杂，但现在的《企业破产法》是不是可以扩大到个体工商户，并在条件具备时正式推出《个人破产法》，这还是可以进行探讨和研究的。
余俊福说，在《个人破产法》没有正式出台前，作为创业者来说，要把企业的运作和日常的生活区分开来，不能混为一体，采取比较规范的规避创业风险的组织形式，让创新创业财产和家庭财产之间形成一道防火墙，有效地避免可能因创业失败而需要承担的巨大法律风险。（周治琼）
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